О практике конституционного правосудия (по итогам международной конференции)
(Редакционный материал) ("Право и политика", 2006, N 12) Текст документаО ПРАКТИКЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ (ПО ИТОГАМ МЕЖДУНАРОДНОЙ КОНФЕРЕНЦИИ)
"Единое правовое пространство Европы и практика конституционного правосудия" - под таким названием в Москве с 26 по 28 октября 2006 года прошла международная конференция, организованная Конституционным Судом Российской Федерации совместно с европейской комиссией "За демократию через право". Она была призвана обобщить практику конституционных судов и наднациональных европейских судов, обсудить перспективы развития в области защиты прав человека и основных свобод. В конференции приняли участие юристы из многих стран. В том числе представители большинства конституционных судов европейских стран, Европейского суда по правам человека, Суда правосудия Европейских сообществ, Венецианской комиссии Совета Европы, а также помощник Президента Российской Федерации по правовым вопросам В. Ф. Яковлев, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В. П. Лукин, Уполномоченный Российской Федерации в Европейском суде по правам человека П. А. Лапин, другие официальные лица и ученые. Значительную роль конституционного правосудия в формировании единого правового пространства Европы отметил во вступительном слове Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин. Обсуждение доктринальных подходов и опыта правоприменительной практики между европейскими конституционными судами, по его мнению, - действенный фактор интеграции и единства, способствующий обеспечению мира в Европе, повышению уровня защиты прав и свобод человека и гражданина. Далее он выступил с докладом на тему: "Интеграция европейского конституционного пространства: вызовы и ответы", в котором отметил, что формирование единого европейского правового пространства - сложный и противоречивый процесс, предполагающий единое понимание и применение государствами-участниками этого процесса: 1) норм интеграционного права; 2) принципов взаимоотношений интеграционного права и национальных правовых систем; 3) механизма, обеспечивающего разграничение юрисдикции национального и интеграционного права. Этот процесс предполагает двустороннее взаимовлияние европейского права и национального права государств, входящих в Совет Европы. В. Д. Зорькин остановился на анализе процесса конституциализации прав и свобод как важного объединяющего фактора современного европейского правопорядка, характерной чертой которого является, по его мнению, возрастание роли конституционных и наднациональных судов, осуществляющих судебный контроль законодательства. Говоря о соотношении Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и национального законодательства, докладчик отметил, что хотя верховенство Конвенции над национальным правом прямо не провозглашается ни в самой Конвенции, ни в практике Европейского суда, тем не менее ее наднациональная юридическая сила, а также постановлений Европейского суда, наделенного правом официального толкования Конвенции, "так или иначе признается всеми странами Европы". И несмотря на то что правовые системы разных стран базируются на различных доктринальных основах, "все нации восприняли идеалы права, которые... представляют собой совокупность идей и представлений, стоящих над фантазиями законодателей". В. Д. Зорькин подчеркнул, что главным критерием демократии является не только наличие демократических институтов, таких как парламент, свободные выборы, независимые суды и независимые СМИ, но и в конечном счете, "реальная степень свободы в рамках права". По его мнению, можно утверждать, что соблюдение фундаментальных прав и свобод едва ли не в большей степени зависит от уровня правосознания народа, от укоренившихся традиций, образования и воспитания граждан, нежели от наличия конституции, соответствующего ей законодательства и даже надлежащим образом организованной судебной системы. Далее докладчик подробно остановился на анализе места и значения Конвенции и основанных на ней решений Европейского суда в российской правовой системе. Согласно Конституции Российской Федерации, сказал он, Конвенция включена в российскую правовую систему в качестве международного договора, имеющего приоритет над внутренним законодательством. При этом можно утверждать, что "в России Конвенция - в силу статьи 17 Конституции - действует в качестве конституционного инструмента признания и защиты прав и свобод человека и гражданина, т. е. в качестве конституционного права". В этом смысле можно сказать, что по мере формирования европейского конституционного пространства и в силу конституционного развития России Конвенция становится, по сути, частью Конституции страны. А в целом "в рамках Большой Европы Конвенция de facto превращается в общеевропейскую, договорную по своему происхождению, Конституцию основных прав и свобод человека". Особое внимание В. Д. Зорькин уделил проблеме содержания государственного суверенитета в условиях европейской правовой интеграции. В отличие от ситуации, сложившейся после заключения Вестфальского мира в 1648 году, отметил он, сегодня реальный объем государственного суверенитета меняется. Государства добровольно передают осуществление части своих полномочий на уровень наднациональных структур и реализуют идею объединенных наций и объединенных суверенитетов. И тем не менее государственный суверенитет остается основой конституционного строя большинства государств. Сохраняются и такие его принципы, как верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти на территории государства, независимость в международном общении, обеспечение целостности и неприкосновенности территории. В начале XXI века возникла серьезная угроза существованию Вестфальской системы, а значит, и самим основам конституционного устройства суверенных государств. Вестфальскую систему атакуют, ссылаясь, прежде всего, на неспособность национальных государств гарантировать права человека и обеспечить эффективное управление в условиях глобализации. Однако, заметил докладчик, "жизнь показывает, что отказ от суверенитета одних на практике лишь укрепляет суверенитет кого-то другого, кто присваивает себе право действовать во имя "всеобщих" интересов". Применительно к России В. Д. Зорькин подчеркнул, что Конституция страны, с одной стороны, признает приоритет международного права над национальными законами, а с другой - закрепляет суверенитет Российской Федерации как государства, как нации, соединенной с другими суверенными и равноправными нациями в рамках ООН. Принципиально важно, заметил он, что Конституция провозглашает суверенитет России как демократического и правового государства. Таким образом, "Конституция не допускает, чтобы суверенитет государственной власти использовался вопреки принципам демократии и господства права". Только такое понимание суверенитета дает, по его мнению, "формально-юридически одинаковую, равную возможность всем государствам быть и развиваться в нынешнем мире". Обеспечение суверенитета, продолжил докладчик, требует наличия сильного государства. Но это вовсе не значит, что Россия должна отгородиться от внешнего мира новым "железным занавесом". Подобное гипертрофированное понимание суверенитета способно привести к отрицанию международно-правовых обязательств государства в сфере прав и свобод человека. В этой связи он подчеркнул значение Конституции, которая "не допускает растворения суверенитета в интересах, чуждых демократии, справедливости и праву". Завершая анализ данной проблемы, В. Д. Зорькин сказал, что на каждом новом историческом этапе принцип суверенитета приходит в новом обличии. В глобализирующемся мире для решения вставших перед Европой задач "требуется не разрушение суверенитетов, а их объединение", на основе которого и будет наращиваться интеграция европейского конституционного пространства. Задача российского и европейского конституционного правосудия - "стать инструментом и стержнем этой интеграции перед лицом вызовов и угроз XXI века". Председатель Европейского суда по правам человека Л. Вильдхабер ознакомил присутствующих с некоторыми цифрами, характеризующими деятельность Европейского суда в 2005 г. И, в частности, отметил, что в этом году Судом было принято более 1100 решений, при этом 60% всех решений приходилось всего на четыре государства - Турцию, Италию, Украину и Россию. Среди основных причин, побуждающих наших граждан обращаться в Европейский суд, - неисполнение решений российских судов. Говоря о трудностях в работе Суда, докладчик особо отметил большой наплыв дел и связанную с этим необходимость выработки критериев отбора дел, подлежащих рассмотрению. Отмечая роль и значение создаваемого Европейским судом прецедентного права, Л. Вильдхабер подчеркнул, что отнюдь не призывает к правлению судей и к смешению роли суда и законодателя. Демократия и верховенство закона - это общая задача всех ветвей власти. И только если законодательная или исполнительная власть терпит здесь неудачу, в дело вступает суд. На конференции прозвучало еще много интересных выступлений. С их содержанием интересующиеся смогут познакомиться в специальной литературе, которая будет издана по итогам заседания. Некоторые доклады, насколько нам известно, готовятся к выходу в свет в периодических изданиях 2007 года. Мы же решили познакомить своих читателей с выступлением Председателя Конституционного Суда Республики Армении, профессора Г. Г. Арутюняна, отличавшимся среди прочих тем, что докладчик изложил результаты своего сравнительного исследования на обсуждаемую тему, которые многим показались неожиданными, смелыми и спорными. Вот его незначительно сокращенный текст. Формирование единого правового пространства Европы и задачи конституционного правосудия. За последние годы состоялось много дискуссий, связанных с проблемами формирования единого правового пространства Европы, в ходе которых ставились и обсуждались следующие вопросы: в чем суть этого искомого единства европейского правового пространства и как она проявляется в законотворческой и правоприменительной практике разных стран? На основе какой единой системы ценностей формируется общее правовое пространство Европы? Насколько восприятие этого единства схоже в обществах, имеющих далеко не одинаковый уровень общеправовой и, в частности, конституционной культуры? Давайте попытаемся ответить на некоторые из этих вопросов. К настоящему времени интеграционные процессы, идущие в рамках Совета Европы и Европейского союза, привели к формированию необходимой институциональной инфраструктуры и правовой базы для тесного сотрудничества государств на основе общих и взаимоприемлемых принципов и ценностей. Именно система ценностей и является, на наш взгляд, основой и гарантом прочности этого сотрудничества и фундаментом формирования единого правового пространства Европы. Эта система общеевропейских ценностей наиболее четко сформулирована в проекте Договора, учреждающего Конституцию для Европы. В соответствии со статьей 2 данного документа к фундаментальным общеевропейским ценностям относятся, прежде всего: человеческое достоинство, свобода, демократия, равенство, верховенство права и уважение прав человека. От степени реализации этих ценностей в реальной социальной жизни того или иного государства и зависит мера вхождения этого государства в единое европейское правовое пространство. При этом важно подчеркнуть, что ратификация государствами общеевропейских правовых актов, их конституциализация и принятие на этой основе соответствующего национального законодательства далеко не означает, что эти государства стали частью общеевропейского правового пространства. Определяющим, на наш взгляд, является здесь то, насколько эти правовые принципы и положения воплощаются в реальной социально-правовой практике. Какова в этом плане истинная картина и каковы тенденции правового развития в Восточной Европе и в странах бывшего СССР? Все эти страны установили в своих конституциях приверженность к демократическим, правовым общеевропейским ценностям, признали основополагающие принципы народовластия, верховенства права и разделения властей, заложили институциональный фундамент правового государства. Однако данное обстоятельство еще не означает, что названные ценности получили реальное воплощение в общественной жизни государств этого региона. Чтобы ответить на поставленный выше вопрос, мы провели сравнительный анализ основных показателей демократических процессов в странах Евросоюза, в балканских странах, не являющихся членами Евросоюза, и в странах СНГ. За теоретическую основу исследования нами была взята позиция, изложенная в одной из передовиц французской газеты "le Mond Diplomatik" (март 2006 г. N 624), которая была посвящена проблеме определения основных критериев демократии. Приведенный в ней анализ позволил авторам дать полный и исчерпывающий, на наш взгляд, перечень таких критериев. В их числе: свободные и справедливые выборы; организованная и свободная оппозиция; возможность реальной альтернативной замены власти; независимая судебная система; независимая пресса. Каждый из указанных критериев можно конкретизировать множеством индикаторов и создать обобщенную, интегральную картину демократии <1>. Методика исследования была основана на расчете интегрального показателя демократического развития, учитывающего такие параметры, как уровень демократичности избирательных процессов, степень независимости судебной системы и средств массовой информации, мера развитости гражданского общества, уровень коррупции и т. д. <2>. -------------------------------- <1> При этом следует иметь в виду, что названные критерии взаимообусловлены, один не существует независимо от другого, а все остальные качества демократии производны от них или обусловлены ими. Отсутствие или ненадлежащее состояние любого из них свидетельствует об искажении характера демократии в целом. Именно эти критерии лежат также в основе двух стержневых целей европейской цивилизации, связанных с обеспечением свободной конкурентной рыночной экономики и представительной демократии. На эти цели и направлены все европейские интеграционные инициативы, в том числе и инициатива по формированию единого правового пространства. <2> См.: Harutyunyan G., Mavcic A. The constitutional review and its development in the modern world (a comparative constitutional analysis). Yerevan - Ljubljana, 1999. P. 382 - 392.
По результатам исследования, проведенного на указанной теоретико-методологической основе, можно сделать вывод о том, что на европейском пространстве сформировались три качественно разные группы стран с различными системами правовых ценностей. При этом если в странах Европейского союза и в балканских странах, не являющихся членами Евросоюза, общая динамика демократических и правовых процессов в основном положительная, то в среднем по странам СНГ приходится констатировать не только низкий уровень развитости правовой демократии, но и отрицательный характер динамики этого процесса. В реальной социально-правовой практике стран СНГ общеевропейские правовые принципы оказались подвержены существенной деформации. Эти принципы не являются здесь доминирующими характеристиками социальной действительности. Это та реальность, когда можно говорить, что есть Конституция, однако нет необходимого уровня конституционной демократии. Конституционные принципы правового государства и демократии остаются лозунгами, а на практике устанавливаются абсолютно другие правила и взаимоотношения. Внешним проявлением этого обстоятельства являются накопление отрицательной общественной энергии и, как следствие, политические кризисы, перерастающие в так называемые цветные революции. В качестве причин такого положения дел можно назвать следующие обстоятельства. Прежде всего, это инерция мышления и менталитета, недостаток общеправовой и конституционной культуры, низкий уровень правосознания. В результате действия этих факторов осуществляемый странами СНГ "импорт демократии" наталкивается на инерцию ценностной системы, в результате чего импортируемые демократические и правовые ценности существенно деформируются. Свою роль в этих процессах играет и недостаточная дееспособность демократических государственных структур, несовершенство политических институтов, отсутствие надлежащей политической воли государственной власти в осуществлении демократических перемен, неудовлетворительные конституционные и законодательные решения, искаженное восприятие и реализация основополагающих принципов конституционной демократии в законодательной политике и правоприменительной практике. Все это имеет место на фоне такого явления, которое можно охарактеризовать как иммунную недостаточность общественной системы, которая в свою очередь способствует углублению отрицательных социальных тенденций и иррациональных процессов в социальной жизни государств СНГ. Наряду с названными факторами следует отметить также и объективные трудности системного распада некогда единого советского государства, усугубленные необходимостью одновременного решения задач системной трансформации. В условиях такой сложной социальной трансформации существенная нагрузка ложится на конституционное правосудие. В этой связи следует отметить, что развитие конституционного правосудия в странах СНГ имеет некоторые общие особенности, обусловленные спецификой их социально-политического развития. Дело в том, что на этапе принятия новых конституций здесь наличествовали, с одной стороны, стремящаяся к реваншу левая оппозиция, а с другой - революционный либерализм. Их взаимодействие сформировало определенную среду политического консенсуса для правовых решений. Почти во всех этих странах постепенно не только ослабился левый экстремизм, но и либеральный романтизм уступил свое место умеренному реализму. И как следствие этого, существенно нарушился первоначальный баланс политических сил. В результате над конституционным процессом постепенно установила свое административно-политическое верховенство властная элита этих стран. Негативные последствия такого положения дел применительно, в частности, к конституционному правосудию проявились в том, что конституционное правосудие нередко стало использоваться в качестве инструмента решения текущих политических задач. Типично также и то, что в этих странах, как правило, политическая институционализация находится на низком уровне. Значительная часть политических партий является, по определению одного из немецких политологов, "...или политическими сектами, или средством самоутверждения отдельных амбициозных личностей". Отсутствует адекватная либеральным демократическим ценностям политическая культура парламентской практики. В результате демократия в какой-то мере фальсифицируется и превращается в политическую диктатуру большинства, лишающую меньшинство возможности влияния на политико-правовые процессы. В переходных обществах, к которым относятся страны СНГ, указанные искажения конституционно-правовых процессов проявляются в целом ряде деформаций общественной жизни. В этой связи следует прежде всего отметить неадекватные представления о демократии и ценностной системе правового государства (наглядным свидетельством чего являются ставшие популярными в последнее время концепции "переходной демократии", "национальной демократии", "частичной демократии", "управляемой демократии", "суверенной демократии" и т. д.). В числе других негативных явлений современной общественно-политической жизни стран рассматриваемого региона можно назвать использование в интересах правящей элиты институтов власти, призванных выражать и проводить в жизнь общую волю; попытки превратить средства массовой информации в орудие власти; сращивание власти и теневой экономики (что проявляется, с одной стороны, в перерастании коррупции в основной капитал власти, а с другой - в политизации теневой экономики); формирование среды страха, недоверия, безнадежности, безнаказанности, укоренения политического и бюрократического цинизма, которые порою преподносятся в демократической упаковке и т. п. Все это в конечном итоге ведет к опасному ограничению прав и свобод человека и гражданина. Анализ существующих реалий в странах - членах СНГ свидетельствует, что путем слияния политической, экономической и административной сил формируется признак некой "корпоративной демократической системы", которая игнорирует принцип верховенства права, основана на теневой экономике и реалиях абсолютизации власти, свидетельствует о существенном конституционном дефиците в этих странах. Самая большая угроза со стороны корпоративной демократии заключается именно в том, что общественная система оказывается в паутине хронической иммунной недостаточности. Под общественной стабильностью скрывается воспроизводство подвергшихся мутации ценностей, что более опасно, чем любая другая общественная болезнь. Подобная ситуация неизбежно приводит к углублению противоречий между интересами власти, общества и государства. В целом можно сказать, что социально-экономические и социально-политические процессы в странах СНГ в определенной мере имеют "феодальный характер". Олигархическо-феодальный феномен из сферы экономики постепенно распространяется в политику и систему государственной власти через слияние экономических, политических и административных сил. Это деградация социального общества, последствия которой придется преодолевать поколениями. Корпоративная демократия является основным носителем этой опасности, преодоление которой является первоочередной задачей путем подлинной конституционализации общественной системы, воплощения в жизнь конституционного принципа формирования правового, демократического государства и гражданского общества. Подобные деформации несовместимы с основополагающими принципами европейского правового пространства. В сложившейся ситуации существенно возрастает роль такого внешнего фактора влияния, каким является процесс формирования единого европейского правового пространства и связанное с ним активное воздействие европейских структур на демократическое развитие посткоммунистических стран. Одним из инструментов такого воздействия служит своего рода имплантация европейских норм в общественную жизнь разных стран, которая, как мы знаем, нередко вызывает внутреннюю реакцию отторжения. Препятствием для восприятия новых ценностных основ является то обстоятельство, что эти ценности не воспринимаются обществом и правящей элитой как внутренняя необходимость, как средство достижения общественного согласия, преодоления политических кризисов. Существенный вклад в преодоление этих негативных факторов могут внести (и вносят) конституционные суды. Из всех государственных структур именно конституционные суды отличаются прежде всего тем, что у них в наибольшей мере выработан потенциал адекватного понимания сущности основополагающих принципов и норм европейского права. Изучая характер доктринальных подходов и правовых позиций многих европейских конституционных судов, в том числе стран СНГ, нельзя не прийти к выводу, что между подходами конституционных судов разных стран нет большой разницы в оценке и понимании общеевропейских правовых принципов в области защиты прав человека. Главная задача - эффективно использовать этот потенциал, активно задействовать конституционно-правовые ресурсы преодоления проблем трансформации. А это возможно только при обеспечении реальной независимости конституционных судов. Опыт показывает, что в переходном обществе реальную независимость конституционных судов и их функциональную дееспособность невозможно обеспечить без правильного использования как внутренних, так и внешних факторов в рамках международных обязательств каждой страны. Только путем мобилизации всех факторов, способствующих обеспечению реальной независимости конституционного правосудия, конституционные суды стран, переживающих сложный переходный период своего развития, способны гарантировать верховенство конституции на основе реального обеспечения верховенства права и формирования той основополагающей ценностной системы, которая заложена в основу формирующегося единого правового пространства Европы.
Название документа