Место международных договоров Российской Федерации в национальной правовой системе и принцип pacta sunt servanda
(Осминин Б. И.) ("Юрист-международник", 2006, N 4) Текст документаМЕСТО МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В НАЦИОНАЛЬНОЙ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ И ПРИНЦИП PACTA SUNT SERVANDA
Б. И. ОСМИНИН
Осминин Б. И., заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Государства по-разному определяют порядок взаимодействия национального права и договорных норм, используют различные способы реализации международных договорных обязательств в своих правовых системах. Одни государства избирают метод автоматической - без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера - интеграции международных договоров в национальную правовую систему ("автоматическая интеграция"), другие считают необходимым принятие имеющего процедурный характер законодательного или административного акта, который является лишь формальным предварительным условием включения международного договора в национальную правовую систему ("формальная инкорпорация"), для третьих же в целях реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе требуется принятие законодательных или административных актов, имеющих материальный характер, то есть воспроизводящих в той или иной форме содержание международного договора, поскольку сам договор не действует во внутригосударственном праве ("материальная инкорпорация") <1>. -------------------------------- <1> Подробнее о способах реализации государствами международных договорных обязательств в национальных правовых системах см.: Осминин Б. И. Принятие и реализация государствами международных договорных обязательств: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2006.
Конституция Российской Федерации (ч. 4 ст. 15), определяя порядок взаимодействия внутригосударственного и международного права, устанавливает: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Положения о порядке взаимодействия внутригосударственного и международного права составляют в совокупности с иными положениями, включенными в главу 1 Конституции, основы конституционного строя государства. Никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя (ч. 2 ст. 16), а любое изменение главы 1 означает замену прежней Конституции новой (ст. 135). Итак, международные договоры РФ (то есть вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры) наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции). Это означает, что если Российская Федерация становится участником международного договора, то с момента вступления его в силу для Российской Федерации договор автоматически - без необходимости издания дополнительных актов законодательного или административного характера - инкорпорируется в национальную правовую систему <2>. Как представляется, смысл указанной конституционной нормы заключается в признании возможности прямого действия международных договоров РФ во внутригосударственной сфере, непосредственного применения договорных положений для регулирования внутригосударственных отношений. Органы государственной власти в своей деятельности связаны не только национальным правом, но и международными договорами РФ. Граждане и юридические лица могут опираться на сами договорные положения для защиты своих прав в национальном суде, который при рассмотрении конкретного дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, а обязан применить правила международного договора РФ. Частью национальной правовой системы являются все международные договоры РФ: межгосударственные, межправительственные, межведомственного характера, независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность для Российской Федерации и каким способом такое согласие выражено (подписание, обмен документами, образующими договор; ратификация; утверждение; принятие; присоединение). -------------------------------- <2> See: Expression of consent by states to be bound by a treaty. Analytical report and country reports. Committee of legal advisers on public international law (CAHDI). Council of Europe. CAHDI (2001) 3. Strasbourg. 23 January 2001. Part II - Country reports. Russian Federation. P. 191.
Если международные договоры включаются в национальную правовую систему в качестве ее составной части, то в таком случае возникает необходимость определить положение, которое они занимают в этой системе. Придание международным договорам повышенного статуса в рамках национальной правовой системы может служить дополнительной гарантией их беспрепятственного действия <3>. Что касается места в иерархии правовых актов (то есть положения в зависимости от юридической силы акта), которое отводится в Российской Федерации международным договорам, то Конституция (ч. 4 ст. 15) и в соответствии с ней Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" (п. 2 ст. 5) <4> определяют: "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". Тем самым устанавливается приоритет в применении норм международных договоров РФ по отношению к любым противоречащим им правовым актам, кроме Конституции, которая согласно ч. 1 ст. 15 имеет высшую юридическую силу и которой не должны противоречить законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе международные договоры. Если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции, принятие решения о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно лишь в особом порядке: в форме закона, только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или пересмотра ее положений (ст. 22 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"). Важно, однако, иметь в виду, что поскольку ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров, устанавливая, что участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора, не исключает и конституционные нормы, то, как подчеркивает С. В. Черниченко, "одно то обстоятельство, что есть расхождения между положениями договора и Конституции, не оправдывает невыполнения договора" <5>. -------------------------------- <3> Ibid. Part I - Analytical report. P. 81. <4> Собрание законодательства Российской Федерации 1995. N 29. Ст. 2757. <5> Международное право: Учеб. / Отв. ред. В. И. Кузнецов. М.: Юристъ, 2001. С. 156.
В вопросе соотношения международных договоров РФ и федеральных конституционных законов необходимо учитывать, что определенный Конституцией сам предмет таких законов позволяет предположить, что вероятность противоречий между ними является чисто теоретической. Кроме того, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции). "Поскольку ратификация договоров осуществляется федеральным законом, который не может противоречить конституционному закону, - отмечает И. И. Лукашук, - постольку, как и в случае с Конституцией, до ратификации договора, содержащего правила, отличные от правил конституционного закона, необходимо предварительное изменение последнего" <6>. В связи с этим следует не допускать, чтобы в федеральные конституционные законы включались нормы, расходящиеся с международными договорными обязательствами, и не заключать международные договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные такими законами. -------------------------------- <6> Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России (учебно-практическое пособие). М.: Спарк, 1997. С. 37.
Определив положение международных договоров РФ в иерархии правовых актов, Конституция, однако, не уточняет, какие именно международные договоры РФ обладают приоритетом в применении по отношению к закону: все международные договоры, независимо от того, на каком уровне принято решение о согласии на их обязательность для Российской Федерации, или только те, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме закона. Абсолютно прав Е. Т. Усенко, который поднимает вопрос о том, любой ли международный договор РФ может иметь такие последствия, и, ссылаясь на пример Франции, Конституция которой устанавливает, что все важнейшие договоры, в том числе изменяющие положения законодательного характера, могут быть ратифицированы или утверждены только на основании закона, а силу, превышающую силу законов, имеют не все международные договоры, а только те из них, согласие на обязательность которых для Франции дано с разрешения парламента, оформленного законом ("должным образом ратифицированные или утвержденные"), приводит аргументы в пользу того, что только те международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме закона, могут обладать приоритетом по отношению к законам <7>. -------------------------------- <7> См.: Усенко Е. Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 20.
Известно, что в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации" также не содержится какого-либо ограничения приоритетного применения правил международного договора РФ по сравнению с законом, хотя попытка включить в его проект положение о том, что преимущество перед законом имеют не все международные договоры РФ, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, а только те из них, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, и была предпринята в ходе разработки законопроекта о международных договорах РФ. Правда, с учетом того, что Конституция обладает высшей юридической силой, а законы и иные правовые акты не должны ей противоречить, даже включение такого положения в закон не могло радикально решить эту проблему <8>. Можно, конечно, предположить, что поскольку в Конституции (п. "г" ст. 106) говорится о необходимости обязательного рассмотрения в Совете Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросу ратификации международных договоров РФ, то в ч. 4 ст. 15 устанавливается приоритет в применении по отношению к законам только для договоров, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона. -------------------------------- <8> См.: Там же.
При отсутствии в законодательстве нормы, прямо устанавливающей, что в случае расхождения между правилом закона и правилом международного договора РФ приоритетом в применении по отношению к закону обладают только те международные договоры РФ, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, и с тем, чтобы исключить такое толкование ч. 4 ст. 15 Конституции, при котором преимуществом перед законом пользовался бы любой международный договор РФ, независимо от того, на каком уровне принято данное решение, необходимо сопоставить конституционные положения, определяющие соподчиненность правовых актов в зависимости от их юридической силы. Как уже было отмечено, Конституция имеет высшую юридическую силу: законы и иные правовые акты не должны ей противоречить. Федеральные законы не могут противоречить также федеральным конституционным законам. Согласно ч. 3 ст. 90 Конституции указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, а в соответствии со ст. 115 Правительство на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, которые (в случае их противоречия указанным правовым актам) могут быть отменены Президентом. Что касается федеральных органов исполнительной власти, то они действуют только в пределах своей компетенции. С учетом определенного Конституцией распределения компетенции между органами государственной власти в Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" (п. 1 ст. 15) включена общая норма о том, что ратификации подлежат международные договоры, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов), а также определено, что решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией, Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", иными актами законодательства (п. 2 ст. 6). Это означает, что ни Президент, ни Правительство, ни тем более федеральный орган исполнительной власти не вправе принять решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора, устанавливающего иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение которого требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов). Решение о таком согласии может быть принято только в форме федерального закона. В свою очередь, распределение компетенции между органами государственной власти позволяет сделать вывод о том, что приоритетом в применении по отношению к законам обладают не все международные договоры РФ, а только те из них, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона. Иное толкование, допускающее возможность приоритета в применении по отношению к законам и тем международным договорам, которые не проходили процедуру парламентского одобрения в форме федерального закона и решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме подзаконных актов, противоречило бы принципу разделения властей, поскольку означало бы возможность подмены законодателя <9>. -------------------------------- <9> Комментарий к Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации". М.: Спарк, 1996. С. 26.
В настоящее время можно считать общепризнанным, что приоритетом в применении по отношению к законам обладают не все международные договоры РФ, устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом, а только те из них, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона. Так, И. И. Лукашук, отмечая, что речь идет "о приоритете применения, а не о приоритете международного договора над внутренним законом", подчеркивает, что таким приоритетом в отношении законов обладают только договоры, согласие на обязательность которых дано в форме федерального закона <10>. С точки зрения А. Н. Талалаева, благодаря тому, что ратификация международных договоров осуществляется в форме федерального закона, "становится обоснованным приоритет применения ратифицированных договоров РФ над российскими законами" <11>. Г. В. Игнатенко, рассматривая конституционную норму о приоритете применения правил международного договора РФ, приходит к выводу, что, очевидно, предполагаются не всякие, а лишь те международные договоры, которые прошли процедуру ратификации в Федеральном Собрании РФ" <12>. С. В. Черниченко пишет: "Нормы договоров, не требующих ратификации, в случае включения таких договоров в законодательство того или иного государства, не могут иметь приоритет по отношению к нормам законов, принятых парламентом, а лишь по отношению к нормам, содержащимся в актах правительства" <13>. С. Ю. Марочкин, отмечая, что не все международные договоры могут иметь преимущество над законом, и приводя в качестве примера договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты Правительством, подчеркивает, что "не может договор, заключенный органом, акты которого ниже по юридической силе, быть выше закона", так как это противоречило бы правовой логике <14>. Г. М. Даниленко, анализируя положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ отмечает, что, хотя в данном случае не говорится "о договорах, ратифицированных РФ, речь, очевидно, идет именно о таких договорах" <15>. Б. Р. Тузмухамедов подчеркивает, что на соглашение, вступающее в силу с момента подписания (не прошедшее процедуру ратификации) "не распространяется приоритет применения по отношению к национальному закону, предусмотренный ч. 4 ст. 15 Конституции" <16>. Именно решение о согласии на обязательность договора, принятое в форме закона (то есть на том же самом уровне, на котором находятся правовые акты, приоритет над которыми получают международные соглашения), свидетельствует, по мнению В. В. Гаврилова, о намерении государства отдать предпочтение в случае возникновения коллизий между законом и договором последнему <17>. -------------------------------- <10> Лукашук И. И. Внутреннее право государства и соблюдение международного договора // Юрист-международник - International Lawyer. 2004. N 3. С. 7 - 8. <11> Талалаев А. Н. Закон о международных договорах // Московский журнал международного права. 1996. N 2. С. 255. <12> Международное право: Учеб. для вузов / Отв. ред. Г. В. Игнатенко и О. И. Тиунов. М.: Норма, 2004. С. 160 - 161. <13> Международное право: Учеб. / Отв. ред. В. И. Кузнецов. М.: Юристъ, 2001. С. 156 - 157. <14> Марочкин С. Ю. Применение судами России норм международного права: десять лет после принятия Конституции РФ // Российский ежегодник международного права 2003. СПб., 2003. С. 66 - 67. <15> Даниленко Г. М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда // Государство и право. 1995. N 11. С. 116. <16> Международное право: Учеб. / Отв. ред. В. И. Кузнецов. М., 2001. С. 169. <17> Гаврилов В. В. Понятие и взаимодействие международной и национальных правовых систем: Моногр. Владивосток: Изд-во Дальневост. ун-та, 2005. С. 195.
Такое понимание нашло свое подтверждение и в Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. и от 10 октября 2003 г. Так, в Постановлении от 31 октября 1995 г. (п. 5) предусматривается, что "суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации" <18>. В Постановлении от 10 октября 2003 г. (п. 8) говорится: "Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации" <19>. Думается, что во втором случае следовало бы использовать формулировку, содержащуюся в Постановлении от 31 октября 1995 г., и говорить не о принятии в форме федерального закона согласия на обязательность международного договора РФ, а о том, что решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора принимается в форме федерального закона, поскольку Российская Федерация выражает в международном плане свое согласие на обязательность для нее таких договоров при помощи ратификационных грамот, документов о принятии, утверждении, присоединении, оформляемых на основании соответствующих законов. -------------------------------- <18> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 1. <19> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. N 12.
В контексте темы настоящей публикации необходимо рассмотреть вопрос о месте (положении) в иерархии правовых норм, отводимом правилам международных договоров, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты не в форме федерального закона, а президентом, правительством, федеральным органом исполнительной власти. По мнению И. И. Лукашука, такие международные договоры также входят в правовую систему Российской Федерации, но на своем уровне. Договор, заключенный по решению президента, не может противоречить федеральным законам. Утвержденные правительством договоры обладают приоритетом в отношении правительственных и всех нижестоящих актов. Соглашения межведомственного характера пользуются приоритетом лишь в отношении актов соответствующего ведомства <20>. С. В. Черниченко, отмечая, что автоматическая инкорпорация договоров в законодательство государства, по-видимому, представляет собой кратчайший путь максимальной синхронизации международного и внутригосударственного правотворчества, полагает, что "она должна распространяться на все договоры, причем с учетом уровня договоров: договоры самого высокого уровня в результате инкорпорации должны иметь статус законов, заключаемые правительством и не подлежащие ратификации - статус актов правительства, межведомственные договоры - статус актов, принимаемых ведомствами. Это необходимо для определения приоритета инкорпорированных договоров в зависимости от их уровня перед внутригосударственными актами соответствующих уровней" <21>. -------------------------------- <20> См.: Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России (учебно-практическое пособие). М.: Спарк, 1997. С. 44 - 45; Он же. Внутреннее право государств и соблюдение международного договора // Юрист-международник - International Lawyer. 2004. N 3. С. 8; Комментарий к Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации". С. 18. <21> Черниченко С. В. Теория международного права. Т. 2: Старые и новые теоретические проблемы. М.: НИМП, 1999. С. 357.
Посвященное этому вопросу положение, содержащееся в Постановлении Пленума Верховного Суда от 10 октября 2003 г. (п. 8), сформулировано следующим образом: "Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (часть 4 ст. 15, ст. ст. 90, 113 Конституции Российской Федерации)" <22>. Необходимо подчеркнуть, что следовало бы говорить не о принятии согласия, а о принятии (не в форме федерального закона) решений о согласии на обязательность для Российской Федерации таких международных договоров, а также ссылаться не на ст. 113 Конституции, а на ст. 115, в которой устанавливается, что правительство на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов президента издает постановления и распоряжения, которые могут быть отменены президентом в случае их противоречия указанным актам. -------------------------------- <22> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. N 12.
Итак, в том случае, если правила международного договора РФ расходятся с правилами законов и подзаконных правовых актов: международные договоры РФ, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона (независимо от того, заключены ли они от имени РФ или от имени Правительства), обладают приоритетом в применении по отношению к законам, а также по отношению ко всем подзаконным правовым актам (указам и распоряжениям Президента, постановлениям и распоряжениям правительства, актам федеральных органов исполнительной власти); международные договоры РФ, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты президентом (независимо от того, заключены ли они от имени РФ или от имени Правительства), обладают приоритетом в применении по отношению к указам и распоряжениям Президента, а также по отношению ко всем нижестоящим правовым актам (постановлениям и распоряжениям Правительства, актам федеральных органов исполнительной власти); международные договоры РФ, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты Правительством (независимо от того, заключены ли они от имени РФ или от имени Правительства), обладают приоритетом в применении по отношению к постановлениям и распоряжениям Правительства, а также по отношению к актам федеральных органов исполнительной власти; международные договоры РФ межведомственного характера пользуются приоритетом в применении только по отношению к актам федерального органа исполнительной власти, принявшего решение о заключении договора (принятие соответствующего решения президентом или правительством не влияет на юридическую силу такого договора). В целом можно сделать вывод, что положение в иерархии правовых актов, которое занимают международные договоры РФ, зависит от уровня, на котором приняты решения о согласии на их обязательность для Российской Федерации (за исключением тех сравнительно редких случаев, когда решение о заключении международного договора межведомственного характера принимается непосредственно президентом или правительством). Соответственно, только тот правовой акт, при помощи которого принимается решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора, и устанавливает возможность приоритетного применения правил международного договора по отношению к нормам, содержащимся в актах данного вида и во всех нижестоящих правовых актах, если эти правила расходятся с такими нормами. Определяя положение международных договоров в национальных правовых системах, государства исходят из установленного конституциями распределения компетенции между органами государственной власти (прежде всего, законодательной и исполнительной), которое и составляет основу иерархии источников права, и в силу этого не могут допустить, чтобы международные договоры, решения о согласии на обязательность которых приняты без участия законодателя (например, правительством), имели бы приоритет, обладали бы более высоким статусом по сравнению с законами, принятыми парламентом. С точки зрения реализации международных договорных обязательств в правовой системе Российской Федерации весьма важным представляется вопрос: может ли последующее национальное законодательство повлиять на осуществление международных договоров по принципу lex posterior derogat lex priori (последующий закон отменяет предыдущий), а если может, то в какой степени? Исходя из положения, которое занимают международные договоры РФ в иерархии правовых актов, следует констатировать, что последующее национальное законодательство не может повлиять на реализацию международных договорных обязательств только в том случае, если решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора принято в форме федерального закона, поскольку такие договоры обладают приоритетом в применении по отношению к законам и ко всем подзаконным актам, независимо от того, изданы ли они до или после вступления договора в силу для Российской Федерации. На выполнение тех международных договоров РФ, решения о согласии на обязательность которых приняты не в форме федерального закона, а президентом, правительством, федеральными органами исполнительной власти, могут оказать влияние изданные после вступления в силу для Российской Федерации международного договора вышестоящие внутригосударственные акты: федеральные законы (в отношении договоров, решения о заключении которых приняты президентом), федеральные законы, акты президента (в отношении договоров, решения о заключении которых приняты правительством), федеральные законы, акты президента, акты правительства (в отношении договоров, решения о заключении которых приняты федеральными органами исполнительной власти), если они устанавливают иные правила, чем предусмотренные соответствующими международными договорами РФ. Однако степень влияния последующего национального законодательства на реализацию Российской Федерацией международных договорных обязательств ограничена. Последствия такого влияния имеют исключительно внутригосударственный характер и не затрагивают установленную международным правом обязанность государства выполнять свои международные договорные обязательства. Если обнаруживается коллизия между нормой внутригосударственного права и нормой международного договора РФ, то в таком случае следует исходить из того, что правовая система Российской Федерации в целом ориентирована на толкование в духе их сближения, когда это позволяет содержание таких норм, на основе благожелательного отношения к международному праву <23>. Но нельзя исключить и ситуацию, при которой последующий внутригосударственный правовой акт более высокого уровня, чем тот, при помощи которого было принято решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора, вступает в жесткое противоречие с правилами договора, создавая препятствия для их реализации в национальной правовой системе. При этом перед правоприменительными органами возникает (ввиду невозможности толкования норм национального законодательства и правил договора в духе их сближения) дилемма: применять ли правила международного договора РФ, нарушая соответствующее национальное законодательство, или же применять нормы национального законодательства, не выполняя международные договорные обязательства РФ. -------------------------------- <23> См.: Тиунов О. И. Конституция Российской Федерации и международное право // Российский ежегодник международного права 2002. СПб., 2002. С. 47.
Согласно ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, закону субъекта РФ, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу <24>. Необходимо отметить, что нормы международного права, в том числе международные договоры РФ, поставлены почему-то ниже федерального закона, в то время как Конституция Российской Федерации установила норму, согласно которой в случае расхождения правила договора и правила закона применяется правило договора <25>. -------------------------------- <24> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 1. Ст. 1. <25> См.: Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России (учебно-практическое пособие). М.: Спарк, 1997. С. 38.
Однако проблема заключается не только в том, что международные договоры поставлены ниже закона. Представляется, что такая иерархия правовых актов, рассматривая международные договоры в качестве источника внутригосударственного права и сопоставляя их с другими такими источниками с точки зрения юридической силы в национальной правовой системе, имеет исключительно внутригосударственное значение, поскольку основана на установленном Конституцией распределении компетенции между органами государственной власти. В этой иерархии не учитывается, что международные договоры не только являются источником внутригосударственного права, но занимают в национальной правовой системе особое место, так как представляют собой международные договорные обязательства, неукоснительного (несмотря даже на противоречащие положения внутригосударственного права) выполнения которых требует от государств международное право. При разрешении коллизии норм международного договора и внутригосударственного права необходимо различать два аспекта. Первый аспект имеет внутригосударственный характер и связан с распределением компетенции между органами государственной власти в вопросе заключения международных договоров. Государства свободны как в выборе способов реализации своих международных договорных обязательств, так и в определении положения договоров, их статуса в иерархии внутригосударственных источников права. Международное право требует от государств лишь соблюдения международных договоров, участниками которых они являются. В принципе развитая правовая система не должна допускать такой ситуации, при которой возможно возникновение коллизии между нормами внутригосударственного права и международными договорными обязательствами. Российская Федерация, аналогично другим государствам, при принятии законов и административных правил должна в полной мере принимать во внимание свои международные обязательства, не допуская противоречий между ними. Второй аспект имеет международно-правовой характер и рассчитан на тот случай, когда предотвратить коллизию между нормами внутригосударственного права и международного договора не удалось. Если такая коллизия возникла, то ее разрешение возможно только в соответствии с международным правом, а не на основе иерархии внутригосударственных источников права. Согласно основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств - каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться (ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров). При этом ст. 27 исключает возможность ссылок государства - участника договора на свое внутреннее право (в том числе и на иерархию правовых актов по степени их юридической силы внутри государства) в качестве оправдания для невыполнения им договора. Следовательно, принятые международные договорные обязательства должны выполняться государством неукоснительно, несмотря даже на противоречащие положения внутреннего права и независимо от того, на каком уровне приняты решения о согласии на обязательность договоров. В данном смысле приоритет действующего международного договора по сравнению с законом неограничен. Поэтому важно не допускать коллизии норм внутригосударственного права и международного договора, поскольку возможные проблемы с осуществлением международных договорных обязательств в национальной правовой системе придется разрешать в пользу выполнения международных договорных обязательств вопреки положениям внутреннего законодательства. Таким образом, все международные договоры РФ, независимо от того, на каком уровне принимались решения о согласии на их обязательность для Российской Федерации, то есть независимо от места, которое отводится им во внутригосударственной иерархии правовых актов, в силу принципа pacta sunt servanda должны добросовестно выполняться Российской Федерацией. Это означает их неукоснительное, несмотря даже на возможное наличие противоречащих положений российского законодательства, соблюдение Российской Федерацией. При этом то обстоятельство, что одним международным договорам РФ национальная правовая система придает приоритет в применении по отношению к законам и подзаконным актам, дополнительно гарантируя их беспрепятственную реализацию, а другие таким приоритетом не пользуются, не обладая, следовательно, такой дополнительной гарантией на национальном уровне, не имеет (с точки зрения международного права) принципиального значения: все действующие международные договоры в равной степени обязательны для Российской Федерации и должны ей добросовестно выполняться. Как отмечает Д. Б. Левин, "иерархия источников во внутригосударственном праве не имеет никакого значения с точки зрения международного права" <26>. В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. N 10-П подчеркивается: "В соответствии с принципами правового государства, закрепленными Конституцией Российской Федерации, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы и должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством" <27>. -------------------------------- <26> Левин Д. Б. Актуальные проблемы теории международного права. М.: Наука, 1974. С. 244. <27> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 33. Ст. 3424.
Попытаемся смоделировать ситуацию, при которой после вступления в силу для Российской Федерации международного договора, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято не в форме федерального закона, а, например, в форме постановления правительства (поскольку регулируемые указанным договором вопросы входили в компетенцию последнего и не требовалось решение в форме федерального закона), в законодательство были внесены изменения, предусматривающие регламентацию соответствующих вопросов федеральным законом, устанавливающим иные правила, чем предусмотренные данным договором. В результате создалась бы ситуация, при которой выполнение международных договорных обязательств противоречило бы национальному закону, а правоприменительные органы должны были бы идти на нарушение закона в целях обеспечения реализации обязательств, вытекающих из международного договора, который не обладает приоритетом в применении по отношению к законам, поскольку решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации принято не в форме федерального закона, а правительством. Безусловно, при внесении изменений в законодательство следовало бы учитывать обязательства РФ, вытекающие из данного договора, с тем чтобы избежать коллизии между российским законодательством и международными обязательствами РФ. Но этого сделано не было. Думается, что изложенная ситуация в полной мере подпадает под действие ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров, согласно которой участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора. В связи с этим Российская Федерация должна была бы обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из данного международного договора, несмотря на то, что федеральный закон, принятый после вступления в силу для Российской Федерации международного договора, создает для этого препятствия. Если же будет признано, что Российская Федерация не в состоянии обеспечить выполнение таких обязательств, то правительству необходимо принять меры к прекращению (приостановлению действия) данного международного договора в соответствии с предусмотренными в нем условиями. Однако до того момента, пока указанный договор не прекращен в отношении Российской Федерации, она обязана добросовестно выполнять свои международные обязательства даже вопреки собственному законодательству. Следует особо подчеркнуть, что международные договорные обязательства государства могут быть нарушены действием или бездействием не только органов исполнительной и законодательной власти государства, но и действием или бездействием национальных судов, поскольку они тоже являются органами государства. Независимость судебной власти - принцип конституционного права, который определяет ее взаимоотношения с другими ветвями власти. Иначе говоря, речь идет о внутригосударственном распределении компетенции. В соответствии с принципом международной ответственности государство не может ссылаться на свое внутреннее право для того, чтобы избежать ответственности по международному праву. В международных отношениях государство выступает как единый субъект и несет ответственность за деятельность всех своих органов <28>. Согласно ст. 4 представленных Комиссией международного права ООН Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния поведение любого органа государства, в том числе его судебных органов, рассматривается в качестве деяния данного государства по международному праву <29>. Таким образом, решения национальных судов, если они вступают в противоречие с международными договорными обязательствами государства, являются международно-противоправным деянием государства и влекут за собой его международную ответственность. "Судебное решение с точки зрения международного права, - отмечает Д. Анцилотти, - является не чем иным, как осуществлением деятельности государства, к которой применимы критерии оценки, присущие этому праву. Если же при этом устанавливается нарушение международных обязательств, то можно утверждать, что не решение как таковое, а деятельность государства составляет неправомерное международное действие" <30>. -------------------------------- <28> См.: Лукашук И. И. Право международной ответственности. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 120. <29> Российский ежегодник международного права 2002. СПб., 2002. С. 361 - 376. <30> Анцилотти Д. Курс международного права. Т. 1. М.: Изд-во иностранной литературы, 1961. С. 402.
Если приведенная ранее ситуация являлась бы предметом судебного разбирательства и суд вынес бы решение на основании федерального закона, обосновав в судебном решении выбор применимого в данном деле права лишь тем, что федеральный закон в иерархическом отношении стоит выше, чем международный договор, поскольку решение о согласии на его обязательность было принято правительством без учета требования международного права о недопустимости ссылки участника международного договора на положения внутригосударственного права в оправдание невыполнения им договора, то такое судебное решение могло бы рассматриваться в качестве основания для международной ответственности государства. "Если бы субъекты могли не считаться с международными обязательствами, в любой момент отменяя или изменяя их своими внутренними актами, - отмечает И. И. Лукашук, - то ни о каком международном праве не могло быть и речи" <31>. В статье 3 представленных Комиссией международного права ООН Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния предусматривается, что "квалификация деяния государства как международно-противоправного определяется международным правом. На такую квалификацию не влияет квалификация этого деяния как правомерного по внутреннему праву". И. И. Лукашук приводит комментарий к ст. 3, согласно которому выражение "внутреннее право" охватывает все положения внутреннего права - как писаные, так и неписаные, будь то в форме конституционных или законодательных норм, административных постановлений или судебных решений <32>. Г. И. Тункин подчеркивает: "Государство не может снять с себя международную ответственность путем ссылки на свое внутреннее право, т. е. на то, что его органы действовали в точном соответствии с внутригосударственными правовыми предписаниями" <33>. -------------------------------- <31> Лукашук И. И. Право международной ответственности. С. 96. <32> См.: Там же. С. 102. <33> Международное право: Учеб. / Под ред. Г. И. Тункина. М.: Юрид. лит., 1994. С. 209 - 210.
Известно, что установленная в ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров норма, исключающая возможность ссылок государства на свое внутреннее право в оправдание невыполнения им договора, должна рассматриваться в контексте ст. 46, которая определяет, что государство может оспорить действительность своего согласия на обязательность для него договора только в случае явного (объективно очевидного для любого государства, действующего в таком вопросе добросовестно и в соответствии с обычной практикой) нарушения положения внутреннего права, имеющего особо важное значение и касающегося компетенции заключать договоры. Рассмотрим гипотетическую ситуацию, при которой решение о согласии на обязательность для Российской Федерации международного договора требовалось принять в соответствии с законодательством в форме федерального закона, однако в силу недостаточно тщательной проработки вопросов, регулируемых договором, и поверхностно проведенного сопоставления их с законодательством такое решение было принято в нарушение внутригосударственного права актом более низкого уровня (такие ситуации возникали в договорной практике, в частности по вопросам, связанным с налогообложением). С точки зрения автора настоящей публикации, в данном случае вряд ли можно было бы использовать ст. 46 Венской конвенции. При этом Российская Федерация обязана была бы обеспечивать выполнение своих обязательств, вытекающих из международного договора, до момента его прекращения. В связи с этим возникает вопрос, какие нормы российского законодательства, касающиеся компетенции заключать международные договоры, можно было бы отнести к нормам особо важного значения, явное нарушение которых позволяло бы Российской Федерации оспорить (в соответствии со ст. 46 Венской конвенции) действительность своего согласия на обязательность для нее международного договора. С учетом требований, определенных в ст. 46, основаниями, чтобы оспорить действительность выраженного Российской Федерацией согласия на обязательность для нее международного договора (именно выраженного в международном плане согласия, а не решения о таком согласии) могли бы считаться подписание ратификационной грамоты не президентом (и не исполняющим обязанности президента), а иным лицом (нарушение п. "в" ст. 86 Конституции РФ) и подписание президентом ратификационной грамоты без принятия парламентом федерального закона о ратификации международного договора (нарушение пункта "г" ст. 106 Конституции РФ). Немаловажное значение для реализации международных договорных обязательств в национальной правовой системе имеет проблема, связанная с преимущественной силой международных договоров, заключенных по одному и тому же вопросу, но содержащих несовместимые положения. Некоторые общие правила, позволяющие определить, в каких случаях следует отдавать приоритет предыдущему или последующему договору, установлены в ст. 30 ("Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу") Венской конвенции о праве международных договоров. В связи с этим можно сделать вывод, что при решении вопроса о том, какой международный договор РФ имеет преимущественную силу, следует руководствоваться положениями данной статьи. Разумеется, нельзя не учитывать уровень, на котором приняты решения о согласии на обязательность для Российской Федерации последовательно заключенных международных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу. В то же время вызывает серьезные сомнения универсальность предложенного Б. Л. Зимненко тезиса, согласно которому "многостороннее международное соглашение соотносится с региональным международным договором как общая и специальная нормы. В случае если региональное соглашение содержит иные правила, чем многосторонний международный договор, то применяются правила, содержащиеся в региональном соглашении" <34>. -------------------------------- <34> Зимненко Б. Л. Нормы международного права в практике судов общей юрисдикции РФ // Российский ежегодник международного права 2002. СПб., 2002. С. 62, 67.
Известно, что в федеративных государствах могут возникать дополнительные сложности, связанные с осуществлением в национальной правовой системе международных договорных обязательств по вопросам, относящимся к исключительному ведению членов федерации и совместному ведению федерации и ее членов. Согласно ст. 72 (пункта "о" ч. 1) Конституции РФ выполнение международных договоров РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Органы государственной власти соответствующих субъектов РФ обеспечивают выполнение международных договоров РФ в пределах своих полномочий (п. 3 ст. 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"). Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия таких актов международным обязательствам Российской Федерации до решения данного вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ). Установленный ст. 4 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" механизм согласования и координации с субъектами РФ вопросов заключения международных договоров РФ, затрагивающих полномочия субъектов РФ (договоры, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта, и договоры, затрагивающие полномочия субъекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), позволяет в предварительном порядке обеспечить учет интересов субъектов РФ. В связи с этим можно сделать вывод, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принимаемые в соответствии со ст. 76 Конституции РФ, определяющей порядок взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, не могут противоречить международным договорам РФ и, следовательно, не могут воспрепятствовать реализации международных договорных обязательств РФ в национальной правовой системе.
Название документа