Государственный суверенитет: ограничение или трансформация содержания?
(Троицкая А. А.) ("Конституционное и муниципальное право", 2006, N 10) Текст документаГОСУДАРСТВЕННЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ: ОГРАНИЧЕНИЕ ИЛИ ТРАНСФОРМАЦИЯ СОДЕРЖАНИЯ?
А. А. ТРОИЦКАЯ
Троицкая А. А., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Проблема государственного суверенитета - одна из важнейших в юридической науке. Не случайно ей уделяется внимание не только в теории государства и права, но также и в конституционном и в международном праве. Особый интерес к ней возникает в связи с изучением такого сравнительно нового явления политико-правовой жизни, как глобализация. В свете все более возрастающей взаимосвязанности и взаимозависимости государств следует рассмотреть государственный суверенитет с точки зрения допустимого или недопустимого его ограничения в результате участия государства в международных отношениях и подчинения международно-правовым нормам, а также ответить на вопрос о том, ограничивают ли государственный суверенитет положения конституции, регулирующие деятельность государства в области внутренней и внешней политики. Но прежде нужно раскрыть смысл понятия "суверенитет".
Современное понимание государственного суверенитета
Определение понятия "государственный суверенитет" претерпевало изменения с течением времени <1>. В настоящее время под суверенитетом принято понимать верховенство государства в пределах его территории и его независимость на международной арене <2>. В рамках такого подхода суверенитет не отождествляется с государственной властью, а рассматривается, скорее, как признак государства, характеризующий его положение относительно иных субъектов права, поскольку именно в силу наличия этого признака государство располагает верховной властью, не допуская иной власти, "которая могла бы существовать наряду с нею или вне ее контроля" <3>. Суверенитет, таким образом, не подменяет государственную власть, а является принципом ее организации и осуществления, обусловливает ее верховенство, независимость и единство. Последнее свойство не исключает существования двух уровней государственной власти или ее функционального разделения на отдельные ветви. Выделяется два аспекта суверенитета: внутренний (доминирование государства над всеми иными политическими институтами в пределах его территории) и внешний (отсутствие вышестоящей власти, способной подчинять себе государство). Эти аспекты взаимосвязаны. Именно в силу своего суверенитета государство может самостоятельно участвовать в международных отношениях, выстраивая определенную политику, создавать совместно с иными государствами международно-правовые нормы, учреждать международные организации и т. д. При этом государство руководствуется собственным правом, прежде всего нормами национальной конституции, закрепляющими принципы внешнеполитической деятельности государства, а также нормами международного права, признающего суверенитет государств. Таким образом, независимость государства в международных отношениях позволяет ему сохранять верховенство и в решении внутренних вопросов. -------------------------------- <1> Обзор мнений по этому вопросу см., напр.: Дмитриев Ю. А., Магомедов Ш. Б., Пономарев А. Г. Суверенитет в науке конституционного права. М., 1998. С. 8 - 41. <2> См., напр.: Теория государства и права / Под общей ред. проф. А. С. Пиголкина. М., 2003. С. 70. <3> Эбзеев Б. С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 395.
Однако суверенитет, проявляющийся в категориях верховенства и независимости государства, вступает в противоречие с необходимостью последнего выполнять определенные обязательства, как взятые в ходе участия в международных отношениях, так и налагаемые нормами национальной конституции. С учетом взаимосвязи внешнего и внутреннего аспектов суверенитета, о верховенстве государства на его собственной территории также можно говорить лишь с определенной долей условности, так как и в проведении своей внутренней политики государство может оказаться связанным рядом требований <4>. Кроме того, говоря о полновластии государства на его территории, нельзя забывать и о приоритете международно-правовых норм перед внутренними, указание на который нередко содержат национальные конституции. Такое правило имеет особенное значение в случаях, когда допускается одобрение и действие положений международного договора, противоречащих Основному закону государства (как, например, в Нидерландах <5>). -------------------------------- <4> Например, ст. 46 Конвенции о защите прав человека и основных свобод обязывает государства исполнять окончательные решения Европейского суда по правам человека по делам, в которых они являются сторонами. Это значит, что в случае констатации нарушения государством того или иного положения Конвенции оно обязано не только исправить частную ситуацию заявителя, но и принять меры общего характера, предотвращающие новые нарушения, аналогичные установленным, то есть внести изменения в законодательство и/или правоприменительную практику. См.: Энтин М. Справедливое судебное разбирательство по праву Совета Европы и Европейского союза // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. N 3. С. 90. <5> Пункт 3 ст. 91 Конституции Нидерландов.
Из этого следует либо трудноразрешимый парадокс существования полновластного суверена, на практике вынужденного мириться с ограничениями своей власти, либо идея о том, что на самом деле никаких юридических ограничений власти государства нет и не может быть <6>, поскольку в любой момент оно может отказаться от своих обязательств, хотя взаимозависимость государств в современном мире делает подобную линию поведения практически невозможной. -------------------------------- <6> См.: Ященко А. С. Теории федерализма. Опыт синтетической теории государства. Юрьев, 1912. С. 200 - 214.
Современная ситуация диктует необходимость иного подхода к понятию государственного суверенитета, наполнения его новым содержанием. Категории верховенства и независимости государства характеризуют, скорее, его фактическое положение, обозначая широкий круг имеющихся у него полномочий в различных сферах государственной и общественной жизни. Данные категории указывают на определенную свободу действий государства в рамках его компетенции. Эта свобода в любом случае не может быть безграничной. В то время как верховенство и независимость государства - это вопрос факта, его суверенитет - это вопрос права <7>. Суверенитет характеризует правовое положение государства, его способность определять предметы ведения, на которые будет распространяться его власть, полномочия по этим предметам ведения, то есть компетенцию. При этом государство может определять также, в каких случаях, с какими целями ему следует принять на себя те или иные обязательства, а также решать вопрос о содержании и юридической силе этих обязательств <8>. -------------------------------- <7> Combacau J., Sur S. Droit international public. Paris, 2004. P. 232. <8> См.: Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М., 2005. С. 47.
Суверенитет, таким образом, не предполагает полной свободы действий государства в каждый момент времени. В результате принятых им решений некоторые полномочия государства могут быть ограничены или переданы международным либо наднациональным организациям. Это, однако, еще не свидетельствует об ограничении самого суверенитета, именно в силу которого государство могло свободно, без принуждения со стороны иных государств определять, следует ли ту или иную сферу общественной жизни оставлять под собственным контролем (то есть под регулирующим воздействием только внутреннего права), или же использование международно-правовых инструментов нужно признать более эффективным, целесообразным.
Влияние норм международного права на государственный суверенитет
В силу одного из основных принципов международного права - принципа равноправия суверенных государств - между последними нет правоотношений управления и подчинения. По мнению многих авторов, никакие нормы международного права не могут стать обязательными для конкретного государства помимо его воли <9>. Соглашение между независимыми субъектами по поводу установления правил поведения признается методом международно-правового регулирования <10>. -------------------------------- <9> См., напр.: Толстик В. А. Международное право в правовой системе России: проблема включения и иерархического размещения // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия / Под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и А. В. Сычевой. М., 2004. С. 55. <10> Ушаков Н. А. Международное право. М., 2005. С. 13.
Следовательно, та или иная норма, даже уже существующая в международном праве, будет обязательна для государства только с его добровольного согласия, форма которого зависит, в частности, от источника правовых норм: в ряде случаев требуется выражение согласия (если речь идет, например, о придании обязательной силы международным договорам или решениям международных судебных органов), а иногда достаточно согласия молчаливого, или подразумеваемого (в отношении международных обычаев). В любом случае обязательства, появившиеся у государства в результате решения, принятого им самостоятельно и по доброй воле, не могут рассматриваться как ограничение его суверенитета. В международном праве выделяется, однако, категория норм, решение вопроса о режиме применимости которых не очевидно. Речь идет об императивных нормах международного права (jus cogens), на которые указывает Венская конвенция о праве международных договоров. Согласно ст. 53 этой Конвенции заключаемый государством договор не должен противоречить императивным нормам общего международного права, в противном случае он будет ничтожным. При этом под императивной нормой понимается норма, "которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер". В связи с этим положением возникает ряд вопросов. Каким образом формируются императивные нормы? Должны ли они приниматься всеми государствами единогласно (чего сложно достичь на практике) или же они подобно иным нормам общего международного права могут быть сформированы на основе представительного большинства государств? Будет ли норма, принятая в соответствии со вторым вариантом, обязательна для государства, не выразившего согласия с ней или заявившего протест против ее действия? Наконец, можно ли считать императивные нормы ограничением государственного суверенитета, если государство не имеет возможности самостоятельно определять, подчиняться ли ему этим нормам, и не вправе заключать противоречащие им договоры? Неясность этих вопросов усугубляется тем, что списка норм, которые следовало бы относить к императивным, не существует. В юридической литературе существует точка зрения, в соответствии с которой к императивным нормам относятся основные принципы международного права <11>: принципы суверенного равенства государств; неприменения силы или угрозы силой; невмешательства во внутренние дела государств; мирного разрешения споров; сотрудничества государств; равноправия и самоопределения народов; добросовестного выполнения международных обязательств; территориальной целостности государств; нерушимости государственных границ; уважения прав и свобод человека. -------------------------------- <11> Зимненко Б. Л. Нормы международного права в правовой системе Российской Федерации // Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры в практике конституционного правосудия / Под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и А. В. Сычевой. М., 2004. С. 109. Аналогичная позиция отражена в книге: Международное публичное право / Отв. ред. К. А. Бекяшев. М., 2005. С. 81 - 97.
Положение ст. 53 Венской конвенции о недопустимости отклонения от императивных норм следует, по-видимому, трактовать как обозначение обязательного характера этих норм для государства независимо от его согласия или возражений. Конечно, само положение ст. 53 можно и не относить к числу императивных, а из перечисленных принципов реально обеспечены (на случай нарушения их государством, не согласным с ними) только те, которые связаны с поддержанием мира, такие как принцип неприменения силы или угрозы силой или принцип мирного разрешения споров <12>. Однако при отнесении той или иной нормы к числу императивных следует исходить не только из наличия или отсутствия в настоящий момент механизма ее обеспечения (это может стать делом будущего), но и из объективного значения нормы. Не вызывает сомнений, что для государств в отдельности и для миропорядка в целом каждый из указанных выше международно-правовых принципов имеет фундаментальное значение. Они представляют собой основу построения отношений между государствами и выражают в концентрированной форме самую суть этих отношений. -------------------------------- <12> ООН обеспечивает выполнение ее принципов и государствами, не являющимися ее членами, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности (п. 6 ст. 2 Устава ООН).
Важно отметить, что обязанность государства при определении и реализации своей компетенции соблюдать императивные нормы, даже если оно и не согласно с ними, указывает на определенную "связанность" государственного суверенитета этими нормами. На практике признание отдельных норм в качестве императивных происходит не сразу. Так, представляет интерес дело Аль-Адсани против Соединенного Королевства, рассмотренное Европейским судом по правам человека <13>. Заявитель обращался в судебные органы Великобритании с гражданским иском против Кувейта, утверждая, что на территории последнего он подвергался пыткам, и требуя возмещения вреда, причиненного его физическому и психическому здоровью. Палата лордов Великобритании отказала в рассмотрении дела, ссылаясь на положения национального права, предусматривающие иммунитет иностранных государств <14>. По мнению заявителя, в данном случае Великобританией были нарушены ст. 3 и 6 (п. 1) Конвенции о защите прав человека и основных свобод, устанавливающие соответственно право не подвергаться пыткам и право на справедливое судебное разбирательство. В своем решении Европейский суд подтвердил императивный характер нормы, запрещающей пытки. При этом нарушения Конвенции Великобританией не было установлено, поскольку к применению пыток данная страна не имела отношения, а право на справедливое судебное разбирательство не предполагает того, чтобы одно суверенное государство лишало другое иммунитета в рамках рассмотрения гражданского дела. -------------------------------- <13> Al-Adsany v. The United Kingdom. Application 35763/97. Judgment of 21 November 2001. <14> Иммунитет государства является следствием его суверенитета и выражается в неподчинении одного государства другому, см.: Усенко Е. Т. Иммунитет государства от иностранной юрисдикции. М., 1962. С. 10 - 11.
Показательно, что в данном деле императивный характер был признан не за принципом защиты прав человека в целом, а только за отдельным (хотя и действительно важным) правом - правом человека не подвергаться пыткам. Весьма вероятно, что судебная практика будет двигаться именно по такому пути, постепенно расширяя круг прав личности, которым может быть придан статус jus cogens. Большой интерес в этом деле представляет и особое мнение шести судей, полагавших, что имело место нарушение ст. 6 Конвенции, ввиду того что императивные нормы - иерархически выше любых других норм международного права, не имеющих аналогичного статуса. Коль скоро запрет пыток был признан нормой jus cogens, следовало признать и приоритет этой нормы над положениями об иммунитете государства, поскольку последние императивного характера не имеют. Следовательно, в данном случае Кувейт не мог ссылаться на свой иммунитет, а судебным органам Великобритании не следовало принимать подобных ссылок, отказывая заявителю в рассмотрении дела. По сути, в этом особом мнении обоснована идея о том, что императивные нормы могут распространяться и на односторонние действия государства, причем связанные не только с его внешней политикой, но и с внутренними делами, хотя ст. 53 Венской конвенции указывает на императивные нормы только как на критерий действительности международных договоров. Особенное значение эта позиция имеет в свете действий, предпринимаемых отдельными государствами в нарушение основных принципов международного права. Таким образом, в целом можно констатировать, что государство, обладая суверенитетом, само санкционирует те международно-правовые нормы, которые в дальнейшем будут иметь для него обязательную силу. Обязанность государства подчиняться правовым нормам, выработанным при его непосредственном участии, выраженном или молчаливом согласии, не может рассматриваться как ограничение его суверенитета. В то же время политика, проводимая государствами, должна соответствовать императивным нормам международного права, распространяющим свое действие на все суверенные государства независимо от их согласия.
Регулирование государственного суверенитета национальной конституцией
Правовую основу внутренней и внешней политики государства составляет его национальная конституция, устанавливающая границы деятельности государства. Определяя сферы своей деятельности и конкретные полномочия в этих сферах, государство не должно выходить за пределы, очерченные конституцией. Говоря о том, что конституция содержит рамки для возможности государства определять свою компетенцию, иными словами, устанавливает определенные границы его суверенитета, следует решить вопрос, можем ли мы считать государство связанным его конституцией подобно тому, как оно связано императивными нормами международного права. Ведь принятие конституции - внутреннее дело каждого суверенного государства, и главенствующее положение государства в политической системе общества на первый взгляд исключает существование субъекта, способного противостоять стремлению государства "перекраивать" конституцию в зависимости от ситуации. Напротив, может показаться, что государство вправе менять те или иные конституционные положения именно в силу своего суверенитета, реализуя его <15>. -------------------------------- <15> Так, А. С. Ященко писал: "Пока закон не отменен, нарушение его властью юридически не дозволено, но власть, его установившая, может его и отменить, и потому она нисколько им не ограничена". См.: Ященко А. С. Указ. соч. С. 205.
В качестве возражения на такого рода замечания можно привести следующее утверждение. Сам по себе суверенитет государства не первичен, а производен от суверенитета народа. Именно народ путем принятия конституции определяет основные начала, на которых будет базироваться государство. С точки зрения содержания конституция должна отражать согласие граждан относительно основ жизни общества. Поэтому государство не может устанавливать и менять конституцию произвольно - такие действия должны выполняться в соответствии с процедурой, отвечающей требованиям демократичности. Даже если право полного или частичного пересмотра конституции принадлежит не непосредственно всему народу, а избранным его представителям, это уже влечет за собой связанность суверенитета государства народным суверенитетом, а значит, и конституцией, принятой народом, реализующим свой суверенитет. Вместе с тем следует признать, что данное рассуждение относится только к народным (по порядку своего принятия) конституциям, каковых, впрочем, большинство среди ныне действующих основных законов, и неприменимо, по всей видимости, к тем государствам, где действуют октроированные конституции (Саудовская Аравия, султанат Оман, ОАЭ). Нормы конституции закрепляют и регулируют государственный суверенитет в обоих его проявлениях. Применительно к внешнему аспекту суверенитета, как правило, именно на конституционном уровне фиксируются принципы участия государства в международно-правовых отношениях. Деятельность государства на международной арене определяют конституционные положения, регулирующие: вопросы войны и мира и круг государственных органов, правомочных принимать решение по таким вопросам <16>; участие государства в международных договорах и юридическую силу последних в соотношении с нормами внутреннего права; круг органов и должностных лиц, правомочных ратифицировать эти договоры; вопросы подчинения государства юрисдикции международных судов; включение во внутренний правопорядок общепризнанных принципов и (или) норм международного права и их юридическую силу; передачу суверенных полномочий международным объединениям (союзам) и их органам, иногда с уточнением условий такой передачи (получение одобрения парламента или населения, взаимность и др.). Что касается внутреннего аспекта суверенитета, то, во-первых, важнейшим пределом компетенции государства выступают закрепленные в Основном законе права личности <17>, и, во-вторых, на установление компетенции государства влияет ряд принципов, определяющих организацию публичной власти, такие как принцип разделения властей "по горизонтали", "по вертикали" <18>, принцип субсидиарности и др. -------------------------------- <16> Следует особо выделить положения, закрепляющие принципиальный отказ от войны, существующие в конституциях Японии и Италии. <17> В конституциях некоторых государств (например, России, Германии) прямо говорится о высшей ценности основных прав человека, ограничение которых допускается лишь при соблюдении определенных, сформулированных на конституционном уровне, условий. <18> Оговоримся, что наличие субъектов федерации не обязательно влечет за собой какой-либо ущерб для суверенитета федеративного государства. Решение этого вопроса зависит от доктрины, положенной в основу избранной модели федерации. Обзор позиций о возможности разделения суверенитета между федерацией и ее составными частями см., напр.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002. С. 31 - 65.
Очевидно, нельзя сказать, что указанные конституционные положения относятся только к внешнему либо внутреннему аспекту суверенитета. Они касаются обоих проявлений суверенитета в их взаимосвязи. Так, установление в национальной конституции приоритета международно-правовых норм предполагает их применение в случае коллизий с положениями национального права. То есть решение вопроса о юридической силе положений, установленных в результате деятельности государства на международной арене, предопределяет применение тех или иных правовых норм и в его внутренних делах. С другой стороны, регулирование некоторых внутренних аспектов организации государства зачастую имеет последствия и с точки зрения его внешних сношений. Примером здесь может служить отнесение внешнеполитических полномочий в федеративном государстве к ведению федерации, что означает существенное сужение возможностей ее составных частей принимать участие в межгосударственных отношениях. Таким образом, нормы конституции, закрепляющие фундаментальные принципы организации государства, и в их числе - принцип государственного суверенитета, в то же время очерчивают для последнего определенные границы.
Право: предел или ограничение суверенитета?
Итак, суверенитет государства (то есть возможность государства определять свою компетенцию) не следует считать абсолютным. Суверенитет связан императивными нормами международного права и нормами национальных конституций. Однако из этого еще нельзя сделать однозначный вывод об ограничении суверенитета. Для решения этого вопроса уточним понятие "ограничение". Думается, ограничение следует рассматривать как сужение возможностей субъекта права, однако при этом подразумеваются только те возможности, которые у него изначально были. Иными словами, отсутствие у субъекта каких-либо прав с самого начала говорит не об ограничении его возможностей, а, скорее, о существовании их предела. В таком контексте правовые нормы, определяющие рамки государственного суверенитета, не являются его ограничением, а показывают пределы суверенитета, поскольку они устанавливают изначальное его содержание. Суверенитет не означает несвязанности государства правом, напротив, суверенитет как юридическая категория существует именно в силу права. Существование в обществе такого института политической системы, как государство, предполагает его функционирование на основе права. Деятельности государства не присуща фактическая безграничная свобода, а только свобода правовая. Как писал Н. И. Палиенко, "государство в силу самой своей природы является юридически организованным союзом властвования, его власть в силу самой своей природы является правовою властью, могущею осуществляться лишь в правовых формах" <19>. Таким же образом и суверенитет государства связан правом изначально, по своей природе. -------------------------------- <19> Палиенко Н. И. Суверенитет. Ярославль, 1903. С. 411.
Мы не можем говорить о том, что существовал некогда безграничный "внеправовой" суверенитет, а позднее право его ограничило. Такого абсолютного суверенитета не существовало и прежде; он по сути своей являлся и является возможностью в рамках права. Право является тем пределом, за который суверенное государство не может выйти, так как сама характеристика государства, как субъекта, обладающего суверенитетом, вытекает из права. Следовательно, государственный суверенитет не может быть преградой для действия права. Напротив, содержание государственного суверенитета находится в зависимости от права, играющего роль предела. Такой правовой предел присущ суверенитету любого государства, что предопределяет построение их взаимоотношений на основе координации, а не субординации. Иное дело, что правовые нормы, определяющие содержание суверенитета, меняются с течением времени. В международном праве не всегда существовала, например, императивная норма, запрещающая развязывание войны. В свое время Гегель полагал, что война есть высшее проявление суверенитета. С учетом действовавшего на тот момент права суверенитет охватывал возможность заключения военного союза с целью ведения совместных действий, в том числе и таких, которые сегодня были бы признаны агрессией. Теперь такая возможность не входит в содержание суверенитета; изменение правовых норм повлекло за собой изменение в возможностях по определению компетенции, которые включает в себя суверенитет <20>. -------------------------------- <20> Об изменениях в содержании общего понятия суверенитета или в составе вытекающих из него прав в связи с развитием международного права писал И. Д. Левин. См.: Суверенитет. М., 1948. С. 78.
Суверенитет и суверенные полномочия
Необходимо четко различать эти понятия <21>. Если суверенитет государства представляет собой его свободу в определении собственной компетенции (сфер общественной жизни, подлежащих регулированию, и конкретных полномочий в этих сферах), то суверенные полномочия - это следствие реализации государством своего суверенитета, те права и обязанности, относительно которых государство приняло решение: осуществлять их самостоятельно, или совместно с другими государствами, или передавать международной организации, или сочетать эти подходы. -------------------------------- <21> Несовпадение рассматриваемых категорий отмечается и в литературе. Так, А. И. Лепешкин полагал, что суверенитет государства нельзя отождествлять с его полномочиями; суверенитет как принцип стабилен и неотчуждаем, и ограничить его в отличие от прав нельзя. По мнению И. Д. Левина, суверенитет не состоит из прав, а является основанием прав.
Установление правовых пределов содержания суверенитета влечет невозможность для государства самостоятельно определять некоторые полномочия и осуществлять их. Вместе с тем отсутствие у государства определенных полномочий не всегда свидетельствует об ограничении суверенитета. В связи с этим можно выделить три группы полномочий, которые государство не может осуществлять по разным причинам. Выводы относительно полноты либо ограничения суверенитета будут различны в зависимости от того, полномочия какой группы отсутствуют у государства: 1) полномочия, выведенные за пределы содержания суверенитета императивными нормами международного права или нормами конституции государства (например, применение для решения конфликта с другим государством силовых методов, которые могут быть расценены как агрессия). Круг возможностей, наполняющих суверенитет, неизбежно меняется по мере развития указанных норм. Такое изменение содержания суверенитета не означает его ограничения; 2) полномочия, от которых государство отказывается, добровольно передавая их международной организации, наднациональной структуре, принимая на себя обязательства, в рамках реализации суверенитета (например, определение валютной политики государств - членов ЕС, осуществляемое на уровне Союза). Важно заметить, что и в этом случае речь идет об ограничениях, налагаемых на полномочия, а не на суверенитет государства. Причины для подобного шага, как правило, различны, но в целом могут быть обозначены как стремление к получению определенного блага: экономической выгоды, политических преимуществ и т. д. Не последнюю роль здесь играет и необходимость совместно решать проблемы, которые приобрели глобальный характер. На сегодняшний день ситуация такова, что действия (или же бездействие) одного государства могут иметь крайне негативные последствия для других государств, даже если первое не нарушает территориальных границ вторых. Поэтому государствам выгоднее регулировать некоторые вопросы, используя международно-правовые инструменты, нежели полагаться только на национальное законодательство каждого из них. Государство вполне может пойти на ограничение некоторых своих полномочий с тем, чтобы и его партнеры сделали то же самое. В результате государства получают возможность определенным образом корректировать действия друг друга, что невозможно, пока каждое из них осуществляет только внутреннее регулирование, неподконтрольное другим. В связи с этим представляет интерес формулировка ст. 79 Конституции РФ, предусматривающей возможность участия России в межгосударственных объединениях и передачи им части полномочий. Прежде всего в отличие от конституций некоторых других государств (например, Германии) в нашем случае нет указания на передачу именно суверенных полномочий, что следует считать оправданным, поскольку отсутствует исчерпывающий перечень таковых. Немаловажно, что речь идет о передаче, а не об ограничении полномочий, то есть предполагается не просто прекращение их осуществления государством, а смена субъекта, их осуществляющего. И наконец, присоединение к межгосударственным объединениям и передача полномочий происходят в соответствии с международными договорами, то есть предусмотренный механизм реализации этих действий - добровольное, основанное на нормах права согласие России как суверенного государства. При этом закрепляется гарантия сохранности основ конституционного строя, и важнейшей из них - прав и свобод личности - как условие осуществления указанных форм международного сотрудничества. Следует отметить, что в результате объединения усилий в решении стоящих перед государствами задач круг полномочий, от единоличного осуществления которых они добровольно отказываются, может стать весьма обширным. Однако сам государственный суверенитет не теряет при этом своего значения и продолжает выступать в качестве предпосылки участия государства в международно-правовых отношениях, характеризуя его правосубъектность; 3) полномочия, хотя и вытекающие из суверенитета, но не осуществляемые государством в результате давления, оказываемого на него со стороны другого государства, группы государств или межгосударственного объединения. Если имеет место давление на государство, оказываемое не на основании императивных норм международного права либо иных правовых норм, на действие которых оно выразило свое согласие (хотя бы и молчаливо), речь будет идти не только об ограничении полномочий, но и об ограничении суверенитета. Часто ставится вопрос, до каких пор государство может утрачивать конкретные полномочия, сохраняя при этом свой суверенитет <22>. Если идти по пути определения суверенитета через совокупность суверенных прав, то отсутствие какого-либо полномочия из этой совокупности будет означать ущербность или даже отсутствие суверенитета. Использовать такой подход в современной практике невозможно. Как писал Г. Еллинек, понятие суверенитета - чисто формальное и не дает представления о том, какими именно полномочиями располагает государство <23>. Более того, полномочия, "наполняющие" категорию суверенитета, подвижны исторически. В настоящее время даже в реализации такого серьезного полномочия, как формирование системы государственных органов, государство может оказаться не свободным в связи с обязательствами, взятыми им на себя <24>. -------------------------------- <22> Droit constitutionnel. Paris, 2004. <23> Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. СПб., 1903. С. 320. <24> Например, в результате присоединения к Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ от 7 октября 2002 г.: так, ст. 15 этой Конвенции предусматривает доступ международных наблюдателей к внутригосударственным избирательным процессам.
Во всяком случае, до тех пор, пока государство как политическая организация, располагающая территорией, населением, публичной властью, сохраняет "компетенцию компетенции" (в пределах, установленных императивными нормами международного права и его собственной конституцией), можно говорить и о сохранности его суверенитета. Итак, исходя из правовой природы государственного суверенитета, можно сделать вывод о том, что участие государства в международных правоотношениях не приводит к ограничению его суверенитета, а, скорее, предопределяет трансформацию содержания этой категории. Изменение содержания понятия "суверенитет государства" связано с развитием международного права, в частности с тенденцией формирования системы императивных норм. Кроме того, рамки государственного суверенитета определяются конституцией, выражающей волю народа. Государство, действуя в пределах, очерченных положениями национальной конституции и императивными нормами международного права, сохраняет возможность определять свою компетенцию, что и составляет основное содержание суверенитета, допуская при этом принятие на себя определенных обязательств, осуществление части своих полномочий совместно с другими государствами или передачу их международным организациям. Подчинение государственного суверенитета указанным нормам и передача некоторых государственных полномочий на международный уровень отражает возрастание роли наднациональных правовых систем, предопределенное тенденцией к глобализации в современном мире. Эти процессы не завершены, и следует ожидать, что они получат свое развитие в ближайшем будущем.
Название документа