Опыт законодательного регулирования и доктринального толкования оборота упаковок в Республике Польша
(Дубовик О. Л.) ("Экологическое право", 2007, N 1) Текст документаОПЫТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ДОКТРИНАЛЬНОГО ТОЛКОВАНИЯ ОБОРОТА УПАКОВОК В РЕСПУБЛИКЕ ПОЛЬША <*>
О. Л. ДУБОВИК
Дубовик О. Л., ведущий научный сотрудник ИГП РАН, доктор юридических наук, профессор.
С проблемой оборота упаковок и утилизации отходов от упаковок человечество столкнулось относительно недавно, осознав, что переработка и/или уничтожение многих их разновидностей требует не только больших расходов - финансовых, энергетических, транспортных и других, но и зачастую наносит существенный ущерб окружающей среде. Кроме того, упаковки, как правило, занимают большие пространственные объемы и требуют выделения специальных транспортных емкостей для их перевозки или мест складирования, организации сбора и пунктов временного хранения, тщательной сортировки с целью разделения упаковок, которые можно повторно использовать или перерабатывать, извлекая ценные компоненты, либо приходится уничтожать. Эти и другие обстоятельства потребовали установления общих начал, принципов и конкретных правил, регулирующих обращение с упаковками и отходами от них, обязанностей производителей и потребителей упаковочных материалов, мер контроля за соблюдением экологических требований и предотвращения вредного воздействия указанных объектов на окружающую среду. Поэтому во многих странах были приняты либо специальные законы об упаковках, либо иные акты, регламентирующие их оборот. Полезный опыт накоплен в Европейском союзе, где уже на протяжении многих лет действуют специальные директивы и иные нормативные правовые акты, а также в Германии, Нидерландах и других его участниках <1>. Особенный интерес представляет в этом плане опыт правового регулирования Польши, поскольку, с одной стороны, в этой стране происходит последовательная гармонизация предписаний законодательства в целом и экологического в частности с европейским правом, а с другой - осознание необходимости решения проблемы обращения с упаковками здесь наступило позже, чем в других странах ЕС, и многие обстоятельства можно расценить как подобные тем, которые сложились в России. Наконец, для российских читателей - будь это производители или импортеры упакованной продукции, ее потребители, юристы или экономисты, представители природоохранных органов или органов местного самоуправления, законодатели разных уровней - стоит учесть наработки зарубежных стран хотя бы для того, чтобы избежать просчетов при создании и претворении в жизнь соответствующих норм российского (федерального и субъектов РФ) законодательства. В настоящее время в Государственной Думе РФ ведется активная работа по подготовке проекта Федерального закона "Об упаковках", возможность принятия такого акта на уровне субъектов РФ, например в Москве, также обсуждается. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник. М.: Эксмо, 2005; Окружающая среда. Энциклопедический словарь-справочник: В 2 т. М.: Прогресс, 1999 (пер. с нем.).
Поэтому ознакомление с содержанием Комментария к двум Законам Республики Польша - об упаковках и отходах от упаковок от 11 мая 2001 г. и об обязанностях предпринимателей в области управления некоторыми отходами, а также о продукционной оплате и депозитной оплате от 11 мая 2001 г., предписания которых неразрывно связаны между собой, может оказаться очень полезным как с практической, так и с теоретической точки зрения. Рецензируемое издание помимо текстов указанных Законов и комментариев к содержащимся в них статьям включает обширные приложения. Первую их группу образуют четыре приложения к Закону об упаковках и отходах от упаковок: "Виды упаковок", "Виды продуктов", "Виды иных продуктов", "Целевые процентные уровни возврата и рециклинга для отходов от упаковок и потребления в отношении к массе или количеству вводимых на национальный рынок путем продажи или импорта упаковок и продуктов". Эти приложения также снабжены комментарием, что непривычно для российского доктринального толкования каких бы то ни было законодательных актов. Далее содержатся распоряжения исполнительного характера к указанному Закону, в том числе: распоряжения Министра окружающей среды от 12 июля 2002 г. по вопросам образцов формуляров, служащих для подачи различных отчетов о массе производимых, ввозимых из-за границы или вывезенных за границу отходов <2>, от 12 июля 2002 г. по вопросам воеводских докладов, касающихся управления упаковками <3>, которые регулируют, как явствует из их названия, вопросы информационного обеспечения процесса обращения с упаковками; а также распоряжения исполнительного характера к Закону об обязанностях предпринимателей в области управления некоторыми отходами, а также о продукционной и депозитной оплатах, в частности распоряжения Совета Министров от 30 июня 2001 г. по вопросам ежегодных уровней возврата и рециклинга отходов упаковок и потребления <4> и от 11 сентября 2001 г. по вопросу о ставках продукционных оплат <5>, распоряжения Министра окружающей среды от 6 ноября 2001 г. по вопросу об особых условиях, которые должен соблюдать предприниматель, производящий в стране смазочные масла с участием производимых в стране базовых масел, происходящих из регенерации, в целях включения их в действительно достигнутый уровень рециклинга <6>, от 20 декабря 2001 г. по вопросам образца ежегодного отчета о размерах надлежащей продукционной оплаты <7>, от 7 декабря 2001 г. по вопросам отчетности об объемах ввозимых на национальный рынок упаковок и продуктов, достигнутых объемах возврата и рециклинга отходов от упаковок и отходов потребления, а также о поступлениях продукционных оплат <8>, от 8 июля 2002 г. по вопросам специальных принципов и критериев распоряжения средствами, поступающими от продукционных оплат <9>. К сожалению, эти информационно-обеспечивающие или устанавливающие специальные нормативы акты не откомментированы в данном издании. Завершается книга обширной библиографией, в которую включены научные публикации по вопросам правового регулирования обращения с упаковками, списки нормативных правовых актов, предметный указатель, информация об авторах Комментария, в число которых входят помимо ответственных редакторов известные специалисты - Марек Боярский, Марек Гурски, Ян Ежмански, Эльжбета Калета-Ягелло, Марек Собецки, Мартин Сточкевич и Томаш Татомир, а также информация о Центре экологического права во Вроцлаве. -------------------------------- <2> Dz., U. 2002. Nr. 122. Poz. 1053. <3> Dz., U. 2002. Nr. 122. Poz. 1054. <4> Dz., U. 2001. Nr. 69. Poz. 719. <5> Dz., U. 2001. Nr. 116. Poz. 1235. <6> Dz., U. 2001. Nr. 131. Poz. 1475. <7> Dz., U. 2001. Nr. 157. Poz. 1865. <8> Dz., U. 2001. Nr. 2. Poz. 26. <9> Dz., U. 2002. Nr. 122. Poz. 1052.
В предисловии к Комментарию говорится, что часто основной причиной законодательного решения о принятии этих двух Законов является необходимость приведения польского законодательства в соответствие с европейским. Но авторы не согласны с таким мнением: главное - необходимость реагирования на новые экологические проблемы, в том числе управление отходами, особенно от упаковок и продуктов, опасных для окружающей среды, в условиях рынка и быстрого прогресса цивилизации. Отмечается, что специфика комментируемых в данном издании норм состоит не только в использовании новых экономических инструментов для достижения целей экологической политики, но и во введении в польское законодательство новых принципов и институтов. Польское право и экологическая политика (так же как и российская) традиционно были сосредоточены на негативных (побочных) последствиях осуществления деятельности человека, например на регулировании выбросов промышленных и иных предприятий в атмосферный воздух, и только в последнее время занимаются проблемой воздействия на окружающую среду самих продуктов (продукции). Важно, что начиная с 2002 г. в польском праве реализуется принцип расширенной ответственности производителей. Этот принцип был сформулирован в документах Организации экономического содействия и развития и получил широкие возможности реализации в праве ЕС. Он заключается в ответственности производителя определенного продукта за сам продукт и весь его жизненный цикл, т. е. "от коляски до могилы", охватывая и ответственность за отходы от этого продукта (с. 14 - 15). В Польше данный принцип введен Законом об обязанностях предпринимателей в области управления некоторыми отходами и продукционной и депозитной оплатах. Этот Закон охватывает упаковки, аккумуляторы, батарейки, смазочные масла, люминесцентные лампы, шины, охладительные и климатические элементы, воздействующие на озоновый слой, а тем самым - продукты, отягощающие окружающую среду либо из-за их количества (массовости), либо из-за их вредности для окружающей среды. В результате модификации был подвергнут собственно характер оплаты продукции, преобразившийся из общего экологического налога в специальные выплаты, проистекающие из обязанностей предпринимателей, закрепленных, конечно, законодательно. Авторы Комментария подчеркивают, что "большинство адресатов этих предписаний - это малые и средние предприниматели, которые отнюдь не ежедневно пользуются услугами специалистов по охране окружающей среды и юристов" (с. 18). Именно для них и необходимо разъяснить новые законодательные требования. Обратимся к содержанию Комментария к Закону об упаковках и отходах от упаковок. В статье 2 определяется предмет правового регулирования, т. е. упаковки, ввозимые в Польшу - на ее таможенную территорию в рамках процедуры допустимости к обороту, упаковки, которые являются объектом хозяйственной деятельности на территории страны, и все происходящие от них отходы. М. Гурский подчеркивает, что в данном случае принимается во внимание происхождение упаковок и производных от них отходов - ввозимых в Польшу в рамках процедуры допустимости их к обороту и в том случае, если они являются объектом хозяйственной деятельности (с. 27). При этом под хозяйственной деятельностью понимается приносящая прибыль производственная, торговая, строительная деятельность, а также деятельность по оказанию услуг, поиску, определению и эксплуатации природных ресурсов, осуществляемая организованным и продолжаемым образом (с. 28). Огромное значение имеет статья 3 Закона, определяющая понятие упаковок и их видов. Упаковками являются вводимые в оборот продукты, изготовленные из любых материалов и предназначенные для сохранения, охраны, доставки или презентации любого продукта, включая сырье и преобразованные товары (ч. 1 ст. 3). М. Гурский считает, что не являются упаковками продукты, которые выполняют функции введения продукта в оборот на территории страны, но осуществляются только одним субъектом для собственных целей (это исключает возможность использования понятия "введение в оборот"). Таким образом, если отсутствует таможенная процедура допустимости к обороту, упаковка не является предметом регулирования Закона. При этом в контексте Закона надо учитывать обстоятельство, связанное с доставкой продукта определенному потребителю. В результате по Закону не признаются упаковками предметы, которые исполняют иные функции, связанные также с потреблением товара, например коробка от спичек, футляр музыкального инструмента. М. Гурский полагает, что упаковка является предметом, независимым от продукта, сохранению и использованию которого она должна служить (с. 31). Это чрезвычайно важный вывод, который требует отдельного правового регулирования оборота собственно продукции и ее упаковки, а соответственно и установления специфических требований, в том числе санитарно-гигиенических и экологических, при введении их на рынок. В российской литературе на данный момент пока что на этот аспект внимания не обращали. При разработке Федерального закона об упаковках, по моему мнению, следует учитывать предложенные польским законодателем классификации упаковок. Они делятся на три категории, различаемые в основном с позиций выполняемых функций в связи с перемещением продукции. Дополнительным критерием выступает содержание в упаковке отдельных веществ, поступающих в итоге потребителю по месту закупки. Это позволяет различать упаковки индивидуальные и наличие определенных количеств веществ в упаковках. Целью этой классификации является установление соответствия между определением упаковок (и продуктов) и их перемещением. Это ясно сформулировано в части 2 ст. 3 Закона, согласно которой упаковками являются: 1) индивидуальные упаковки, служащие передаче продукта потребителю в месте закупки, в том числе предназначенные для потребления одноразовые объекты; 2) собираемые упаковки, содержащие многоразовые упаковки индивидуальных продуктов, независимо от того, являются ли они передаваемыми потребителю предметами либо служат для обеспечения точек продажи; при этом их можно снять без нарушения свойств продукта; 3) транспортные упаковки, служащие перевозке продукции в индивидуальных или сборных упаковках в целях предупреждения их повреждения, - за исключением контейнеров для автодорожной, железнодорожной, водной или воздушной транспортировки (этот вопрос регулируется в распоряжении Министра финансов от 8 марта 2001 г.). Для российских специалистов особый интерес - в связи с отсутствием соответствующих исследований - представляет вопрос о содержании понятия "отходы от упаковок". Это упаковки, которые выполняют функцию отходов в понимании Закона об отходах. Иными словами - это любая субстанция или предмет, относящиеся к одной из категорий, определенных в приложении 1 к указанному Закону, от которых их владелец избавляется, собирается или обязан избавиться. В связи с этим следует разграничивать отходы от упаковок от отходов, образующихся в процессе производства упаковок. Последние являются просто отходами. Указанное разграничение приобретает особое значение в связи с установлением и исполнением обязанностей, связанных с реализацией обязанности по возврату/приему, но главное - по использованию и переработке (или рециклингу) отходов от упаковок. "Использование" охватывает собой любые действия, не создающие угрозы для жизни и здоровья людей или для окружающей среды, состоящие в использовании отходов в целом или их части либо в извлечении из отходов субстанций, материалов или энергии в целях их использования. Под переработкой (рециклингом) следует понимать такое использование, которое состоит во вторичном использовании субстанций или материалов в производственных процессах (за исключением целей получения энергии). Адресатами предписаний Законов выступают различные субъекты: во-первых, производители, экспортеры и импортеры упаковок, во-вторых, продавцы товаров в упаковках и пользователи упакованной продукции. Содержание их обязанностей различно и зависит от фазы обращения с упаковками или отходами от них. В разделе 2 Закона установлены обязанности для первой группы лиц. Частично это общие требования, частично детализированные правила, например об учете. За нарушение указанных требований не всегда следует применение санкций Инспекцией охраны окружающей среды (с. 37). Так, в ст. 5 говорится о том, что производитель и импортер упаковок должны ограничивать количество и негативное воздействие на окружающую среду веществ, используемых для производства упаковок и образуемых от них отходов таким образом, чтобы: их объем и масса были минимально необходимыми для выполнения их функций; их проектирование и производство осуществлялись способами, позволяющими обеспечить многократное использование упаковок или, если это невозможно, их переработку; они содержали минимальное количество вредных для жизни и здоровья людей или для окружающей среды веществ; максимальное количество содержания олова, кадмия, ртути и шестивалентного хрома в упаковках не превышало 100 мг/кг. Кроме того, они должны обозначать на упаковках определенную информацию, в том числе об использованных материалах, о возможности многократного использования, о возможности рециклинга (ст. 6). В разделе 3 соответственно определены обязанности производителя, импортера и экспортера в отношении продуктов в упаковках, главным образом путем формулирования отсылочных норм к статьям раздела 2 и иным нормативным правовым актам. Но в ст. 10 указывается, что производители и импортеры химических веществ (очень токсичных, токсичных канцерогенных, мутагенных или опасных для окружающей среды) обязаны определить размеры залога на индивидуальные упаковки таких веществ в размерах не ниже 10% и не выше 30% стоимости вещества, содержащегося в данной упаковке. Далее устанавливаются обязанности по возврату/приему этого вида упаковок. При этом производитель и импортер должны иметь разрешение на осуществление деятельности по сбору, транспортировке, приему или обработке упаковок, содержащих указанные в ст. 10 вещества. Я. Ежмански подчеркивает, что такое разрешение может приобретать различные формы административных решений и не является единой категорией, а осуществляется на основании иных актов экологического законодательства (с. 59 - 60). В соответствии с нормами раздела 4 продавец обязан предоставлять потребителю информацию о доступных системах возврата, сбора и переработки упаковок, о надлежащем обращении с отходами от упаковок, о смысле знаков, нанесенных на упаковки, по крайней мере, путем размещения этих сведений в местах продажи. Торговые точки площадью более 25 кв. м, торгующие напитками в одноразовой таре, должны предлагать соответствующие продукты в упаковке многоразового использования, точки площадью более 2000 кв. м - организовать пункты раздельного сбора упаковок. Надзор за соблюдением этих и некоторых иных норм осуществляет Торговая инспекция. В пятом разделе сформулированы правила деятельности государственной администрации, а в шестом - запреты. М. Боярский подчеркивает, что здесь установлена ответственность за проступки, наказуемые санкцией в виде штрафа в размере от 20 до 5000 злотых, определяемого с учетом доходов виновного, его личных и семейных обстоятельств, имущественного положения и возможностей заработка (с. 89). Здесь сформулированы следующие составы: производства, импорта или введения в оборот упаковок или продуктов в упаковках, в которых превышены максимальные количества содержания олова, кадмия, ртути и шестивалентного хрома или не размещены соответствующие обозначения; непредставления отчетности о производимых, импортируемых и экспортируемых упаковках; нарушения правил установления залога или неосуществления приема упаковок опасных химических и иных веществ и др. (ст. 21 - 28). Второй комментируемый в данной книге Закон, как совершенно верно отмечает М. Сточкевич, вводит в действие ряд новых экономико-правовых инструментов охраны окружающей среды, связанных с реализацией принципа "загрязнитель платит". Он должен обеспечивать современную экологическую политику Польши путем возложения обязанности по использованию и переработке упаковок на субъектов производства и импорта; мотивирования производителей для поиска экономически эффективных способов снижения воздействий на окружающую среду; внедрения иных, чем предложены "зеленой налоговой реформой", экономических инструментов; развития рынка вторичного сырья и использованной продукции, которые в ином случае стали бы отягчающими охрану окружающей среды предметами (с. 105 - 110). В статье 2 Закона разъясняется ряд понятий, в том числе кислотных аккумуляторов, экспорта и импорта продуктов, отходов потребления, использованных аккумуляторов и др. Особый интерес для российских специалистов представляют законодательные определения депозитных и продукционных оплат. Первые представляют собой плату, взимаемую при розничной продаже кислотных аккумуляторов как специальных продуктов, возврат которой происходит при передаче использованного аккумулятора продавцу либо в пункте сбора использованных аккумуляторов, организованном их производителем. Она взимается в тех случаях, когда потребитель при покупке нового аккумулятора не сдает использованный. Э. Калета-Ягелло справедливо отмечает, что эта плата носит не публично-правовой характер, а выполняет роль своеобразного залога, поскольку может быть возвращена в случае возврата использованного аккумулятора в течение 30 дней со дня покупки нового. Кроме того, значение этого инструмента состоит в том, что потребители получают дополнительный стимул сдавать аккумуляторы в определенных местах (с. 124). Вторые - это плата, рассчитываемая и выплачиваемая за упаковки в случае продажи в них продуктов, а также никель-кадмиевых аккумуляторов, гальванических батарей, шин, смазочных масел и др., перечисленных в приложениях 1 - 3 к Закону. Фактически это плата как за упаковки в собственном смысле, так и за некоторые виды продукции. Эта плата взимается только при первичном введении указанных товаров на рынок (с. 125). В статье 3 определены обязанности производителя, в частности достичь к 31 декабря 2007 г. уровня использования и переработки отходов. Он рассчитывается в процентах стоимости объема массы или количества отходов от упаковок и отходов потребления, прошедших использование и рециклинг, а также массы или количества введенных на рынок упаковок либо продуктов за определенный период времени. При этом и упаковки, и продукты считаются вводимыми на рынок только однажды. Но при расчетах уровня включаются, например, в общую массу упаковки многократного использования, которые использовались повторно; шины, собранные и регенерированные в стране, и др., но не учитываются продукты, являющиеся составными частями экспортируемых товаров. Эти обязанности могут исполняться предпринимателями самостоятельно или с помощью посредников - специализированных организаций, действующих только в форме акционерного общества. Далее в Законе регулируются права и обязанности таких организаций, в том числе на конфиденциальность информации, поступающей от предпринимателей, за исключением предусмотренных законом случаев ее представления, а также обязанности, например, информационного характера для производителей. Продукционная оплата (N) рассчитывается как произведение количества в штуках или массы в кг упаковок или вводимых на рынок продуктов в отчетном году (W), разницы между уровнем переработки в процентах (p) и достигнутым объемом переработки отходов от упаковок или отходов потребления (o) и ставки продукционной платы в злотых за штуку или кг (s). Это выражено формулой:
(p - o) N = W x ------- x s 100
В статье 14 определены максимальные ставки в зависимости от того, в какое приложение включены соответствующие упаковки или продукты. Обязанность внесения продукционной платы возникает к концу календарного года. В случае нарушения размеров или сроков внесения платы административным решением на виновного насчитываются пени, а затем и дополнительная плата в размере 50% от не внесенной в установленный срок. При уклонении от продукционных плат действуют нормы налогового законодательства. В иных статьях регулируются способы складирования использованных аккумуляторов, порядок возврата депозитной платы, обязанности органов публичной администрации, принципы распоряжения средствами, получаемыми от продукционных плат, и др. Отдельный раздел, традиционно для польского экологического законодательства, посвящен предписаниям о санкциях. М. Боярский отмечает, что нарушения в данной области по своей природе являются не преступлениями, а проступками и наказываются штрафами так же, как и нарушения Закона об упаковках и отходах от упаковок (с. 225). Оценивая в целом рецензируемый Комментарий, следует отметить исключительное внимание его авторов к толкованию понятий, используемых в обоих Законах, выявлению связей между отдельными нормами, а также связей с иными актами экологического законодательства. Книга написана хорошим языком, и хотя в ней говорится о регулировании очень сложной деятельности, нет сомнений, что авторы сделали все возможное для того, чтобы адресаты Законов могли понять и применять его предписания. Для российских специалистов важны несколько обстоятельств: круг понятий, получивших легитимное - на уровне законодательного акта - определение, например аккумуляторов, депозитной платы и проч., цели правового регулирования, оценки возможной эффективности введения новых экономико-правовых инструментов и многое другое. По меньшей мере, эта информация должна быть учтена при разработке проекта Федерального закона "Об упаковках".
Название документа