Международный валютный фонд как институционный механизм регулирования международной валютной системы
(Ерпылева Н. Ю.) ("Право и политика", 2007, N 1) Текст документаМЕЖДУНАРОДНЫЙ ВАЛЮТНЫЙ ФОНД КАК ИНСТИТУЦИОННЫЙ МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ВАЛЮТНОЙ СИСТЕМЫ <1>
Н. Ю. ЕРПЫЛЕВА
Ерпылева Наталья Юрьевна - доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой международного частного права факультета права Государственного университета Высшей школы экономики.
Международный валютный фонд был создан на международной конференции в Бреттон-Вудсе (США) в 1944 г. Учредительные документы МВФ вступили в силу 27 декабря 1945 г. В настоящее время в число членов МВФ входит 184 государства. Россия приобрела статус членства в 1992 г. <2>. Штаб-квартира МВФ находится в Вашингтоне. МВФ является межправительственной валютно-финансовой организацией и в качестве специализированного учреждения входит в систему Организации Объединенных Наций. В своей политике и деятельности МВФ руководствуется Уставом, известным как Статьи соглашений о МВФ, ныне действующим в редакции 1978 г. Кроме этого, внутренним документом выступают Правила и процедуры (By-Laws Rules and Regulations), которые обновляются каждый год и дополняют и расширяют Устав по многим вопросам. -------------------------------- <2> Постановление Верховного Совета РФ "О вступлении Российской Федерации в Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции и развития и Международную ассоциацию развития" от 22 мая 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 22. Ст. 1180.
Уникальность Фонда по сравнению с другими ММПО определяется тем, что в своей деятельности он сочетает регулирующие, консультативные и финансовые функции, направленные на достижение целей, во имя которых он был создан, а именно: - содействовать сбалансированному росту международной торговли; - поддерживать устойчивость обменных курсов валют; - способствовать созданию многосторонней системы расчетов по текущим операциям между членами МВФ и устранению валютных ограничений, препятствующих росту международной торговли; - предоставлять государствам-членам кредитные ресурсы, позволяющие регулировать несбалансированность внешних платежей без использования ограничительных мер в области внешней торговли и расчетов; - служить форумом для консультаций и сотрудничества в области международных валютных отношений (ст. I Устава). Таким образом, МВФ занимается не только проблемами отдельных стран, но и вопросами функционирования международной валютной системы в целом, выступая в качестве ее институционного механизма.
I. Институт членства в Международном валютном фонде
Институт членства предполагает вступление в членство, приостановление членства и прекращение членства путем выхода или исключения. Процедура вступления в членство МВФ заключается в следующем <3>. Подается письменное заявление, адресованное директору-распорядителю МВФ. Это заявление подписывает уполномоченное официальное лицо страны, желающей вступить в МВФ. В заявлении должна быть помещена информация, требуемая секретарем МВФ. Получив заявление, директор-распорядитель МВФ передает его в Исполнительный совет МВФ. Последним создается комиссия из 5 - 6 исполнительных директоров, которая в течение не более чем 6 месяцев подготавливает меморандум об экономике страны, обращая внимание на структуру экспорта и импорта, режим национальной валюты, правовой режим валютного регулирования и т. д. Исполнительный совет устанавливает квоту для страны и передает свои доводы Совету управляющих для принятия окончательного решения путем голосования. После одобрения Советом управляющих резолюции о приеме в члены государство, в чей адрес вынесена резолюция, должно в течение 6 месяцев принять Устав МВФ 1978 г. (т. е. ратифицировать или присоединиться к нему). -------------------------------- <3> См. более подробно по данному вопросу: Бабин А. П. Порядок и условия приема в члены Международного валютного фонда // Московский журнал международного права. 1996. N 2. С. 199 - 206.
Согласно Уставу приобрести членство в МВФ можно двумя путями: во-первых, относиться к "первоначальным членам". В эту категорию входят государства, которые принимали участие в выработке Бреттон-Вудского соглашения 1944 г. о создании МВФ и которые его ратифицировали до 31 декабря 1945 г. (п. 1 ст. II Устава МВФ). Таких государств было 39; во-вторых, относиться к другим, т. н. присоединившимся членам. Согласно п. 2 ст. II Устава к этой категории относятся государства, ставшие членами МВФ после начала деятельности МВФ посредством присоединения к его Уставу. Включение в уставы международных организаций специальных положений о первоначальных членах связано с объективными обстоятельствами. Государства, выполняя установленные требования, сразу становятся полноправными членами, что значительно ускоряет начало деятельности международной организации. С другой стороны, участники учредительной конференции в результате положения о первоначальных членах оказываются в льготных условиях по сравнению с другими государствами, подлежащими специальной процедуре приема, поскольку быстрее становятся полноправными членами и могут сразу определить направление деятельности организации. Таким образом, присоединившиеся члены - это государства, ставшие членами организации после начала ее деятельности, посредством присоединения к учредительному акту, являющемуся по юридической природе многосторонним международным договором. Существует и другой аспект присоединения. Как указывал профессор А. Н. Талалаев, "государства получают возможность стать участником договора, ранее не имея на это права" <4>. Такое положение было актуально для Германии и Японии, которые в момент Бреттон-Вудской конференции 1944 г. не имели права вступать в МВФ. В целом вступление в члены международной организации - двусторонний акт, и поэтому термин "присоединившиеся члены" выглядит слегка условным. -------------------------------- <4> Талалаев А. Н. Право международных договоров. М., 1980. С. 165.
Практика МВФ показывает, что существуют следующие требования для приема в члены этой организации различных государств: - государство, желающее вступить в МВФ, должно обладать свойством суверенитета; - государство должно обладать формальным контролем над своей внешней политикой; - государство должно добровольно принять на себя все обязательства по Уставу МВФ. Важно отметить следующее: Устав МВФ не знает понятия ассоциированного, частичного или коллективного членства. Ни признание или непризнание государства другими государствами - членами МВФ, ни наличие или отсутствие членства в ООН и других международных организациях, ни размер территории, ни отсутствие собственного денежного знака не могут служить основанием для отказа в принятии в члены МВФ. Приостановление членства в международной организации может использоваться и как санкция, и как волеизъявление самого государства-члена. Приостановление означает отстранение государства от участия в деятельности международной организации и ее органов. Приостановление членства как санкция опирается на определенные основания. В уставах специализированных учреждений ООН, коим является и МВФ, можно проследить следующие основания для приостановления членства: нарушение финансовых обязательств; нарушение других уставных обязательств; приостановление прав в другой международной организации системы ООН. Устав МВФ говорит о нарушении любых обязательств как основании для приостановления членства (п. 2 ст. XXVI). Порядок приостановления членства в МВФ предусматривает право государства-нарушителя быть заслушанным перед принятием решения о приостановлении его членства. Хотя из всех специализированных учреждений ООН только Уставы МВФ и МБРР закрепляют такой порядок, можно предположить, что это лишь формальное закрепление, т. к. очевидно, что во всех международных организациях перед приостановлением членства проходит разбирательство дела. Особый интерес представляет степень утраты прав при приостановлении членства в международной организации. Обычно сюда включают приостановление права голосования, права на обслуживание, на пользование привилегиями и иммунитетами и др. В п. 2 ст. XXVI Устава МВФ использован термин Устава МВФ "приостановление членства", раскрытие содержания которого можно найти в других статьях Устава. Так, в его содержание включается утрата права пользоваться денежными ресурсами МВФ. Приостановление членства как волеизъявление самого государства-члена, по своей сути являющееся односторонним приостановлением членства, рассматривается как неучастие государства в работе международной организации при наличии согласия на приостановление других государств - членов организации. Прекращение членства в международных организациях - достаточно редкое явление, однако его исследование имеет большое значение особенно в связи с теми последствиями, которые поступают при этом для государств-членов и для самой организации. Существуют два способа прекращения членства в международных организациях - выход и исключение. Теория международного права выделяет еще и третий способ: ликвидацию государства либо роспуск международной организации. Согласно п. 1 ст. XXVI Устава МВФ любое государство - член МВФ может выйти из МВФ в любое время путем подачи письменного заявления. Анализ данной статьи приводит к вопросу об условиях для выхода из членства той или иной организации. Международная практика выделяет несколько условий выхода из членства: - необходимость письменного заявления государства о выходе; - установление определенного периода в начале деятельности организации, когда выход из членства невозможен; - установление определенного периода для вступления заявления о выходе в силу; - выполнение перед процедурой выхода всех финансовых обязательств перед международной организацией. В МВФ существует только одно условие - наличие письменного заявления о выходе, которое вступает в силу с момента его подачи в организацию. Исключение из членства означает полное лишение государства-нарушителя возможности пользоваться привилегиями и преимуществами участия в международной организации. В отличие от приостановления государство при исключении полностью утрачивает статус члена. Исключение может рассматриваться и как санкция, и как защитная мера международной организации. Согласно п. 2 ст. XXVI Устава МВФ государство - член МВФ может быть исключено из МВФ, если оно неоднократно и продолжительно не выполняет любые обязательства, налагаемые на него Уставом. Исключение из членов МВФ входит в компетенцию Совета управляющих.
II. Система органов МВФ, их внутренняя структура и принципы формирования
Одним из главных признаков, отличающих международные организации от других правовых форм международного сотрудничества, является наличие у них постоянно функционирующего внутриорганизационного механизма, который присущ международной организации как институту независимо от ее юридической природы. Внутриорганизационный механизм можно определить как "систему различного рода органов, созданных в соответствии с учредительным и другими актами международной организации, находящихся в постоянном взаимодействии на основе принципов и норм международного права. Его понятие включает следующие элементы: 1) система, принципы и порядок формирования органов; 2) их компетенция (предметная и юрисдикционная); 3) взаимодействие органов; 4) процедура принятия решений в органах организации" <5>. -------------------------------- <5> Шибаева Е. А. Право международных организаций. М., 1986. С. 39 - 40.
Организационная структура МВФ изложена в ст. XII Устава, которая предусматривает наличие Совета управляющих (Board of Governors), Исполнительного совета (Executive Board), директора-распорядителя (Managing Director) и штата международных гражданских служащих. С середины 70-х годов в структуре МВФ существуют Временный комитет <6> и Комитет по развитию. Высшим органом МВФ является Совет управляющих, который состоит из представителей государств-членов: управляющего и заместителя управляющего, являющихся обычно министрами финансов или председателями центральных банков государств-участников. Один из управляющих избирается председателем Совета на пятилетний срок. Совет управляющих собирается раз в год на ежегодные совещания для рассмотрения работы МВФ, но может также проводить совещания или голосования по почте. Кворум любого заседания Совета управляющих составляет большинство управляющих, представляющих не менее двух третей общего числа голосов всех управляющих, имеющих право голоса. В остальное время года управляющие доводят мнения своих правительств по поводу повседневной деятельности МВФ через своих представителей, из которых формируется Исполнительный совет, базирующийся в штаб-квартире в Вашингтоне. -------------------------------- <6> В настоящее время этот вспомогательный орган Совета управляющих переименован в Международный валютно-финансовый комитет (МВФК).
В 1974 г. был учрежден Временный комитет (ныне - МВФК), в который входят руководители финансовых ведомств государств-членов и который является консультативным органом Совета управляющих. МВФК собирается обычно два раза в год. МВФК докладывает Совету управляющих о состоянии международной валютной системы и ее функционировании, а также о предложениях по внесению поправок в Устав МВФ. В одно время с МВФК заседает объединенный Комитет министров по передаче реальных ресурсов развивающимся странам (Комитет по развитию), который был также создан в 1974 г. Советами управляющих МВФ и Всемирного банка и который состоит из 24 министров финансов или других официальных лиц стран - членов МВФ и МБРР. Комитет по развитию консультирует Совет управляющих о финансовых потребностях развивающихся стран. Многие свои полномочия Совет управляющих делегировал Исполнительному совету, который является постоянным исполнительным органом МВФ. Он состоит из 24 исполнительных директоров (executive directors), пять из которых назначаются странами с наибольшими квотами в бюджете МВФ (США, Япония, Германия, Великобритания, Франция) <7>, а остальные избираются управляющими от других стран с соблюдением принципа справедливого географического представительства. Заседания Исполнительного совета проходят обычно три раза в неделю в штаб-квартире МВФ в Вашингтоне под председательством директора-распорядителя. Исполнительный совет занимается широким кругом политических и административных вопросов, включая надзор за политикой государств-членов в отношении обменных курсов, предоставление финансовой помощи МВФ государствам-членам, а также обсуждение проблем мировой финансовой системы. -------------------------------- <7> Размеры квот тех государств, которые назначают своих представителей в Исполнительный совет, составляют следующие величины: США - 16,83% бюджета МВФ; Япония - 6,04%; Германия - 5,90%; Великобритания - 4,87%; Франция - 4,87%.
Исполнительный совет выбирает директора-распорядителя, который возглавляет последний и выступает в качестве руководителя персонала организации. Директор-распорядитель отвечает за осуществление повседневной работы МВФ, он избирается на пятилетний срок и может быть переизбран на последующие сроки. Директор-распорядитель не имеет права голоса, за исключением тех случаев, когда голоса в Исполнительном совете разделяются поровну. Директор-распорядитель возглавляет штат сотрудников МВФ, который насчитывает свыше 2716 человек из 165 государств. Большинство сотрудников работает в штаб-квартире МВФ в Вашингтоне, хотя помимо этого существуют 4 отделения в Париже, Женеве, Токио и Нью-Йорке. Представительства МВФ функционируют во всех государствах - членах МВФ. В отличие от исполнительных директоров, которые представляют определенные страны, сотрудники МВФ - международные государственные служащие; они ответственны за проведение политики МВФ в целом и не представляют национальных интересов государств, гражданами которых являются. Следует еще раз подчеркнуть, что в отличие от общих универсальных межгосударственных организаций традиционного типа, в которых действует принцип суверенного равенства государств-членов, выраженный формулой "одно государство - один голос", при принятии решений в МВФ и других международных организациях валютно-финансового характера действуют принципы наибольшего финансового вклада и справедливого географического представительства при формировании управленческих органов ограниченного членства. Принцип наибольшего финансового вклада является порождением международных организаций валютно-финансового характера. Формирование Исполнительного совета МВФ (исполнительного органа ограниченного членства) происходит именно на основе принципов наибольшего финансового вклада и справедливого географического представительства. Важное место в системе органов МВФ занимает директор-распорядитель МВФ. Как уже упоминалось, это должностное лицо назначается Исполнительным советом МВФ и не может быть ни управляющим, ни исполнительным директором. С момента создания МВФ было назначено восемь директоров-распорядителей <8>. -------------------------------- <8> Директор-распорядитель не может быть старше 65 лет и занимать эту должность после 70 лет.
Директор-распорядитель председательствует в Исполнительном совете и возглавляет административный аппарат МВФ. Согласно п. 4 ст. XII Устава МВФ директор-распорядитель и сотрудники МВФ при выполнении своих функций подчиняются только МВФ и обязаны уважать международный характер своего труда. В функции директора-распорядителя входят ведение текущих дел и назначение должностных лиц МВФ: своих заместителей <9>, секретаря, казначея, заведующих отделами, генерального советника юридического отдела, заведующих административной службой и т. д. Директор-распорядитель несет ответственность за подготовку материалов и докладов в Исполнительном совете МВФ. Сотрудники МВФ набираются только из числа граждан государств - членов МВФ. Сотрудники МВФ должны выполнять свои обязанности эффективно и с высокой степенью профессионализма. Работники набираются с учетом принципа справедливого географического представительства. -------------------------------- <9> В настоящее время директор-распорядитель имеет трех заместителей, которые назначаются им с одобрения Исполнительного совета.
Внутриорганизационный механизм обеспечивает деятельность международной организации, которая состоит из обсуждения вопросов, принятия по ним соответствующих решений, контроля за их соблюдением, наконец применения санкций к государствам-членам, не выполняющим постановлений и соответствующих положений уставов организации. Достижение единства внутриорганизационного механизма без взаимодействия органов невозможно, что, однако, не означает подмены предметной и юрисдикционной компетенции одного органа другим. Так, в МВФ центральным звеном всей организационной структуры является Исполнительный совет, которому подчиняется секретариат МВФ. Исполнительный совет имеет право представлять проекты решений в Совет управляющих и обсуждать повестку заседаний МВФК. МВФК является совещательным органом при Совете управляющих и обязан предоставлять материал Совету. В свою очередь директор-распорядитель подготавливает материал для Исполнительного совета и для МВФК. МВФ в соответствии со ст. IX Устава обладает всеми правами юридического лица. Кроме того, для обеспечения МВФ возможности выполнять порученные ему функции на территории всех государств-членов ему предоставляется особый статус, иммунитеты и привилегии. Сам МВФ, его собственность и активы пользуются иммунитетом в отношении любых форм судебного производства; собственность и активы МВФ не могут подвергаться обыску, реквизиции, конфискации, экспроприации или любым иным формам изъятия путем исполнительных или законодательных действий; архивы МВФ неприкосновенны; вся собственность и активы МВФ свободны от ограничений, регулирования, контроля и мораториев любого характера; МВФ пользуется привилегиями в отношении связи; должностные лица и служащие МВФ обладают определенным иммунитетом и привилегиями; МВФ, его активы, имущество, доходы, его операции и сделки, обязательства и ценные бумаги, им выпускаемые, а также оклады и вознаграждения исполнительных директоров, их заместителей, должностных лиц и служащих МВФ освобождаются от любого налогообложения и таможенных пошлин. МВФ может быть ликвидирован только решением Совета управляющих (ст. XXVII). Каждое государство - член МВФ имеет квоту, выраженную в специальных правах заимствования - СДР (Special Drawing Rights) и определяющую его финансовые и организационные отношения с МВФ. От размера квоты зависит размер взноса в МВФ, число голосов, максимальный объем финансирования со стороны МВФ, а также доля государства-члена при распределении СДР. Величина квоты выражается в СДР и равна взносу, который государство-член должно полностью выплатить МВФ. До 25% взноса подлежит выплате в резервных активах, определяемых МВФ (СДР или свободно конвертируемых валютах), а остальная часть - в собственной валюте государства-члена. Подписка каждого государства-члена равна его квоте, и она полностью выплачивается в МВФ через соответствующий депозитарий. В соответствии с требованиями Казначейства ВМФ для ведения дел с МВФ каждое государство-член должно назначить фискальное агентство и банк-депозитарий. В роли фискального агентства может выступать казначейство государства-члена (министерство финансов, центральный банк, государственное валютное учреждение, стабилизационный фонд или иная аналогичная организация). МВФ может вести дела только с этим фискальным агентством, наделенным соответствующими полномочиями выполнять все операции и сделки от имени государства-члена. Кроме того, каждое государство-член должно назначить свой центральный банк депозитарием всех активов МВФ в валюте данного государства. Величины квот первоначальных членов были установлены в Уставе МВФ. Они определялись на основе бреттон-вудской формулы, включавшей такие экономические переменные, как стоимость среднегодовых импортных и экспортных потоков, размер авуаров в долларах и золоте, национальный доход. До начала 60-х годов эта формула применялась в качестве основы для определения исходной квоты новых членов. В апреле 1963 г. был принят ряд других формул исчисления квот, которые использовались для определения изначальных квот новых государств-членов и их увеличения. Эти формулы применяли экономические данные, связанные с валовым внутренним продуктом (ВВП), операциями по текущим счетам, колебаниями текущих поступлений и официальными резервами. Когда какое-либо государство подает заявление о вступлении в МВФ, персонал МВФ рассчитывает квоту нового государства-члена и сопоставляет ее с квотами существующих членов, имеющих аналогичное экономическое положение и показатели. Затем персонал готовит документ для рассмотрения комитетом Исполнительного совета. После того как государство соглашается с предложенными комитетом условиями его членства (в том числе с суммой изначальной квоты), Исполнительный совет в своем полном составе рассматривает рекомендации комитета и после их одобрения направляет Совету управляющих резолюцию о членстве. После одобрения резолюции о членстве Советом управляющих и принятия соответствующих правовых и процедурных шагов государство подписывает Устав и становится членом МВФ. Общая сумма квот 184 членов МВФ на сегодняшний день составляет 216720300000 СДР <10>. -------------------------------- <10> Самая большая квота в бюджете МВФ у США - 37149300000 СДР (17,40% бюджета МВФ), самая маленькая квота у Палау - 3100000 СДР (0,001% бюджета МВФ). Квота России в бюджете МВФ составляет 5945400000 СДР, что эквивалентно 2,74% бюджета этой организации.
Согласно Уставу Совет управляющих должен не реже чем в пять лет проводить общий обзор квот государств-членов и, если считает необходимым, предлагает их изменения. Он может также предпринять в любое другое время корректировку любой отдельной квоты по просьбе заинтересованного государства-члена. Для любого изменения квот необходимо большинство 85% от общего числа всех имеющих право голоса, но квота не может быть изменена без согласия соответствующего государства-члена. Квоты стран определяют также количество голосов государства-члена МВФ, которое исчисляется по принципу один голос за каждые 100 тыс. СДР квоты плюс 250 базисных голосов, на которые имеет право каждое государство-член (ст. XII Устава МВФ). В соответствии со ст. XXVI любое государство-член может выйти из МВФ путем направления уведомления в письменной форме МВФ в его штаб-квартиру. Если государство-член не выполняет любое из своих обязательств, то МВФ может заявить о том, что это государство-член не имеет права использовать общие ресурсы МВФ, а если по истечении разумного срока государство-член продолжает не выполнять свои обязательства по Уставу, то этому государству-члену может быть предложено выйти из МВФ решением Совета управляющих, принимаемым высококвалифицированным большинством голосов - 85%. Финансовые ресурсы МВФ предназначены для оказания помощи государствам-членам, стремящимся преодолеть проблемы платежного баланса, а также для содействия в смягчении последствий стабилизации. МВФ предоставляет финансирование как из своих общих ресурсов, так и в рамках механизмов льготного финансирования, управление которыми осуществляется раздельно. Финансирование со стороны МВФ предоставляется после утверждения Исполнительным советом при условии, что государство-член обязуется принять меры по устранению причин дисгармонии своего платежного баланса. Государства-члены, пользующиеся общими ресурсами МВФ, заимствуют валюту других государств-членов или СДР в обмен на эквивалентную сумму в своей национальной валюте. МВФ взимает сборы за такие заимствования и требует, чтобы государства-члены в пределах определенного срока "выкупили" свою валюту, используя для этого валюту других государств-членов или СДР. Льготное финансирование в рамках механизма расширенного финансирования структурной перестройки предоставляется в виде кредитов под низкий процент. Правила доступа к общим ресурсам МВФ одинаковы для всех государств-членов. Доступ определяется прежде всего потребностью государства-члена в финансировании платежного баланса, интенсивностью мер стабилизации и способностью погашать полученные от МВФ кредиты. Доступ ограничивается лимитами, определяемыми в зависимости от квоты государства-члена. Исполнительный совет принял решение о том, что в течение трех лет годовой лимит доступа к общим ресурсам МВФ в рамках кредитных долей и договоренностей о расширенном финансировании возрастет с 68 до 100% от размера квоты. Кумулятивный лимит доступа составляет 300% от размера квоты за вычетом сумм, запланированных к погашению. В исключительных случаях данные лимиты могут быть превышены <11>. -------------------------------- <11> См. интересную статью профессора Нешатаевой Т. Н. Мировой банк и Международный валютный фонд: правовая идея и реальность // Московский журнал международного права. 1993. N 2. С. 82 - 100.
III. Предметная и юрисдикционная компетенция МВФ, принципы принятия решений и процедура голосования
Любая международная организация создается государствами для выполнения конкретных целей и задач. Для этого она наделяется строго определенной предметной и юрисдикционной компетенцией, которая фиксируется в учредительном акте. Деятельность организации носит правомерный характер только в том случае, если она осуществляется в соответствии с компетенцией организации. Компетенция международной организации как таковой проявляется в компетенции органов, составляющих структуру данной организации. В общеправовом понимании понятие "компетенция" включает в себя как совокупность прав и обязанностей, так и совокупность предметов ведения. В международно-правовой литературе имеются различные точки зрения по вопросу о содержании понятия "компетенция международной организации". Наиболее четкое и полное определение понятия "компетенция международной организации" дано профессором Г. И. Тункиным, который отмечал, что "необходимо различать два аспекта компетенции международной организации и ее органов: предметную компетенцию, определяющую сферу вопросов, подлежащих ведению организации, и юрисдикционную компетенцию, определяющую юридическую силу актов организации по отдельным вопросам, входящим в ее предметную компетенцию" <12>. Государства передают в ведение международной организации определенный круг вопросов, по которым до ее создания отношения между ними имели непосредственно двусторонний или многосторонний характер. Будучи закрепленным в учредительном договоре, этот круг вопросов и становится предметной компетенцией международной организации, причем государства-учредители не только определяют компетенцию самой организации, но и договариваются о порядке ее реализации через различные органы международной организации. -------------------------------- <12> Тункин Г. И. Теория международного права. М., 2000. С. 149.
Высший орган международной организации обладает наиболее широкой предметной компетенцией и правом определять общую политику организации, что непосредственно зафиксировано в ее Уставе. Так, в ст. XII Устава МВФ отражено, что Совет управляющих имеет право рассматривать любые дела МВФ, кроме тех, которые прямо отнесены Уставом к компетенции других органов МВФ. Такое правовое положение высшего органа МВФ вполне оправданно, ибо он является единственным органом, где представлены все государства-члены. В предметную компетенцию Совета управляющих МВФ входят следующие вопросы: - прием государства в члены МВФ, приостановление и прекращение членства какого-либо государства; - изменение квот государств-членов в бюджете МВФ; - распределение СДР; - увеличение или сокращение числа исполнительных директоров; - рассмотрение апелляций государств-членов на решения Исполнительного совета; - утверждение бюджета МВФ; - установление Правил процедуры МВФ; - избрание членов различных вспомогательных органов (например, Международного валютно-финансового комитета и Комитета по развитию); - внесение поправок в Устав МВФ; - ликвидация МВФ как международной организации (ст. ст. III, XXVI, XXVIII Устава МВФ). Компетенция исполнительных органов различных международных организаций, как правило, существенно отличается от компетенции высших органов. Общим является положение о том, что исполнительные органы обеспечивают непрерывность деятельности организации в период между сессиями ее высшего органа (например, об этом говорит п. 3 ст. XII Устава МВФ). В предметную компетенцию Исполнительного совета МВФ входит весьма разнообразный круг вопросов, а именно: - определение общего режима валютных курсов; - изменение сроков возврата предоставляемых кредитов; - изменение сроков возврата предоставленного кредита; - определение процентной ставки по активам в СДР; - определение ставок сборов или вознаграждения; - продажа золота и принятие золота в счет платежей в МВФ; - перечисление средств на общие резервы и распределение средств из общих резервов; - публикация докладов о финансово-экономическом положении государств-членов; - назначение официальных держателей СДР; - помощь развивающимся странам - членам в финансировании платежного баланса; - назначение директора-распорядителя МВФ; - временное приостановление деятельности МВФ как международной организации (ст. ст. V, XII, XVIII, XX, XXVII Устава МВФ). Таким образом, правильное определение объема и содержания предметной компетенции каждого органа международной организации обеспечивает ее внутреннее структурное единство и бесперебойное функционирование ее внутриорганизационного механизма, что в конечном счете влияет на степень практической реализации предметной компетенции и таким образом способствует наиболее полной эффективности в достижении целей и задач международной организации. Процедура принятия решений органами международной организации имеет существенное значение в ее деятельности и является составной частью внутриорганизационного механизма. Это наиболее мобильный элемент такого механизма, в котором отражается юридическая природа и функциональное предназначение международной организации. Процедура принятия решений претерпела значительные изменения за время существования международных организаций как субъектов международного права. Ее история начинается с принципа единогласия, который использовался при принятии решений в Лиге Наций, а в настоящее время применяется в Совете Безопасности ООН и в региональных политических организациях <13>. -------------------------------- <13> Само единогласие может быть абсолютным (для принятия требуется наличие голосов "за" всех лиц, участвующих в голосовании) и относительным (для принятия решения не должно быть подано ни одного голоса "против" среди голосов лиц, участвующих в голосовании).
Затем следует упомянуть принцип большинства голосов, который имеет три разновидности: простое большинство (50% + 1 голос); квалифицированное большинство (2/3 голосов + 1 голос); высококвалифицированное большинство (3/4 голосов + 1 голос). При голосовании в высших и исполнительных органах международных организаций валютно-финансового характера принцип большинства голосов применяется во всех трех разновидностях. Это положение относится и к МВФ. Устав МВФ закрепляет два вида большинства голосов - 70% и 85% голосов. Такое "специальное" большинство применяется при принятии решений, относящихся к компетенции Совета управляющих (изменение квот, распределение СДР и т. д.), а также при принятии решений, относящихся к компетенции Исполнительного совета. Основной принцип, используемый при принятии решений в МВФ, - это принцип взвешенного голосования. Он является порождением международных организаций валютно-финансового характера и заключается в том, что число голосов, которыми обладает государство - член организации, напрямую зависит от размера его квоты в бюджете организации. Следовательно, все государства-члены обладают разным количеством голосов. Любопытно, что на необходимость использования при голосовании неодинакового числа голосов настаивал и известный российский юрист П. Казанский еще в конце XIX века, когда международные организации как субъекты международного права только положили начало историческому процессу своего развития <14>. В настоящее время принцип взвешенного голосования является полноправным принципом принятия решений и не вызывает критики со стороны ученых. -------------------------------- <14> Казанский П. Всеобщие административные союзы государств. Одесса, 1897. Т. 1. С. 334 - 370.
При вступлении в МВФ государство вкладывает определенное количество денежных средств в бюджет МВФ в размере предписанной квоты, которая, в свою очередь, определяет количество голосов данного государства-члена в МВФ. Во многом голоса и квоты пропорциональны, но не тождественны <15>. Это объясняется тем, что каждый член МВФ имеет определенное количество голосов независимо от размера его квоты. Эти голоса иногда называют базисными голосами, однако этот термин не употребляется в Уставе МВФ. Причины введения базисных голосов заключаются в следующем: во-первых, их введение отражает принцип равноправия государств - членов МВФ; во-вторых, их введение позволяет избежать слишком тесной аналогии МВФ с корпорацией частного бизнеса; в-третьих, их введение позволяет нивелировать фактор малых квот, когда для государств, их имеющих, не было бы смысла участвовать в голосовании при условии, если число их голосов зависит только от их квот. -------------------------------- <15> Так, например, квота Афганистана в бюджете МВФ составляет 0,07%, а количество голосов, ему принадлежащих, - 0,08% от общего числа голосов всех государств - членов МВФ. Для Алжира эти показатели равны и составляют 0,58%. Для Аргентины они различны в обратную сторону: ее квота в бюджете МВФ составляет 0,98%, а количество голосов, ей принадлежащих, - 0,97% от общего числа голосов всех государств - членов МВФ. Однако во всех случаях в абсолютных величинах общее число голосов, которыми располагает то или иное государство, на 250 голосов превышает пропорцию, рассчитанную по формуле: 1 голос на 100000 СДР, вносимых в бюджет МВФ в качестве собственной квоты.
В силу вышеизложенного каждая страна, вступающая в МВФ, получает 250 базисных голосов. Эти голоса эквиваленты квоте в сумме 25 млн. СДР <16>. Таким образом, в МВФ каждое государство-член получает 250 базисных голосов плюс один голос за каждые 100000 СДР вложенной в бюджет МВФ квоты. Вышеизложенное приводит нас к анализу вопроса о голосовании в органах МВФ - Совете управляющих и Исполнительном совете. Как известно, в Совет управляющих МВФ входит по одному представителю от каждого государства. Каждый представитель государства-члена в Совете управляющих подает общее количество голосов, которыми обладает его страна. Представитель не может подать меньше голосов, чем обладает представляемое им государство, но он имеет право воздержаться от голосования. Кворум для голосования составляет присутствие представителей, обладающих не менее 2/3 от общего количества голосов. Представители государств-членов в Совете управляющих могут голосовать по почте (ст. ст. XII, XXVII Устава МВФ). -------------------------------- <16> Самым большим количеством голосов обладают США (371743 голоса), самым маленьким - Палау (281 голос, из которых 250 составляют базисные голоса). Россия обладает 59704 голосами, что составляет 2,70% от общего числа голосов в МВФ. Интересно, что общее число голосов всех государств - членов МВФ, принятое за 100%, составляет 2208456 голосов.
Исполнительный совет состоит из исполнительных директоров, которые ведут постоянную работу МВФ. Директора могут избираться или назначаться. Назначают директоров 5 государств, имеющих наибольшую квоту в бюджете МВФ. Избираемые директора избираются от групп государств, сформированных по принципу справедливого географического представительства. Назначение и выборы производятся раз в 2 года. Директор располагает тем количество голосов, которым пользуются избравшие его представители. Он имеет право персонально назначать своего заместителя. В настоящее время число исполнительных директоров составляет 24 (5 назначенных и 19 избранных). Принцип же назначения собственного директора только пятью странами, имеющими наибольшие квоты в бюджете МВФ, остался без изменения. В Уставе предусмотрено, что если какое-либо государство-член предоставило МВФ в течение двухлетнего периода больше ресурсов по сравнению с пятью странами, то ее представитель также может назначать исполнительного директора. В этом случае число избираемых директоров сокращается, если не будет принято специальное решение по этому вопросу. Кворум для принятия решения - это присутствие большинства исполнительных директоров, обладающих не менее 50% от общего числа голосов (п. 3 ст. XII Устава МВФ). Особый интерес представляют взаимоотношения между исполнительным директором и государствами, голоса которых были поданы за него при его избрании в Исполнительный совет. Эти взаимоотношения не регулируются Уставом МВФ. На практике исполнительный директор решает самостоятельно, как ему голосовать при принятии того или иного решения. Нельзя забывать, что исполнительный директор - это представитель МВФ, и поэтому он не обязан отражать взгляды государств, его избравших. Устав также не регулирует вопросы, относящиеся к гражданству директоров. На практике назначаемые директора имеют гражданство государства, их назначившего, а избираемые директора - гражданство государства, входящего в группу государств, от которой он был избран. Что касается вопроса о порядке голосования назначаемых директоров, то национальные законы многих стран определяют, что прежде чем директор может проголосовать, он обязан получить на это согласие соответствующего национального органа. Во главе Исполнительного совета стоит директор-распорядитель, который им и назначается. Директор-распорядитель МВФ не может быть ни представителем, входящим в Совет управляющих, ни исполнительным директором. Директор-распорядитель председательствует в Исполнительном совете без права голоса, за исключением случаев, когда голоса исполнительных директоров разделятся поровну. В данной ситуации его голос становится решающим <17>. -------------------------------- <17> Развернутая характеристика правового статуса МВФ содержится в книге Левиной Л. А. Правовое положение Международного валютного фонда и Всемирного банка. М., 1996.
Завершая рассмотрение вопросов, связанных с процедурой и принципами принятия решений в МВФ, хотелось бы представить таблицу, демонстрирующую те позиции, принятие решений по которым требует квалифицированного большинства голосов при голосовании.
Транснациональные интересы
NN Позиция, требующая принятия Квалифицированное Статьи Устава п/п решения большинство <*>
1. Изменение квот 85% III, раздел 2 (c)
2. Средство платежа в счет 70% III, раздел 3 увеличения квот (d)
3. Расчет позиций по 85% XXX, раздел резервному траншу: (c) (iii) исключение определенных покупок и авуаров
4. Изменение обязательного 85% V, раздел 7 периода выкупа средств (c), (d)
5. Определение ставок сборов 70% V, раздел 8 или вознаграждения (d), 9 (a)
6. Увеличение процентной доли 70% V, раздел 9 квот для вознаграждения (c)
7. Продажа золота 85% V, раздел 12 (b), (c), (e)
8. Принятие золота в счет 85% V, раздел 12 платежей МВФ (b), (d)
9. Активы в СДР: V, раздел 12 - перечисления на СОР 70% (f) - помощь развивающимся 85% странам-членам в финансировании платежного баланса
10. Распределение из общего 70% XII, раздел 6 резерва (d)
11. Оценка стоимости СДР: XV, раздел 2 - существенное изменение 85% принципа - иные изменения 70%
12. Распределение СДР 85% XVIII, раздел 4 (d)
13. Определение процентной 70% XX, раздел 3 ставки по активам в СДР
14. Назначение официальных 85% XVII, раздел держателей СДР 3
15. Приостановка или 70% XXVI, раздел восстановление права голоса 2 (b)
16. Исключение из членов 85% XXVI, раздел 2 (c)
17. Внесение поправок в Статьи 85% <**> XXVIII (a) соглашения МВФ (Устав МВФ)
Название документа