Транснациональный законотворческий процесс и политика ЕС в области производства продукции на примере отходов электронного и электрического оборудования
(Фюр М.) ("Экологическое право", 2006, N 4) Текст документаТРАНСНАЦИОНАЛЬНЫЙ ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС И ПОЛИТИКА ЕС В ОБЛАСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПРОДУКЦИИ НА ПРИМЕРЕ ОТХОДОВ ЭЛЕКТРОННОГО И ЭЛЕКТРИЧЕСКОГО ОБОРУДОВАНИЯ <1>
М. ФЮР
Фюр Мартин, профессор Университета прикладных наук в Дармштадте и Университета Франкфурта-на-Майне, доктор юриспруденции.
Перевод: Редникова Т. В., Центр эколого-правовых исследований ИГП РАН.
Европейское экологическое законодательство, касающееся продукции и ее отходов, такое как Директива об автомобилях с истекшим сроком службы и Директива об отходах электрического и электронного оборудования, основывается на концепции ответственности производителя. В контексте устойчивого развития эти Директивы имеют своей целью стимулировать значительные изменения в существующих схемах разработки такой продукции, увеличение потенциала их починки, повторного использования и переработки отходов. Для придания концепции ответственности производителя максимального эффекта каждый производитель должен быть ответственен за финансирование этапов обращения отходов своей продукции как в случае Директивы об отходах электрического и электронного оборудования <2>, когда такое электронное или электрическое оборудование пересекает границы государств. -------------------------------- <2> Art. 8(4) Directive 2002/96 on waste electrical and electronic equipment // OJ. 2003. L 37. P. 24.
Несмотря на то что ожидания стали гораздо менее оптимистичными <3>, торговый оборот в области электронных товаров значительно возрастет в ближайшие годы. Это приведет к увеличению трансграничного потока товаров по каналам дистрибуции по направлению от производителей к конечному потребителю. Благодаря большой разнице в ценах на электронное и электрическое оборудование, оно составляет значимую часть всего трансграничного потока товаров к конечному потребителю. Такое развитие событий может подорвать цели экологической политики Европейского Сообщества, относящейся к производству и потреблению продукции. Для предотвращения этого необходимо координированное "транснациональное" введение в действие механизмов Директивы об отходах электрического и электронного оборудования в законодательство и административную структуру 25 стран - членов ЕС. Пример этой Директивы продемонстрировал наличие новых трудностей для применения положений экологического законодательства, касающегося продукции. -------------------------------- <3> European Commission, The Impact of Eeconomy on European Enterprises: Economic Analysis and Policy Implications COM (2001). 711. P. 25.
1. Трансграничная ответственность производителя как новая проблема
Статья 8 (2.2) Директивы 2002/96 об отходах электрического и электронного оборудования обязывает каждого производителя обеспечить финансовые гарантии обращения с отходами (их переработки) своей продукции. Статья 8 (4) этой Директивы дополнительно адресована трансграничной торговле от производителя к потребителю: "Государства - члены ЕС должны обеспечить, чтобы производители, поставляющие электрическое или электронное оборудование, посредством дистанционной торговли, также соответствовали нормам, устанавливаемым этой статьей (другими словами - маркировали свою продукцию и предоставляли гарантию для финансирования обращения отходов) для оборудования, поставляемого в государство - член ЕС, где покупатель этого оборудования является резидентом". Следовательно, реализация Директивы на национальном уровне должна содержать положения, направленные против производителя в тех случаях, когда имеет место трансграничная торговля. Важность этой гарантии может быть понята только с позиции истории развития основной цели данной Директивы. Основной ее целью является обеспечение ответственности производителя за финансирование сбора, обработки, восстановления и экологически приемлемой утилизации отходов электрической и электронной продукции в отходах жилого сектора (ст. 8 (1) Директивы об отходах электрического и электронного оборудования, п. 20 декларативной части). За этой целью стоит необходимость стимулирования проектирования и производства электрического и электронного оборудования так, чтобы это требование принималось во внимание, а также облегчались их ремонт, возможная модернизация, вторичное использование, разборка и переработка отходов (см. ст. 1, 4 и п. 12 заключения Директивы об отходах электрического и электронного оборудования). Таким образом, ответственность за продукцию является стратегической мерой, целью которой является реализация экологической политики, связанной с производством продукции, и которая фокусируется на создании "дизайна для окружающей среды". В центре этой стратегии стоит связь между стоимостью сбора, переработки и утилизации отходов электрического и электронного оборудования, с одной стороны, и проектированием и производством продукции - с другой. Как только этот подход будет успешным, это выразится в увеличении продолжительности жизненного цикла электрического и электронного оборудования. В такой ситуации компания-производитель может больше не существовать в тот момент, когда ее продукция закончит срок своей службы и будет возвращена как отходы. Гарантия также означает поощрение экологически дружелюбного дизайна продукции и обеспечение финансирования переработки отходов вне зависимости от существования в этот момент ответственного за их переработку производителя.
2. Проблемы взаимодействия на различных уровнях
Транснациональное движение товаров от производителя к потребителю создает проблемы взаимодействия различного уровня законодательства, стандартизации, мониторинга и их практического применения. Основными проблемами взаимодействия в этом контексте являются, во-первых, законодательная, касающаяся финансовой гарантии и ее осуществления, и, во-вторых, практическое взаимодействие, такое как, например, обязательный мониторинг. Для преодоления этих проблем взаимодействия необходимо создание законодательных инструментов и механизмов кооперации. Касательно торговли электрическим и электронным оборудованием основным инструментом является финансовая гарантия, которую любой производитель обязан предоставить при размещении своего товара на рынке, для того чтобы продемонстрировать, что им будет финансироваться переработка образующихся впоследствии отходов этой продукции и обеспечение предотвращения отказа от финансирования переработки в будущем. К этой ситуации относится параграф об интеграции ст. 6 Договора ЕС. Значимым является то, что интеграционный параграф четко определяет, что "требования по охране окружающей среды должны быть интегрированы в определение и осуществление политики Сообщества". Таким образом, для ЕС недостаточно только установить законы, которые хорошо выглядят на бумаге, но на самом деле существует недостаток механизмов, которые могут претворить в жизнь приемлемый уровень воздействия, включая их связь с другими разнообразными законодательными инструментами и их применением государствами - членами ЕС. Необходимы скоординированные усилия всех государств - членов ЕС, основанные на системе положений Директивы об отходах электрического и электронного оборудования.
2.1. Практическое взаимодействие: система мониторинга (Директива 2002/96, статья 12 (1))
В дополнение к юридическим вопросам неминуемо появится взаимодействие на практическом уровне, когда должно быть применимо национальное законодательство. Центральное место в этом вопросе занимает система мониторинга, требуемая статьей 12 (1.2) Директивы об отходах электрического и электронного оборудования. Имеется в виду проведение оценки соответствия требованиям ст. 8 (4) Директивы об отходах электрического и электронного оборудования. Согласно ст. 12 (1) система мониторинга должна быть создана в каждом государстве - члене ЕС. В терминах трансграничной торговли мониторинговые системы двух различных государств - членов ЕС должны будут взаимодействовать друг с другом. Очевидно, что это требует, по крайней мере, определенного уровня совместимости между двумя системами. С технической точки зрения наиболее простым видится, конечно же, существование идентичных или очень похожих систем мониторинга в каждом государстве - члене ЕС. Для того, чтобы обеспечить мониторинг потоков отходов электрического и электронного оборудования по всей Европе, должны предоставляться данные о помещении электронного или электрического оборудования на рынок и данные об изъятии из оборота и переработке в качестве отходов. Предполагая, что система мониторинга различных государств - членов ЕС не будет полностью идентичной, должно быть сделано предварительное определение того, что касается этих данных и обращения с ними. Такой мониторинг будет возможен только с помощью хорошо организованной системы управления данными, которая требует, чтобы данные обрабатывались или, по крайней мере, приводились к единому стандарту центральными учреждениями (информационными центрами), которые могут быть либо созданы в каждом государстве - члене ЕС, либо на уровне Сообщества. Вне зависимости от деталей их организации (которые будут рассмотрены в разделе 3.2.), эквивалентные данные должны предоставляться в эти информационные центры в тот момент, когда электрическое и электронное оборудование помещается на рынок и в момент его изъятия для переработки в качестве отходов.
2.1.1. Данные, которые должны предоставляться в момент помещения электрического и электронного оборудования на рынок
Статья 11 (2) Директивы об отходах электрической и электронной продукции требует, чтобы производитель любого электрического или электронного оборудования, размещенного на рынке после 13 августа 2005 г., мог быть четко определен исходя из информации, промаркированной на оборудовании. Более того, все производители должны быть внесены в специальный реестр согласно ст. 12 (1). В дополнение ст. 8 (2) требует, чтобы каждый производитель, размещая товар на рынке, предоставлял соответствующую финансовую гарантию. Однако Директива не предоставляет каких-либо деталей относительно того, каким образом потребитель будет иметь возможность воспринять эту информацию. Для создания специального стимула для производителя соответствовать этим требованиям восприятие потребителем должно быть обеспечено с помощью соответствующего национального законодательства. Принимая во внимание п. 15 декларативной части Директивы, в которой говорится, что потребители должны вносить активный вклад в успех предлагаемой системы, должно придаваться большое значение достижению различными способами осведомленности потребителей в этой информации. Зная, что производитель предоставил соответствующую гарантию, потребитель может сделать вывод, что отходы продукции данного производителя будут переработаны в соответствии с правилами, если только данные о финансовой гарантии переработки отходов не были сфальсифицированы. Единственным доказательством того, что гарантия была предоставлена должным образом, является включение производителя в национальный реестр. Таким образом, потребитель также должен иметь доступ к регистрационным данным. Из этого следует, что на электрическое или электронное оборудование должна быть нанесена ясная маркировка, которая должна содержать не только полную информацию о производителе, но и подтверждение предоставляемой гарантии. В дополнение система мониторинга требует предоставление информации о категории помещенного на рынок электрического и электронного оборудования согласно приложению IB Директивы. Эта информация, которая становится важной с точки зрения переработки такой продукции, является также частью идентификации такого оборудования и должна быть также нанесена на маркировку. В заключение ст. 12 (1) Директивы об отходах электрического и электронного оборудования требует нанесение маркировки на продукцию, содержащей информацию о том, что данное изделие было помещено на рынок после 13 августа 2005 года. Более того, в ней содержится требование о том, что информация о дате, после которой данная продукция была помещена на рынок, отображалась недвусмысленно. Таким образом, недостаточно знать, что изделие помещено на рынок до или после 13 августа 2005 г. Скорее, необходима будет конкретная дата. Знание конкретной даты также необходимо для того, чтобы проверить, увеличится ли срок службы электрического или электронного оборудования в условиях действия режима, вводимого Директивой об отходах электрического или электронного оборудования. Таким образом, национальное законодательство должно требовать указания конкретной даты помещения электрического или электронного оборудования на рынок. Суммируя вышесказанное: в тот момент, когда оборудование помещается на рынок, производитель должен быть внесен в реестр, должен предоставить финансовую гарантию переработки отходов данного оборудования и должен указать, когда и какой категории оборудование было продано. Эта информация должна контролироваться системой мониторинга и поэтому предоставляться в специальные информационные центры, ответственные за ее обработку. В дополнение знание потребителями этой информации может создать дополнительный стимул производителю соответствовать этим требованиям. Поэтому эта информация должна быть доступна потребителю и, следовательно, должна быть представлена как часть ясной маркировки продукции (как требуется в ст. 11 (2) Директивы об отходах электрического и электронного оборудования). Так как общеевропейская система мониторинга требует читаемость этой маркировки в каждом из государств - членов ЕС, она должна быть, по крайней мере, сходной на территории всего Евросоюза. Таким образом, в этом вопросе потребуется определенный уровень стандартизации.
2.1.2. Данные, которые должны предоставляться, когда электрическое и электронное оборудование изымается из обращения в качестве отходов
Когда оборудование в конце срока службы изымается из обращения и становится отходами электрического и электронного оборудования, финансовая гарантия должна пройти определенный тест. Как предписывает ст. 8 (4) Директивы об отходах электрического и электронного оборудования, она теперь должна служить для финансирования переработки отходов, которая, вероятно, будет происходить в государстве проживания покупателя. Таким образом, национальная система переработки отходов электрического и электронного оборудования должна установить, какой процент отходов приходится на отходы от оборудования иностранных производителей. Следовательно, когда поступают отходы, должны одновременно предоставляться данные о количестве, категории оборудования и ответственном производителе (иными словами, происхождении оборудования). Государство покупателя должно поставить эти данные в один ряд с данными индивидуального производителя и особенностями гарантии. Детали обмена этими данными зависят от решений, принятых по вопросу, где должна предоставляться гарантия. В случаях, когда гарантия уже предоставлена в стране покупателя, обмен данными не должен быть трансграничным. Это, однако, требует включения производителя в национальный реестр производителей электрического и электронного оборудования государства покупателя. Эти данные могут также служить основанием для серьезного прогноза будущих затрат на переработку отходов и планирования необходимых мощностей для сбора и переработки отходов в государстве покупателя. Необходимо повторить, что структура системы мониторинга также зависит от осуществления гарантии. Чем лучше гарантийные системы в различных государства - членах ЕС будут работать вместе, меньше усилий надо будет предпринимать в отношении системы мониторинга.
2.2. Заключения относительно различных регионов взаимодействия
Обязательства производителя перед потребителем в рамках Директивы об отходах электрического и электронного оборудования представляют собой новое слово в функционировании до сих пор известных правовых систем. Во-первых, гражданин попадает под действие законодательства не только своей страны, но и под действие иностранного законодательства. Действительно, это уже было признано как исключение из принципа территориальности - например, системы страхового обеспечения, как упомянуто в Постановлении 1408/71 о применении схем страхового обеспечения к трудящимся и их семьям, переезжающим внутри Сообщества. Согласно этому Постановлению, гражданин, застрахованный только в своем государстве, может попадать под действие иностранной системы медицинского страхования путем юридической фикции. Исключение лимитировано только случаями экстренных ситуаций, в целях предоставления гарантии необходимой медицинской помощи и, следовательно, социального страхования лица, потерявшего трудоспособность также в других странах. Другим примером является случай с НДС, рассмотренный ниже. Однако другое нарушение принципа территориальности возникает тогда, когда иностранное законодательство применимо к человеку на территории его родного государства. В примере социального страхования человек переезжает из одного государства - члена ЕС в другое, и таким образом перемещается из-под юрисдикции одного национального законодательства под юрисдикцию другого. Так, во всех ранее существовавших правовых системах адрес человека, являющегося субъектом права, определял соответствующее законодательство, которое к нему применимо. Следовательно, только система национального законодательства была применима в любой момент времени. Теперь, согласно режиму Декларации об отходах электрического и электронного оборудования, описанному выше, множество положений различных национальных законодательств применимо на одной территории. Кроме того, решение, какое из положений применимо в каждом конкретном случае, больше не зависит от местонахождения субъекта, но от итогового места нахождения электрического и электронного оборудования, которое впоследствии трансформируется в отходы. Этот объект права оказался решающим условием, которое определяет применимость какого-либо конкретного национального законодательства на территории государства производителя. Не покидая пределов своего государства, производитель должен соответствовать законодательству об отходах электрического и электронного оборудования многих иностранных государств - членов ЕС. Таким образом, ст. 8 (4) обязывает производителей, поставляющих оборудование, при помощи средств удаленной коммуникации следить за законодательством каждой из стран, в которую они это оборудование поставляют. Они должны выяснить, какие законодательные и практические положения должны выполняться для того, чтобы соответствовать юридическим требованиям этого государства. В заключение - применение транснационального законодательства также означает нарушение принципа территориальности. Либо власти должны обеспечить вступление в силу своего собственного закона на чужой территории, для чего им необходима поддержка правоприменительных органов другой страны. Или они должны применять иностранное законодательство в отношении человека на своей территории. Обе формы нуждаются в абсолютно различных структурах для их реализации и стимулах для всех участников процесса.
2.3. Требования к соответствующим юридическим и институциональным структурам
Очевидным является то, что Директива об отходах электрического и электронного оборудования создает большую необходимость к адаптации по форме и содержанию среди всех задействованных структур и участников процесса. Проблемы, заслуживающие особого внимания, возникают из некоторых неопределенностей, возникающих на различных уровнях, которые совместно могут мешать процессу эффективной реализации Директивы. Например, до тех пор, пока не принято коллективное решение всех государств - членов ЕС, что гарантия должна предоставляться, и в какой из национальных реестров производитель, осуществляющий дистанционную торговлю своей продукцией, должен быть включен, невозможно разработать необходимую структуру для системы мониторинга. Эта неопределенность может продолжаться и на национальном уровне, как описано в итоговом бюллетене IMPEL <4> проекта по улучшению законодательства: "Если законодательство является изначально неясным... обычная практика государств - членов ЕС заключается в принятии их на национальном уровне слово в слово, включая термины, вносящие неопределенность". -------------------------------- <4> European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law (Сеть Европейского союза по реализации и введению в действие экологического законодательства).
Поэтому существует обеспокоенность, что взамен принятия совместных решений по этим вопросам государства - члены ЕС могут просто переносить эти обязательства путем требования того, что уже требуется самой Директивой: что все производители должны предоставлять гарантию, быть внесены в реестр, и что производители, осуществляющие дистанционную торговлю, должны соответствовать требованиям страны покупателя. В этом случае основные решения, необходимые для осуществления ответственности за продукцию на территории всего Евросоюза, так и не будут приняты, благодаря наличию огромной и неразрешенной необходимости в гармонизации между различными типами учреждений (национальными законодателями, национальными властями, национальными системами, институтами стандартизации и т. п.) и между государствами - членами ЕС. Этот новый тип трансграничного введения в действие должен быть добросовестно разобран прежде, чем будет применяться Директива. Следовательно, при осуществлении попыток перенесения положений Директивы об отходах электрического и электронного оборудования в национальное законодательство национальные правительства должны принять во внимание взаимозависимости, упомянутые выше. Для этого шаг за шагом необходимо реализовывать различные варианты взаимодействия сами по себе и преодолевать препятствия, которые они могут вызвать, если не продумать все до конца. Только тогда возможности регулирования и координационные меры могут быть разработаны по этим вопросам. Для того чтобы ввести в действие финансовую гарантию, система мониторинга должна быть создана в каждом государстве, для обеспечения условий соответствия требованиям ст. 8 (4) Директивы об отходах электрического и электронного оборудования. Она требует осуществления мониторинга данных об электрическом и электронном оборудовании при размещении его на рынке и при изъятии в качестве отходов. Необходимо снабжение продукции ясной маркировкой, например информацией о производителе и категории продукции. Директива об отходах электрической и электронной продукции не предлагает детальной инструкции, как организовать эти транснациональные обязанности. Новые формы кооперации между участниками процесса и властями государств - членов ЕС должны быть выработаны для обеспечения гармонизированного применения будущего европейского законодательства и оптимизации трансграничной ответственности за продукцию, так же как и необходимы инновации в сфере учреждений. Необходима тесная и активная кооперация государственных организаций и частных структур во всех 25 государствах - членах ЕС. Такая индивидуальная трансграничная ответственность производителя может быть создана с использованием аналогии с налогом на добавленную стоимость (НДС). Согласно Постановлению о НДС в ЕС все производители обязаны уплачивать НДС страны, в которой продается их продукция. Этот НДС переводится местным фискальным органам государства поставщика оборудования. Между государствами - членами ЕС клиринговый процесс обеспечивает поступление этих средств в государство - получатель оборудования. Перенося этот механизм на положения Директивы об отходах электрического и электронного оборудования, необходимо будет обязывать производителя электронного и электрического оборудования предоставлять гарантию по финансированию переработки отходов своей продукции в государстве ее покупателя национальному правительству своей страны. Национальные правительства страны производителя оборудования должны передавать гарантии на экспортируемую продукцию в другие государства - члены ЕС в их национальные агентства, которые должны собирать соответствующие гарантии и организовывать и финансировать переработку и размещение отходов электрического и электронного оборудования. Как только продукция становится отходами, электронные средства предоставляют необходимую информацию для идентификации соответствующего производителя и для использования гарантии для их сбора средств. Фактический сбор средств будет происходить в государстве производителя продукции. Собранные средства будут переведены в государство, которое перерабатывает и размещает отходы. С вертикальной точки зрения стандартизация различных деталей для решения или, по крайней мере, сокращения возникающих горизонтальных проблем взаимодействия. Касательно технических проблем, таких как ясная маркировка продукции (статья 11 (2) Директивы об отходах электрического и электронного оборудования), европейские стандарты могут быть созданы путем дачи Еврокомиссией поручения Европейскому комитету по электротехнической стандартизации (CENELEC) в целях поддержки реализации положений Директивы об отходах электрического и электронного оборудования. Применение и введение в действие закона может быть осуществлено при поддержке сети Европейского союза по реализации и введению в действие экологического законодательства (IMPEL). Что касается системы мониторинга и управления данными, Европейский информационный центр может быть полезным для координации различных национальных систем.
3. Взаимные транснациональные правовые обязательства
Транснациональный законотворческий процесс Директивы об отходах электрического и электронного оборудования внес изменения в методы до сих пор известных правовых систем в области экологической политики. Обоснован специфический тип транснациональных правовых обязательств: производители более не являются только субъектом национального права, но также должны соответствовать экологическим законам, касающимся продукции, страны покупателя, вне зависимости от того, имеют ли они представительство в этой стране. Вторым новшеством явилось то, что теперь не место нахождение субъекта определяет применимое право, а объект права. Это означает, что конечное место нахождения проданного товара в момент его превращения в отходы (отходы электрического и электронного оборудования) определяет применимость определенного иностранного законодательства на территории государства - члена ЕС производителя. Европейскому законодательству необходимо большее количество точных деталей по вопросу, какое транснациональное законодательство должно быть разработано. Это оспаривает природу Директивы, как записано в статье 249 (3) Договора ЕС, когда государство - член ЕС более не может извлекать для себя выгоду из законодательной гибкости Директивы, тогда требуются средства гармонизации, которые не могут быть реализованы на уровне государства - члена ЕС. В особенности необходимость координирования законодательных стратегий всех государств - членов ЕС показывает, что по этим вопросам необходимо принятие решения на европейском уровне. Оно может быть принято в рамках Директивы об отходах электрической и электронной продукции или даже в форме специального постановления. В любом случае реальные эффекты, получаемые от реализации Директивы 2002/96, должны быть переосмыслены в целях выяснения, как государства - члены ЕС могут провести ее гармонизованную трансформацию в национальное законодательство. В том месте, где могут появиться неясности на различных уровнях реализации, которые могут привести к соответственному затруднению процесса ее продвижения, такая опасность должна быть определена в процессе разработки директивы. И следовательно, она должна предоставить четкую процедуру, устанавливающую порядок, в котором эти неясности должны быть устранены. Без этого каждый из участников процесса может просто ожидать первого шага от другой стороны. Что касается законодательства на национальном уровне, становится ясным, что перенесение Директивы ЕС, затрагивающее какую-либо ссылку на межгосударственный законотворческий процесс, не будет успешным в том случае, если государство - член ЕС будет действовать изолировано. В случае Директивы об отходах электрической и электронной продукции, каждое из государств - членов ЕС должно принять правовые ссылки на систему финансовых гарантий, относящихся к Директиве об отходах, каждой из 24 остальных стран. Следовательно, необходимость взаимодействия на раннем этапе между всеми государствами - членами ЕС должна быть продумана уже в процессе создания директивы, путем предоставления детальной процедуры организации такого взаимодействия. В отношении трансграничного применения национального законодательства необходимость координации на уровне ЕС очевидна. Только на этом уровне может быть реализован необходимый обмен информацией между властями всех государств - членов ЕС. Более того, адаптация технических аспектов, таких как централизованный перевод национального законодательства, может быть обеспечен только на этом уровне. В этой ситуации сеть Европейского союза по реализации и введению в действие экологического законодательства (IMPEL), уже имеющая опыт в этой сфере, должна быть привлечена на самом раннем этапе.
4. Рекомендации в отношении правовых и организационных структур
Целью Директивы об отходах электрической и электронной продукции является обеспечение ответственности производителя за свою продукцию на всей территории ЕС. Перенос положений статьи 8 (4) Директивы об отходах электрической и электронной продукции нуждается в хорошем регулировании и общеевропейской координации национального законодательства, совместно со стандартизованным обменом данными между национальными механизмами финансовой гарантии и системами по управлению отходами. Транснациональный законотворческий процесс в рамках режима, вводимого Директивой об отходах электрического и электронного оборудования, будет успешным только в случае помощи каждого из участников процесса и понимания совместной ответственности различных европейских институтов и государств - членов ЕС. Транснациональный законотворческий процесс необходим в целях реализации индивидуальной ответственности производителя. Он требует создания организаций и агентств, для регистрации производителей, для мониторинга потоков товаров и отходов, для исполнения финансовых гарантий и тому подобных функций. Он также охватывает набор таких инструментов, как политики по управлению и контролю, различные инструменты стимулирования. Индивидуальная ответственность производителя включает требование, чтобы каждый из производителей нес финансовую ответственность за переработку отходов своей продукции. Из этого следует, что: - все производители (как определено статьей 3 (i) Директивы об отходах электрического и электронного оборудования) должны быть зарегистрированы, вне зависимости от того, производят ли они свою продукцию только для национального рынка или для рынка ЕС; - производители обязаны маркировать свою продукцию таким образом, чтобы отходы могли "привести" назад к производителю. Это возможно в том случае, если электронная маркировка или другие виды маркировки содержат данные о производителе, и, таким образом, затраты на сбор, переработку и размещение отходов продукции были компенсированы тем производителем, который эту продукцию произвел. Такое положение (касающееся регистрации всех производителей всей продукции) обеспечивает равное отношение ко всем производителям. Конечно же, производители должны покрывать различные затраты на переработку отходов продукции во всех странах, которые эту продукцию получают. Но внутри страны получателя все производители столкнуться с одинаковым бременем за эквивалентный товар. В настоящее время необходимость наличия специфической маркировки возникает только в свете положений ст. 8 (4) Директивы об отходах электрического и электронного оборудования. Это создает особенное бремя для трансграничных перемещений электрического и электронного оборудования в процессе их движения от производителя к потребителю. Как для внутреннего рынка, так и для целей Директивы об отходах электрического и электронного оборудования проблемной является дифференциация. Так как другая форма трансграничного перемещения может нарушить финансовый стимул ответственности производителя в рамках Директивы. Обе проблемы могут быть решены путем внесения поправок в Директиву: введение единой Европейской маркировки и регистрации всей электрической и электронной продукции. Это обеспечит покрытие всех трансграничных перемещений продукции после помещения ее на рынок производителем и, таким образом, усилит индивидуальную ответственность производителя, "предоставляя высокий уровень охраны окружающей среды, и с другой стороны, позволит обеспечить функционирование внутреннего рынка и избежать преград на пути торговли и искажения и ограничения конкуренции в рамках Сообщества" <5>. -------------------------------- <5> Directive 94/62 on packaging and packaging waste // OJ. 1994. L 365. P. 10. Article 1 (1) (Директива об упаковке и отходах упаковки).
Такой подход лучше годиться для обеспечения общей цели Директивы - обеспечения реализации ответственности производителя, поскольку такая форма реализации работает для всех видов торговли (от производителя к производителю, от производителя к потребителю, частный импорт товаров и т. п.). В то же время различные виды маркировки в зависимости от вида торговли (трансграничной в противовес другим видам торговля) становятся недействительными. При режиме, вводимом Декларацией об отходах электрической и электронной продукции, и в особенности при перенесении в национальное законодательство положений ее статьи 8 (4), производитель должен иметь полное понимание закона для того, чтобы определить, какому законодательству он должен соответствовать. И даже если некоторые производители будут отвечать этому требованию, сложно ожидать, что они станут экспертами в области права. Скорее всего, производителям понадобится помощь в определении, какому законодательству они должны соответствовать, и промышленные ассоциации должны быть готовы предоставлять подобную помощь. В отношении потребителей пункт 15 декларативной части и ст. 10 (2) Директивы об отходах электрической и электронной продукции предоставляют соответствующие меры, которые должны быть приняты государствами - членами ЕС для стимулирования участия потребителей в процессе обращения с отходами электрического и электронного оборудования. В то же время национальное законодательство должно обеспечить, чтобы потребители имели доступ ко всей информации, которая необходима для оценки соответствия товара основным требованиям Директивы об отходах электрического и электронного оборудования (в особенности требованию к регистрации производителя и подтверждению данной финансовой гарантии). Таким образом, потребители и организации потребителей могут быть наделены правом контроля за работой гарантийной системы. Например, с помощью тестовых закупок они могут выяснять, подтверждается ли заявленная информация. Более того, прозрачность, возникающая в результате наличия свободного доступа к информации, будет препятствовать торговле товарами, на которые гарантия не была предоставлена. Она также позволит потребителям делать сознательный выбор в пользу того или иного товара. Для улучшения гармонизированной формы транснационального законодательства должны быть приняты следующие меры. Во-первых, реализация положений статьи 8 (4) Директивы должна быть гармонизована и скоординирована на всем пространстве Евросоюза. Следовательно, должны быть распределены зоны ответственности, должна быть разработана унифицированная система обмена данными и должна быть создана система для предоставления трансграничной финансовой гарантии. Во-вторых, маркировка продукции (необходимая техническая форма и содержание маркировки) должна быть стандартизована. И в заключении - внесение изменения в Директиву об отходах электрического и электронного оборудования, которое поможет сделать понятными требования к маркировке для всей продукции, попадающей под ее действие.
5. Предпосылки транснациональной ответственности производителя
Усилия, задействованные в реализации транснациональной ответственности производителя, могут быть значительными, но имеют смысл только в том случае, когда они предназначены для индивидуальной ответственности производителя или для создания механизма индивидуального покрытия затрат производителем. В качестве результата эта форма транснационального законотворческого процесса является адекватным решением только в случае, когда могут ожидаться положительные изменения в дизайне продукции. Это зависит от существующих и перспективных технологий, финансовых условий, будущих целей охраны окружающей среды. Более того, необходимо учитывать, пороговые значения значимости, такие как минимальное количество отходов электрической и электронной продукции, минимальный вес и размер продукции для преодоления чрезмерных административных барьеров. Суммируя, можно сказать, что развитие транснациональной ответственности производителя должно зависеть от определенных критериев, которые указывают, необходима ли ответственность производителя в этом случае или нет. В тех случаях, когда эти критерии выполняются, маркировка продукции и регистрация производителя должна быть юридически закреплена на всем пространстве Сообщества. В том случае, если нельзя ожидать инновации конкретного вида продукции или количество продукции или ее вес являются незначимыми, анализ выгод и издержек может показать, что коллективная ответственность производителей за переработку отходов является лучшим решением по сравнению с индивидуальной ответственностью производителя. При таких обстоятельствах все производители обязаны нести расходы по переработке и размещению отходов электрической и электронной продукции совместно и должны выработать критерии для разделения этих расходов между собой. Такие коллективные схемы ответственности в настоящее время действуют в отношении батареек и упаковки. В таких случаях можно избежать относительно высокой стоимости электронной маркировки, и расходы на мониторинг транснациональных потоков товаров и отходов, так же как и на информационную обработку данных, полученных в результате обмена, могут быть значительно ниже. Однако имеется возможность, что какое-либо государство - член ЕС будет иметь затраты выше, чем поступления от национальных производителей, так как в этом случае не учитывается трансграничная торговля.
Название документа