Генеральная прокуратура как инструмент верховенства права

(Голдсмит Питер)

("Законодательство и экономика", 2006, N 11)

Текст документа

ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА КАК ИНСТРУМЕНТ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА

ПИТЕР ГОЛДСМИТ

Данная статья основывается на тексте выступления Генерального прокурора Великобритании лорда Питера Голдсмита 16 сентября 2006 г. на конференции в Чикаго, посвященной верховенству права. Английский термин Rule of law ("верховенство права") в течение многих десятилетий на русский язык ошибочно переводится как "правовое государство". Ошибочность перевода не случайна, поскольку еще в советское время понятие "верховенство права" подменялось понятием "правовое государство", что сместило смысл и значение этой величайшей современной правовой доктрины от верховенства права над политической волей государства к государству, соизмеряющему свою политику с действующим правом. Акцент ставится не на праве, а на государстве.

Терминологический, смысловой и концептуальный разнобой в понимании доктрины "верховенства права", как отмечалось на чикагской конференции, составляет серьезную проблему для ее внедрения во многих государствах мира, особенно не имеющих демократических традиций в своей предшествующей истории. К таким государствам, безусловно, относится и Россия.

Редакция журнала опубликует некоторые материалы конференции в Чикаго, и начинает с наиболее знаменательного - выступления лорда Питера Голдсмита. Английский Генеральный прокурор считает неприемлемой практику американских коллег по отношению к задержанным на базе Гуантанамо. В то же время он указал, что у Генеральной прокуратуры Великобритании была правовая возможность не применять решения английских судов, ограничивших право на задержание лиц, подозреваемых в терроризме, предусмотренных новыми британскими антитеррористическими законами. Однако, исходя из принципа верховенства права, Генеральная прокуратура подчинилась указаниям судов, не прибегая к правовым уловкам. В условиях ослабления роли США как лидера борьбы за верховенство права (из-за Ирака, Гуантанамо и т. д.) особенно заметной стала роль Великобритании, как бескомпромиссной хранительницы прав и свобод. В этих условиях лорд Голдсмит в силу своей личности и должности считается лидером юристов демократического мира, поэтому его выступление представляет большой интерес для российских юристов и нашей Генеральной прокуратуры, которой, похоже, еще далеко до надлежащего уровня уважения к принципу Верховенства Права.

Лорд Голдсмит начал практиковать как юрист с 1972 г., а через 15 лет - в 1987 г. - был назначен юрисконсультом королевы Великобритании. До 2001 г. работал в качестве судьи. В 1995 г. был Председателем Ассоциации юристов Англии и Уэльса; с 1998 по 2001 г. - сопредседателем Института по правам человека Международной ассоциации юристов (International Bar Association) (далее - МАЮ). В 1999 г. получил пожизненный титул лорда. В 1996 г. в Английской ассоциации юристов основал подразделение по бесплатной юридической помощи. 11 июня 2001 г. назначен Генеральным прокурором Великобритании.

В своей речи в Лос-Анджелесе 1 августа 2006 г. премьер-министр Тони Блэр призвал к всеобъемлющему возрождению нашей стратегии против растущего по всему миру экстремизма. Его центральное послание заключалось в том, что невозможно выиграть битву с глобальным экстремизмом, используя только обычные методы.

Были определены приоритеты будущего мира: "толерантность, свобода, уважение к разнообразию и различию". Для того чтобы выиграть войну приоритетов, необходимо доказать, что эти ценности сильнее, лучше и более справедливы и разумны и что мы честны и справедливы в нашем применении указанных приоритетов во всем мире.

Утверждение таких приоритетов в борьбе за защиту от экстремизма имеет ключевое значение в понимании того, почему верховенство закона имеет большую важность.

Верховенство закона - ключевой элемент для выигрыша войны за приоритеты и как следствие - защиты от сил экстремизма, хаоса и террора.

В развитие этой темы необходимо обсудить роль, которую право играет в борьбе против террора, а также подчеркнуть нашу критическую ответственность в оказании помощи установления верховенства права в странах, где оно отсутствует по причине конфликтов или войн или потому, что эти вопросы находятся в этом государстве в забвении. И еще я хотел бы рекомендовать вам определить план действий в поддержку компании за верховенство права. Ведь организаторы этой конференции - Международная ассоциация юристов (International Bar Association) и Американская ассоциация юристов (American Bar Association) - совместно имеют максимальный доступ к ресурсам, которым обладают юристы в подавляющим большинстве стран мира.

Проблемы терроризма являются реальными, глубокими и широко распространенными. Некоторые люди пытаются доказывать, что угроза является изолированной и имеет отношение к небольшому числу людей. Но у меня есть уверенность, вытекающая из моих обязанностей как Генерального прокурора Великобритании и моей роли в обвинениях по делам, которые не всем известны и из которых я могу почерпнуть секретную информацию, что люди, утверждающие это, ошибаются. Нам известны не только события, которые были совершены: Нью-Йорк, Мадрид, Беслан, Индонезия, Индия, Израиль, Лондон и некоторые другие, но и те, которые мы и наши коллеги в других странах сумели предотвратить. Примером могут служить недавние аресты в Великобритании, Канаде и Германии.

Эти события доказывают, что терроризм - глобальная, всеобщая угроза: он не уважает ни границы, ни разделительные полосы и (в противоречие взглядам некоторых людей) не проводит различие между странами независимо от их внешней политики. Терроризм и экстремизм являются угрозой для всех наций без исключения.

Вот почему так важно создать сильные международные союзы против терроризма. Один из таких союзов - союз Великобритании и США. Давайте не будем забывать не только о многочисленных невинных жертвах террора, но и о мужественных солдатах вооруженных сил Британии и США, которые сейчас сражаются плечом к плечу, защищая наши общие ценности.

Последние пять лет в Великобритании стараются найти правильные решения блокирования террористической деятельности. Я был назначен на свою должность за три месяца до 9 сентября 2001 г. и поэтому я принимал участие в самых закрытых обсуждениях. Мы существенно увеличили наши ресурсы для поддержки контртеррористической деятельность (к 2008 г. мы будем тратить 2 млрд. фунтов в год - это в два раза больше, чем в 2001 г.). У нас больше ресурсов для полиции, спецслужб, прокуроров, занимающихся антитеррористической работой. Мы стремимся создать с нашими международными партнерами лучшую систему международного сотрудничества в борьбе с терроризмом, включая ускоренную процедуру экстрадиции террористов в Европе и других частях света.

И, конечно, мы совершенствуем наши законы о терроризме: с 11 сентября 2001 г. приняты три антитеррористических закона. Введены новые составы преступлений, повысилась безопасность авиации и других уязвимых частей индустрии, блокированы источники финансирования для террористов, созданы новые органы по обмену информацией и защите против тех, кто хочет заниматься террором в отношении мирных граждан.

Я не утверждаю, что мы нашли ответы на все вопросы. Мы не все сделали правильно. Наш первый антитеррористический закон дал нам право задерживать иностранцев, подозреваемых в террористической деятельности, которых мы могли бы депортировать, но не делали это из опасения, что их права в их собственных странах будут нарушаться. Наш высший суд - Палата Лордов - в конце 2004 г. пересмотрел это положение законодательства. Мы до сих пор не имеем четкого судебного определения стратегии, которой мы сейчас должны придерживаться, и мы ведем переговоры со странами, куда хотели бы выслать подозреваемых в террористической деятельности по поводу соблюдения в отношении них прав человека. Английские суды уже рассмотрели некоторые из подобных дел в отношении террористов, но с учетом обжалования ситуация еще будет решаться. Мы также обратились в Европейский суд по правам человека с просьбой рассмотреть по одному из конкретных дел вопросы баланса интересов депортируемого террориста и интересов граждан нашей страны, которое, как нам кажется, не было соблюдено в рассмотренном ранее деле Шахала (Chahal).

Парламент также создал систему так называемых "контрольных ордеров" - систему, при которой ограничение может быть наложено на активность подозреваемых в терроризме для защиты общества, систему, подчиненную строгому судебному контролю. Пока идет первый круг судебного рассмотрения таких ордеров. Без сомнения, правовые вопросы, связанные с этими ордерами, еще долго будут дебатироваться.

Мы открыты для критики. Иногда говорят, что мы сделали недостаточно, а иногда - что чересчур много. Идут сложные споры внутри самого правительства. Я не могу согласиться с защитниками гражданских свобод, считающими, что события 11 сентября 2001 г. ничего не изменили в нашем традиционном подходе к охране наших основных ценностей. Я твердо убежден, что указанные события являются новым этапом в угрозе терроризма и требуют нашего адекватного ответа этой угрозе.

В то же время я не разделяю точку зрения тех, кто готов оправдать любые изменения, если они могут усилить безопасность, независимо от их влияния на фундаментальные ценности и свободы, на которых базируется наше общество. Мы не можем минимизировать действие таких гражданских прав, как свобода, справедливость и равенство перед законом, которые фактически являются нашими фундаментальными ценностями. Наши предки упорно боролись за них во время гражданской войны в Великобритании и войны за независимость в США. Мы не можем позволить уничтожить эти ценности своими руками.

В нашей работе мы стараемся руководствоваться тремя принципами.

Первый принцип - верховенство закона. Мы всегда стремились и стремимся к тому, чтобы наши действия соответствовали закону. Как сказал Шарон Барак (бывший Председатель Верховного Суда Израиля), "война против терроризма - это война живущего по закону народа и живущих по закону граждан против тех, кто нарушает этот закон. И поэтому это не только война государства с его врагами, но и война закона против его врагов".

Верховенство закона означает нашу приверженность к исполнению как внутренних, так и внешних правовых обязательств. Наиболее важной является Европейская конвенция по правам человека. Существуют некоторые свободы, которые могут быть ограничены или даже проигнорированы во время войны или иных экстренных случаях, как это допускают ст. 4 Международной конвенции по гражданским и политическим правам и ст. 15 Европейской конвенции по правам человека. Однако ограничения должны и могут быть адекватны экстренной ситуации. Это означает, что такие действия должны базироваться на демократических принципах и находиться под судебным контролем.

Являясь частью демократического процесса, мы осознаем критическую контролирующую роль судебной власти над нашей деятельностью. Таким образом, во всех предпринимаемых нами действиях мы признаем право суда на надзор не только над этими действиями, но и над основаниями этих действий.

Одним из составляющих принципа верховенства закона является наше подчинение судебной власти. Так, в 2004 г. палата лордов признала, что антитеррористический закон 2001 г., несмотря на его основную цель - безопасность, нарушал права, закрепленные Европейской конвенцией. В строго юридическом смысле структура закона позволяла нашему правительству обойти это судебное решение. Тем не менее правительство представило проект нового закона, в котором было учтено мнение палаты лордов. Поступая так, правительство руководствовалось принципом верховенства закона.

При принятии каких-либо мер органами исполнительной власти мы должны быть готовы к глубокому их анализу и контролю со стороны независимого суда. Это ключевая составляющая принципа верховенства закона.

Второй принцип заключается в том, что мы должны помнить и учитывать фундаментальные ценности и свободы. Многие из них закреплены Европейской конвенцией по правам человека (принципы, на которых строится демократия: уважение к жизни, запрет пыток и унизительного обращения, свобода от произвольного ареста и право на честное судебное разбирательство, право на свободу мыслей и объединений, религии и слова, прав на частную жизнь и имущество).

Я не верю, что существует какое-либо право на то, чтобы отказаться от этих фундаментальных ценностей, на которых строится наше общество, в борьбе с терроризмом. Данные свободы и ценности представляют демократический образ жизни, они были тяжело завоеваны в течение веков. Именно эти ценности стремятся уничтожить террористы. Тем не менее мы не должны применять незаконные методы борьбы с ними.

Третий принцип - принцип пропорциональности. Один из ключевых моментов, закрепленных Европейской конвенцией по правам человека, - концепция баланса. Это понятие взято из ст. 29 Международной декларации прав человека, оно заключается в праве каждого по отношению к обществу и в ограничении прав в целях обеспечения безопасности и защиты прав других. В соответствии с Конвенцией некоторые права абсолютны. Они фундаментальны и не могут быть изменены. К таким правам относятся запрет пыток, право на справедливое судебное разбирательство.

Другие права, однако, могут стать предметом изменений или даже могут быть проигнорированы в интересах других. Тем не менее наши действия необходимы и должны быть пропорциональными вреду, с которым мы сталкиваемся. Обвинение по уголовным делам является первой линией защиты против тех, кто может атаковать наши страны. Помимо того, что мы представили новые пути защиты и предотвращения преступлений, эффективное обвинение по делам о терроризме остается основным средством. Только тогда, когда это невозможно, применимы другие методы. Одним из таких средств являются "контрольные ордера", о которых уже упоминалось. Перед тем как выпустить такой ордер, проводится судебная проверка его необходимости. Таким образом, выпустить ордер может только суд.

Наши проблемы не ограничиваются только законодательной работой. В частности, одна из проблем, с которой я столкнулся в 2003 г., была связана с заявлением США, что подозреваемых в терроризме, которые содержатся на базе Гуантанамо, будут предавать судам специальных военных комиссий. Наше правительство понимало, что США оказались в беспрецедентной ситуации и что только забота о безопасности страны подтолкнула их в этом направлении. Однако я получил указание премьер-министра о рассмотрении законности условий, при которых военные комиссии могли рассматривать дела британских граждан, содержащихся в Гуантанамо. После внимательного рассмотрения я пришел к выводу: эти комиссии не представляют справедливого суда и не могут обеспечить правосудие. Несмотря на все имевшие место переговоры мы не пришли к соглашению по поводу гарантий, соответствующих международным стандартам, кроме гарантии неприменения смертной казни. Мы не позволим, чтобы наше граждане были вовлечены в судебный процесс, не гарантирующий правосудие. Поэтому мы настояли на их возвращении, так как не могли согласиться с тем, что они были задержаны без суда.

Спустя три года после соответствующих решений Верховного Суда США вопросы, которые обсуждали с администрацией США, остаются предметом общественных дебатов в этой стране. Я не опасаюсь повторить здесь мою точку зрения по поводу Гуантанамо: это стало символом несправедливости, противоречащим долговременной американской традиции справедливости и свободы. Сам президент Буш сказал следующее: "Гуантанамо послала сигнал некоторым из наших друзей, несмотря на все наши оправдания, и дала им возможность говорить, что США не поддерживают ценности, которые они поощряют вести в других странах". Я приветствую высказанную президентом точку зрения о необходимости закрыть Гуантанамо.

Решение Верховного Суда по делу Хамдана дает надежду, что это произойдет. Острые дебаты в Америке о том, какой ответ терроризму является адекватным, по интеллектуальной глубине, по поднятым моральным проблемам доказывают, что в этой стране преобладает нормальный подход. Путь, по которому идут суды, исполнительная и законодательная власть в их попытках определить правильный путь сохранения верховенства права и приведения всего в рамки демократических и судебных процедур, правилен. Я не хотел бы вмешиваться во внутренние политические дебаты США. Тем не менее это не просто внутреннее дело этой страны. В первую очередь нужно подчеркнуть: задержанные в Гуантанамо не являются американскими гражданами или иммигрантами, ищущими убежище в США. Кроме того, они задержаны в месте, которое находится за пределами США.

Мы разделяем единые ценности и сталкиваемся с одинаковыми проблемами. Мы не всегда согласны друг с другом, но можем быть честны в наших отношениях. В речи Тони Блэра говорится, что мы находимся в войне ценностей, а не в войне силы, и справедливое правосудие является ценностью, за которую мы сражаемся. Поэтому мы будем продолжать привлекать внимание к этим вопросам в дискуссиях и спорах с американскими коллегами. Эти дискуссии находят отражение как в законодательных дебатах, так и в прессе.

В частности, идут споры вокруг ст. 3 Женевской конвенции, устанавливающей стандарты обращения с людьми, задержанными в сражении, и запрещающей их содержание в заключении, унижающем их достоинство. Мы рады тому, что с точки зрения Верховного Суда США по делу Хамдана эти стандарты могут быть применены к тем, кто задержан в рамках "войны против террора". С учетом политических дискуссий я должен быть сдержан в своих высказываниях. Поэтому скажу только одно: этот международный стандарт очень важен, его содержание должно быть одинаковым для всех государств.

Мы понимаем, почему Гуантанамо имело место и какие обстоятельства привели к его созданию, и в то же время смотрим в будущее в надежде, что исполнительная и законодательная власть США найдут справедливое решение вопроса в отношении задержанным. И интерес к судебным процедурам, которые будут применены, к их стандартам, структуре и качеству будет широким.

В настоящее время мы разбираемся со специфическими проблемами, связанными с расследованием деятельности лиц, подозреваемых в терроре. Например, в вопросах доступа к доказательствам, закрытым по соображениям безопасности. Хотя мы готовы к смягчению обычных правил для иммиграционных дел или дел, связанных с ограничением деятельности подозреваемых в терроре, однако мы не вводим этот подход в общую массу уголовных дел. В течение трех лет обсуждается вопрос о возможности адвокатов эффективно представлять клиентов по этим делам, для чего они конфиденциально могут знакомиться с этой информацией.

Другой вопрос, который я хотел бы затронуть, связан с работой, направленной на поддержание верховенства права в правовых системах стран, которые пока еще полностью не функционируют как независимые правовые системы. Этот вопрос крайне важный. Я приветствую работу, проводимую в восточноевропейских странах, освобожденных от "железного занавеса", а также странах, пострадавших от внешних и внутренних войн. И я приветствую предложение по усилению этой работы. Я уже предложил, чтобы бесплатная работа британских юристов была посвящена не только британцам, но и жителям других стран.

Великобритания активно поддерживает деятельность ООН в этом направлении. Мы полагаем, что необходимы новые аспекты для верховенства права и подлинной юстиции в ситуациях, возникающих после военных конфликтов. Поддержание мира не может быть основано на анархии или диктатуре. И мы приветствуем упор на включение верховенства права в мандаты миротворцев ООН. Мы поддерживаем Генерального секретаря ООН по созданию отдельного подразделения по оказанию помощи во внедрении верховенства права.

Я уже подчеркивал, что ценности верховенства права является ценностями, борьба за которые являются жесткой и нелегкой, требует мужества и твердости. Однако окончательный результат стоит того. Тони Блэр закончил свою речь следующими словами: "Наши ценности стоят того, чтобы бороться за них. Они представляют собой гуманитарный прогресс, идущий через века и через каждую позицию, на которой мы сражаемся за них. Сейчас время бороться за них снова".

Это вступление и перевод подготовлены

членом Совета МАЮ П. Д. Баренбоймом и

московским юристом М. Г. Пороховым.

Название документа