Компетенция Европейского Сообщества в правовой защите - на примере Орхусской конвенции
(Экардт Ф., Пельман К.) ("Экологическое право", 2006, N 5) Текст документаКОМПЕТЕНЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА В ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЕ - НА ПРИМЕРЕ ОРХУССКОЙ КОНВЕНЦИИ <*>
Ф. ЭКАРДТ, К. ПЕЛЬМАН
Экардт Ф., преподаватель публичного права Университета города Бремен, магистр права (специализация немецкое, европейское и международное право охраны окружающей среды), магистр гуманитарных наук, доктор наук, профессор.
Пельман К., сотрудница Университета города Бремен.
Перевод: Алексеенко О. А., студентка 5-го курса факультета права Государственного университета - Высшей школы экономики.
В настоящей статье рассматриваются вопросы трансформации европейской Орхусской конвенции о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. В частности, авторы приводят доводы против наличия у Европейского Сообщества законотворческой компетенции в сфере трансформационных процессов в отношении доступа к правосудию. С нормативной точки зрения авторы критикуют различные "немецкие сомнения", касающиеся компетенции ЕС, например принцип процессуальной автономии государств-членов.
I. Дебаты представителей о компетенции в европейской политике охраны окружающей среды (политики рационального использования окружающей среды)
25 июня 1998 г. в датском городе Орхус в ходе проведения 4-й Всеевропейской конференции министров окружающей среды была подписана "Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды". Орхусская конвенция стала первым международно-правовым соглашением, устанавливающим международные минимальные стандарты относительно доступа к информации ("первый блок"), участия общественности ("второй блок") и доступа к процессу принятия судебных решений ("третий блок") в сфере общего права охраны окружающей среды <1>. -------------------------------- <1> Наряду с этим существует особое международно-правовое регулирование, которое, правда, содержит также предписания насчет участия общественности и доступа к информации, но ограничивается не только специфическим предметом регулирования. Можно назвать Конвенцию о защите биологического многообразия от 1992 г., а именно ст. 13 "Участие общественности" и ст. 14 "Экологическая экспертиза" данной Конвенции.
Тем самым она поднимает на международный уровень вопросы, которые до сих пор были урегулированы на национальном или соответственно европейском уровне. Эта Конвенция, которую в настоящее время подписало около 40 стран, вступила в силу 30 октября 2001 г. Совершенно примечательным является ее попытка комбинированного усиления политики рационального использования окружающей среды и гражданского общества. Но прежде всего она выполняет обязательное признание прав на информацию и участие и возможности подачи жалобы (иска) как право каждого лица на охрану окружающей среды также для будущих поколений в международном праве - в развитие требования информации, участия и юридической защиты в принципе 10 Декларации Рио об устойчивом развитии <2> от 1992 г. -------------------------------- <2> Философское обоснование, интерпретация основных прав, дедукция и политическая борьба, преобразование принципа устойчивого развития (включая соотношение с встречными принципами) Экардт предпринимает в своей работе: Ekardt, Zukunft in Freiheit: Eine Theorie der Gerechtigkeit, der Grundrechte und der Politischen Steuerung - zugleich eine Grundlegung der Nachhaltigkeit, 2004.
В этом значении устанавливается прежде всего требование права на доступ к информации об окружающей среде, для осуществления которого согласно ст. 4, абз. 1, Орхусской конвенции не требуется никакого особенного интереса. Противниками этого требования являются административные органы (деление содержится в абз. 1 ст. 2 Орхусской конвенции), понятие которых охватывает не только государственные учреждения, но и частично лиц частного права. Далее ст. 6 - 8 Орхусской конвенции предоставляют определенные гарантии и преимущества для участия граждан в принятии административных решений, определяющих или реализующих политику рационального использования окружающей среды. Третий блок Орхусской конвенции касается доступа к судебному процессу по определенным экологическим вопросам. При этом наиболее интересным и значимым является предписание, содержащееся в ст. 9, абз. 2 - 3, Орхусской конвенции. Она дает широкое право предъявления иска по вопросам охраны окружающей среды как экологическим союзам (обществам), так и другим соответствующим неправительственным организациям - так, чтобы не были нарушены какие-либо их субъективные права. При этом порицаемыми являются не только нарушения права охраны природы, как до сих пор было в немецком праве. Напротив, был начат широкий материально - и процессуально-правовой контроль за мероприятиями, которые причисляются к ядру права охраны окружающей среды <3>. Европейский союз, который также подписал данную Конвенцию наряду со всеми государствами-членами, реализует ее только через две Директивы, которые превышают Орхусскую конвенцию: Директива об участии от 2003 г. <4> и представленная несколько месяцев назад в проекте Директивы о праве обращения в суд <5>. В частности, эти Директивы предусматривают возможность подачи жалобы объединением (союзом) во всех без исключения областях права охраны окружающей среды (абз. 1 ст. 5 Директивы о праве обращения в суд), а также для индивидуальных жалоб (исков) они предусматривают "широкий доступ" к судам (ст. 4 Директивы о праве обращения в суд). -------------------------------- <3> В частности, к этому Ekardt, Information (Fn. 1), § 3; Epiney, ZUR 2003, 176 ff. <4> Директива 2003/35/EG Европейского парламента и Совета от 26.05.2003 об участии общественности при разработке определенных планов и программ по вопросам окружающей среды и к изменениям Директивы 85/337/EWG и 96/61/EG Совета в отношении участия общественности и доступа к правосудию от 26.05.2003, Abl. EG 156 vom 25.06.2003, S. 17. <5> Проект Директивы о праве обращения в суд по экологическим вопросам - KOM (2003) 624 endg.
Реализация Орхусской конвенции в странах ЕС вызвала в Германии дебаты о европейской законодательной компетенции. Имеет ли Европейский союз/Европейское Сообщество <6> действительно компетенцию по урегулированию национальных вопросов правовой защиты? Вопросы о компетенции, о ее превышении органами Евросоюза, о вмешательстве в национальную компетенцию находятся в центре многих правовых дискуссий в Германии. Идет ли речь о новом правовом намерении Европейского союза или о запланированном федеральном законе, как на горизонте сразу же появляется один из двух в экологической политике, тут же возникают сомнения в компетенции. Это, с одной стороны, мешает, так как в настоящее время очевидно, что речь идет о скептиках, выступающих против соответствующего проекта закона о формальных вопросах компетенции как о содержательном отклонении запланированного правового акта. Является ли этим актом Директива об участии, запланированная Директива о праве обращения в суд, Директива о водных границах или Директива об информации - едва ли можно отделаться от впечатления, что сомнения в компетенции являются в конечном счете первичными сомнениями в определенных формах эффективной экологической политики. Особенно в правовой защите, в которой Германия в возрастающей европейской изоляции защищает свою доктрину о нормах защиты, проекты законов Европейского союза об охране окружающей среды не могут рассчитывать на многочисленное одобрение. И этот своеобразный мотив пробуждает определенные сомнения, действительно ли стоит здесь сомневаться в законодательной компетенции <7>. С другой стороны, конечно же правильно, что компетенция является важной для справедливого конституционного строя. Так как четко установленная компетенция может повысить разумность и объективность политики <8>, потому что она как минимум усмиряет произвольный, ориентированный на власть процесс принятия решений. -------------------------------- <6> Согласно устоявшемуся выражению в данной статье в большинстве случаев пишется Европейский союз, хотя формально, конечно, в качестве юридического (законодательного) лица все еще выступает Европейское Сообщество. <7> Высказываемая вместе с этим критика типологически является идеологической критикой для предпосылок и границ данной критики. См.: Ekardt, Liberalismus, Besitzindividualismus und Handlungstheorie, 2004, S. 7 ff. <8> В качестве аргумента приводятся беспристрастность (объективность), достоинство, свобода как основа конституционности и законности. Ekardt, Zukunft (Fn. 3), § 2.
Во всяком случае, правовая защита в Германии является чувствительной темой, что при жалобах объединений (союзов) - как у их сторонников, так и у оппонентов - может привести к символическому преувеличению, которое несравнимо с реальной значимостью этой жалобы (под аккомпанемент различных взглядов общего характера на то, какими - федеральными или унитарными - должны быть возникающие и уже возникшие "объединенные государства Европы"). Против введения подачи экологическо-правовой жалобы объединением (союзом) как довод приводится прежде всего то, что это означает вторжение в принципиально упорядоченный план индивидуальной правовой защиты. Наконец, следует опасаться перегрузки судов и нарушения баланса власти. Этого всего справедливо следует опасаться только в том случае, если индивидуальное право обжалования будет расширено за узкие пределы немецкого § 42 абз. 2 Положения об административных судах. Здесь эти дебаты невозможно отобразить ближе. С другой стороны, было, правда, показано, что против расширенного права обжалования мало решающими являются не только налогово - и конституционно-теоретические аргументы. Напротив, получается, что немецкое и европейское конституционное право уже сегодня представляет расширенное право обжалования как минимум для частных лиц, которое порвало со старой немецкой теорией норм защиты <9>. В дальнейшем необходимо только задать вопрос: имеет ли Европейский союз/Европейское Сообщество компетенцию давать Федеративной Республике преимущество при осуществлении правовой защиты, а именно допускать расширенную правовую защиту не только в отношении европейских правовых актов? И обладал ли вообще Европейский союз компетенцией подписывать Орхусскую конвенцию? И кто вообще отвечает за разъяснение этих вопросов о компетенции - Федеральный конституционный суд или Европейский суд? -------------------------------- <9> См.: Ekardt, der Staat 2004, h. 4; Ekardt, Zukunft (Fn. 3), § 5 A., § 6 A. II. 3.
II. Европейская компетенция в правовой защите
Итак, возникает вопрос, кто обладает компетенцией по реализации в особенности "третьего блока" Орхусской конвенции и что это означает в конечном счете для соответствующей реализации положений Директивы об участии и запланированной Директивы о праве обращения в суд в Германии. Во всяком случае, Европейский союз/Европейское Сообщество преследует этими Директивами цель выполнить международно-правовое обязательство по введению в действие Орхусской конвенции, так как согласно абз. 7 ст. 300 Договора о создании Европейского Сообщества (далее - ДоЕС) международно-правовые договоры являются составной частью права Европейского Сообщества и тем самым обязывают Европейское Сообщество и государства-члены осуществлять международно-правовое регулирование (что, правда, еще ничего не говорит о соответствующей компетенции <10>), которое реально сделает возможным реализацию содержащихся в Конвенции прав общественностью по сравнению с их органами власти или учреждениями. Европейское Сообщество уже ввело в оборот "первый блок" Орхусской конвенции, доступ к информации об окружающей среде через новую Директиву 2003/4 Европейского Сообщества о доступе к информации об окружающей среде <11> от 28 января 2003 г. С Директивой об участии Европейское Сообщество ввело в действие также "второй блок" Орхусской конвенции - и эта Директива одновременно с запланированной Директивой о праве обращения в суд открывает возможность действия "третьего блока". -------------------------------- <10> Это вытекает из международно-правовой обязанности внутригосударственного права издавать законы, что может довести до абсурда компетенционный порядок. См.: Zu Kompetenzen und Volkerrecht auch a. E. in II. <11> Abl. L 41 vom 14.02.2003, S. 26.
Но обладает ли ЕС вообще компетенцией в сфере правовой охраны окружающей среды? Как известно, определение европейской компетенции зависит прежде всего от того, какие основания европейский законодатель сам указал в обосновании правового акта; следующие размышления концентрируются на Директиве о праве обращения в суд. Комиссия обосновывает предложение Директивы на осуществление "третьего блока" Орхусской конвенции абз. 1 ст. 175 ДоЕС, так как тогда Директива обязана была бы достигнуть названных в ст. 174 ДоЕС целей экологической политики Сообщества. Комиссия в качестве обоснования излагает следующее: "Уже одни обязанности, которые для Европейского Сообщества связаны с подписанием конвенции в Орхусе, оправдывают имеющее общеобязательную силу урегулирование доступа к правосудию по экологическим вопросам. Сообщество может выполнить эти обязанности, только если оно может гарантировать, что граждане и негосударственные организации получат согласно предписанию доступ к правосудию, насколько это касается права Европейского Сообщества. Для того чтобы едино гарантировать эти права на территории всего Европейского союза, Сообщество должно установить общие границы минимальных требований, которые будут действовать для всех государств-членов. К этому относятся установленные в ст. 2 ДоЕС задачи Сообщества - выступать в защиту высокой меры охраны окружающей среды и улучшения качества природной окружающей среды. Согласно абз. 1 ст. 175 ДоЕС задачей Европейского Сообщества является принятие необходимых мер, с тем чтобы были осуществлены названные в ст. 174 ДоЕС цели" <12>. Даже в том случае, когда ссылка не распространяется на международно-правовую обязанность реализации - когда Европейскому Сообществу не нужно было бы подписывать Орхусскую конвенцию, - в первую очередь действительным является указание на тематическое соответствие ст. 174, 175 ДоЕС. -------------------------------- <12> KOM (2003) 624 endg., S. 4.
Против компетенции Европейского Сообщества, в частности, в области экологической правовой защиты в Германии приводится прежде всего принцип автономии процесса государств-членов, принцип субсидиарности <13>, так же как и так называемое специфическое несоответствие ст. 175 ДоЕС <14>. В частности, это аргументируется так: абз. 1 ст. 175, ст. 174 ДоЕС не дают Сообществу никаких обширных полномочий по регулированию компетенции в судебном процессе по вопросам охраны окружающей среды. К тому же это предоставило бы принцип автономии процесса государствам-членам, который образовал бы важный элемент вертикального разделения властей между государствами-членами и Сообществом <15>. Этот принцип привел бы к тому, что Европейский союз/Европейское Сообщество не стали бы заботиться о процессах, в которых государства-члены реализуют возможные европейские цели на охрану окружающей среды. Кроме этого, также не признается никакая непрописанная законодательная компетенция в сфере охраны окружающей среды. Существующая здесь связь никоим образом не отличалась бы от основной необходимости отнести к чьему-либо ведению материальное право Европейского союза также с использованием какой-либо процедуры. Далее, применение ст. 175, абз. 4, ДоЕС, которая возложила на государства-члены финансирование и проведение экологической политики Сообщества, потребовало бы ограничительного толкования этой компетенции Сообщества. Все эти сомнения кажутся нам все же по ряду оснований неубедительными. -------------------------------- <13> См.: Calliess, Subsidiaritats - und Solidaritatsprinzip in der Europaischen Union. Vorgaben fur die Anwendung von Art. 5 (ex-Art. 3 b) EGV nach dem Vertrag von Amsterdam, 2 Aufl. Baden-Baden 1999; Lechler, Das Subsidiaritatsprinzip. Strukturprinzip einer europaischen Union, Berlin, 1993. <14> В отношении данной оговорки ср. Danwitz, NVwZ 2004, 272 (276 f.). <15> См.: Danwitz, DVBI 1998, 421 (422, 420 f., m. w.N.); Schroeder, AuR 2004, 3 (37).
Сомнения, связанные с принципом автономии процесса государств-членов, не убеждают уже потому, что как раз содержанием такого европейско-правового принципа не может быть то, что Европейское Сообщество вообще не разрешало бы регулировать административный и судебный процесс европейской политики. Если постулируется такой принцип, то он может, по крайней мере, означать, что, поскольку право Сообщества не содержит никакого регулирования, исполнение права Европейского Сообщества следует за исполнением национального права, в особенности национальным административно-процессуальным правом и правом организации управления (вследствие чего многие говорят также о принципе применения национального процессуального и процедурного порядков <16>). Это вытекает также из того, что ДоЕС вообще не проводит дифференцирование между установлением и осуществлением права Сообщества <17>. Но если он не дифференцирует, это означает, что Европейский союз/Европейское Сообщество равным образом ведает как внутренним регулированием своего предмета, так и относящимися к этому процессуальными вопросами. В пользу этой равной компетенции говорит также абз. 4 ст. 175 ДоЕС. Эта норма как раз разъясняет, что в компетенцию государств-членов входит проведение европейской политики рационального использования окружающей среды только "без ущерба" для определенных мер. Но это как раз показывает, что причитающаяся Сообществу компетенция на введение правовых норм охватывает также полномочие регулирования - поскольку оно просто добровольно не издает никаких относящихся к этому правил. В пользу представленного здесь тезиса говорит то, что точное разделение материальной и процедурной правовой материи привело бы к значительным трудностям разграничения как раз в европейском праве охраны окружающей среды. Является ли контроль за экологическими последствиями хозяйственной деятельности предприятий чисто процессуальным инструментом или он обладает также материальной импликацией? И что же здесь регулирует Сообщество, а что нет? К тому же процессуальное право не может противостоять европейскому материальному праву, так как это как раз подорвало бы общее преимущественное право применения европейского права и его общее действие <18>. Также ст. 10 ДоЕС не доказывает ничего обратного - она ни в коем случае не дает право государства-члена "на независимость", а напротив, обязанность реализации права Сообщества. То, что Европейский союз однажды частично передал государствам-членам регулирование определенных процессов, едва ли основывается на какой-либо "автономии" государств-членов. Они, скорее всего, будут действовать как органы Сообщества, если они реализуют право Сообщества. Главной целью при этом остается единое действие и эффективность европейского права. Как широко установил однажды Европейский суд определенные процессуальные нормы и ограничил единое действие права Сообщества, основывается не столько на национальной автономии, сколько на том, что право Сообщества само предписывает определенные государственно-правовые процессуальные нормы. Но абсолютный приоритет права Сообщества перед национальным правом в европейском правосудии, как мы видим, не подвергается сомнению ни в коем случае. Итак, государствам-членам одинаково, осуществляют ли они реализацию европейского права согласно национальным или европейским процессуальным нормам, ни в коем случае не разрешается отрицать единый стандарт, который вытекает из европейского права. -------------------------------- <16> Kahl, in: Calliess/Ruffert, Kommentar zum EUV/EGV, 2 Aufl. 2002, Art. 10 EGV Rn. 24 f.; Wegener, Rechte des Einzelnen, 1998, S. 83; Schroeder, AuR 2004, 3 ff. <17> Ср. Schweitzer, DV 1984, 137 ff.; Schroeder, AoR 2004, 3 (10). <18> Schroeder, AoR 2004, 3 ff. unter Hinweis auf EuGHE 1991, 415 ff.; 1992, 6313 ff.; 1969, 523 ff.; 1983, 2633 ff.
Аргумент о недостаточной или слишком далекой связи также не убеждает. Компетенция Сообщества вытекает как раз из абз. 1 ст. 175 ДоЕС, которая дает Сообществу широкую компетенцию регулирования для реализации названных в ст. 174 ДоЕС целей <19>. Этим гарантируется, что Сообщество может устанавливать меры по охране окружающей среды, необходимость которых обосновывается реализацией экологических целей. Целью обеих относящихся к этому Директив является более лучшая реализация права охраны окружающей среды, в котором мотивированное третье лицо вводится в игру как действующее лицо; итак, речь идет о снижении дефицита как раз в (европейском) праве охраны окружающей среды <20>. А право - не только европейское - нацелено на осуществление. Так как нормы должны разрешать конфликты, а это они могут, только если они будут реально исполняться (эта мысль стоит в конечном счете позади европейской правовой конструкции "эффективной производительности"). Введение расширенного права обжалования в праве охраны окружающей среды годится также тогда, когда недостаточная реализация права охраны окружающей среды зачастую сводится к тому, что ограничивается право предъявления иска лицами, что непосредственно затрагивает правонарушение. -------------------------------- <19> EuGHE 1983, 2633 (RN. 17); Schweitzer, DV 1987, 148 f. <20> См.: Begrundung des RL-Vorschlages KOM 2003 (624) endg. Allgemein zu den Vollzugsdefiziten Ekardt, Steuerungsdefizite im Umweltrecht, 2001, § 1, 6.
Правовой принцип субсидиарности права Сообщества также, по нашему мнению, не подвергает сомнению имеющуюся законодательную компетенцию. Закрепленный в абз. 2 ст. 5 ДоЕС принцип субсидиарности унифицирует, что Европейское Сообщество в сферах, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, может действовать только в том случае, если и насколько цели предполагаемых мер могут быть успешнее достигнуты на уровне Сообщества, а не на уровне государств-членов. Тем самым кумулятивно устанавливается негативный и позитивный критерии действий органов Сообщества. И все же принцип субсидиарности не может являться рычагом для данной компетенции. Это вытекает из того, что "Протокол о применении принципов субсидиарности и соразмерности" основывается на первичном праве и этот принцип "не ставит под вопрос полномочия, которыми располагает Европейское Сообщество" на основании договора в соответствии с разъяснениями Европейского суда. Далее отметим, что в государствах-членах уровень охраны окружающей среды по-разному высок. Это зачастую ведет к конфликтам между государствами-членами, прежде всего если речь идет о таких пересекающих границу интересах, как охрана вод, качество воздуха или выброс вредных веществ. Как только что было установлено, введение возможности подачи жалобы объединением или союзом может улучшить осуществление права охраны окружающей среды. Итак, проект Директивы содержит также международные аспекты, которые не могут быть достаточно урегулированы мерами отдельных государств-членов. В конечном счете единая практика осуществления материальных предписаний по охране окружающей среды может гарантировать только правовой акт Сообщества <21>. -------------------------------- <21> Здесь можно было бы задать вопрос, не противоречит ли законодательной компетенции Европы по меньшей мере принцип пропорциональности (соразмерности) (ст. 5, абз. 3, ДоЕС), при необходимости в связи с экономическими основными правами. Здесь остается неясным, идет ли вообще речь о носители компетенции. Проверка пропорциональности (соразмерности), исходя из судебной практики Европейского суда, всегда является только контролем ясности. Хотя эта проверка может предполагать все-таки более детальную обязанность обоснования.
Из всего этого следует, что Сообщество в соответствии с абз. 1 ст. 175, ст. 174 ДоЕС обладает компетенцией по реализации третьего блока Орхусской конвенции. Следовательно, если у Европейского союза есть компетенция правовой охраны в экологической политике, разумеется, можно было бы утверждать, что в своих планах по введению жалоб, поданных объединением или союзом, Европейский союз не может ссылаться на ОК, так как у него не было компетенции на ее подписание. В этой Конвенции речь идет о многостороннем международно-правовом договоре в форме смешанного соглашения <22>. Такая форма договора выбирается в том случае, если международно-правовой договор касается как компетенции Сообщества в целом, так и компетенции государств-членов. И все же вопрос о "международно-правовой компетенции" Европейского союза задается в пустоту. Так как внешняя компетенция следует за внутренней компетенцией, то есть за компетенцией по установлению права Сообщества <23>. -------------------------------- <22> См.: Arnold, ArchVR 1980/81, 419 ff. <23> Для господствующей теории конфликта договоров ДоЕС и его распределение компетенции для третьих стран играет роль res inter alio acta. Решающим было бы то, что Сообщество и государства-члены выступают единой группой, и эта позиция должна иметь международно-правовое закрепление. На уровне права Сообщества это несоответствие может привести к неприменимости договора, поскольку как государства-члены, так и Сообщество путем исполнения обширных международно-правовых обязательств присвоили не причитающуюся им компетенцию. Из ст. 300, абз. 6, S. 2 ДоЕС и ст. 48 Договора о Европейском союзе следует, что противоречащие праву Сообщества договоры могут быть заключены только после внесения соответствующих изменений в ДоЕС. Со смешанными договорами такого не происходило никогда. В случае со смешанными договорами совместные действия - и тем самым несоблюдение компетенции - также необходимы для того, чтобы вообще выполнить договор. Благодаря согласованным действиям государств-членов, Совета и Комиссии соответствующее "лечение" данного дефицита компетенции, вытекающее из ст. 10 ДоЕС, может быть воспринято на уровне Сообщества. Тем не менее осуществление вновь передается компетентному органу в соответствии с разграничением полномочий.
III. Европейский контроль за компетенцией в решениях Федерального конституционного суда
Если на европейском уровне имеется компетенция по правовой охране окружающей среды и предписаниям Директивы об участии и Директивы о водных границах не противостоит никакое иное вышестоящее право, следует установить, что Европейский союз/Европейское Сообщество индуцировали обширную реформу немецкой системы правовой защиты. На этом фоне и вследствие известной "интеграционной приветливости" Европейского суда многие в Германии могут только спросить, нельзя ли приостановить орхусский процесс на уровне Федерального конституционного суда. С точки зрения содержания это невозможно, так как у Европейского союза/Европейского Сообщества есть компетенция. И все же может ли немецкое государство надеяться на мнение Федерального конституционного суда, которое противопоставлено иной имеющейся точке зрения? Такая "надежда" могла бы иметь место в том случае, если бы Федеральный конституционный суд считал соблюдение законодательной компетенции Сообщества подлежащей проверке. Право Европейского Сообщества и национальное право образуют две отдельные правовые сферы, которые взаимосвязаны друг с другом <24>. И в определении ранговых отношений между европейским и национальным правовом, как и в отношении фактического обоснования действия и непосредственной применимости права Сообщества, Европейский суд и Федеральный конституционный суд, как известно, расходятся во мнении. Европейский суд делает вывод о действии и непосредственной применимости европейского права, исходя из того, что это право представляет собой "собственный правопорядок" и соответственно "самостоятельный источник права", правовыми субъектами которого являются не только государства-члены, но и их граждане <25>. Обоснованный таким образом приоритет должен действовать абсолютно <26>, что обосновывает самостоятельность правопорядка Сообщества и необходимость единого применения права Сообщества во всех государствах-членах. Если право Сообщества не найдет единого применения, оно потеряет свой характер как право Сообщества и под этот вопрос будет поставлено функционирование Сообщества в его основе. Последствием непосредственного приоритета права Сообщества является то, что национальные правовые предписания неприменимы, если они в отдельном случае противоречат применимому определению права Сообщества. Органы власти и суды государств-членов тем самым обязаны признавать неприменимыми предписания национального права, противоположные праву Сообщества <27>, даже если это не касается формальной действительности немецкого права <28>. -------------------------------- <24> BverfGE 37, 271 (277 f.); 73, 339 (368); Jarass/Beljin, NVwZ 2004, 1 m. w.N. <25> EuGHE 1963, 1 ff.; 1964, 1251 ff.; 1987, 2345 ff. <26> EuGHE 1964, 1251; 1970, 1125 (1135); Scholz, DUV 2000, 417 ff.; Streinz, DVBI 2000, 585 ff. <27> См.: EuGHE 1989, 1839. <28> BverfGE 75, 223 (224); Ehlers, DVBI 1991, 605, (608 m. w.N.).
Но Федеральный конституционный суд признает приоритет не только в рамках абз. 3 ст. 79 Основного закона Германии - он обосновывает этот приоритет еще и по-другому. Приоритет основывается на непрописанной коллизионной норме первичного права Сообщества, согласно которой Закон о ратификации ДоЕС в соответствии со ст. 23 или абз. 1 ст. 24 Основного закона образует внутригосударственный приоритет применения. На этом фоне видно, что Федеральный конституционный суд принципиально готов проверить, нарушается ли вообще определенная политика Европейским союзом/Европейским Сообществом. Федеральный конституционный суд в Маастрихтском решении последовательно установил, что в нем речь идет о соблюдении границ компетенции ДоЕС Сообществом на немецком правовом пространстве <29>. Правовые акты Сообщества могут быть обязательными на немецком правовом пространстве в том случае, если они обеспечиваются Законом о ратификации и перенесены в соответствующую сферу фактически суверенного права. Итак, поскольку органы Сообщества переступают границы предоставленных им полномочий на совершение действий, следующие отсюда акты не являются в Германии обязательными. Если Европейский суд отклоняет проект о компетенции в процессе о Директиве об участии или о праве обращения в суд (а на основании приведенной выше аргументации этого можно ожидать), можно было бы тогда, по-видимому, обратиться в Федеральный конституционный суд <30>. Наконец, если Федеральный конституционный суд подтверждает превышении компетенции органами Сообщества, то в Германии была бы установлена неприменимость соответствующих правовых актов. -------------------------------- <29> BverfG, NJW 1993, 3047 (3052); BverfGE 75, 223 ff. <30> Gersdorf, DVBI 1994, 674 (684); Zuleeg, IZ 1993, 1 ff.
И все же позиция Федерального конституционного суда кажется неубедительной. Европейский суд должен сам решать вопрос о соблюдении Сообществом границ компетенции и о толковании норм о предоставлении полномочий. В противном случае не было бы никакого единого контроля относительно вопроса, настолько ли удален правовой акт Сообщества от своей компетенционной основы, что он рассматривается как необязательный. Подобное толкование норм о предоставлении полномочий по ДоЕС, как и решение о недействительности вторичного права Сообщества, по праву Сообщества осуществляется только Европейским судом (ст. 220, 230, 234 ДоЕС). К тому же, если бы Федеральный конституционный суд из-за превышения компетенции признал правовой акт Сообщества недействующим, это могло бы угрожать общему интеграционному процессу. Как минимум наступила бы угроза правовой безопасности. Коротко: европейский примирительный процесс осуществляет только один конституционный суд - и это не Федеральный конституционный суд.
Название документа