К вопросу о содержании конституционно-правового статуса иностранных граждан
(Яковлева Е. В.) ("Конституционное и муниципальное право", 2007, N 2) Текст документаК ВОПРОСУ О СОДЕРЖАНИИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
Е. В. ЯКОВЛЕВА
Яковлева Е. В., аспирантка юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
В научной литературе под конституционно-правовым статусом иностранцев <1>, как правило, понимается конституционно-правовой институт, совокупность норм которого регламентирует правовое положение иностранных граждан на территории конкретного государства и составной частью которого являются основные права, свободы и обязанности данных лиц <2>. -------------------------------- <1> В целях настоящего исследования под иностранцем мы будем понимать только иностранного гражданина. <2> См., например: Манолов К. И. Сущность международно-правового статуса иностранцев и особенности их видов. Тверь, 1993. С. 5; Аникеева Е. Д. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 32; Арбузкин А. М. Государственно-правовой статус иностранных граждан в социалистических странах Европы. М.: ВНИИ МВД СССР, 1983. С. 15 и др.
В данном небольшом исследовании мы рассмотрим особенности содержания категории "конституционно-правовой статус иностранных граждан", а именно: своеобразие составляющих статус иностранца элементов; а также объясним, в чем заключается практическое значение существования данного института. Правовое положение всех иностранцев, находящихся на территории страны, неодинаково. Не вызывает сомнений существование различий в правовом статусе таких категорий иностранцев, как иностранцы, обладающие привилегиями и иммунитетами, иностранцы, не обладающие таковыми ("обычные" иностранцы), беженцы и иностранцы, которым предоставлено политическое убежище <3>. Но справедливо ли говорить о том, что отличия имеются и в конституционном статусе данных лиц? Представляется, что ответить на данный вопрос можно путем изучения особенностей каждого из элементов конституционного статуса той или иной группы иностранцев. -------------------------------- <3> Классификация иностранцев по их статусу на три названные группы является распространенной в науке конституционного права. См., например: Герасименко Ю. В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правового статуса: Лекция. Омск: Юридический институт МВД России, 1996. С. 11.
Прежде всего, необходимо определить те элементы, которые составляют содержание института конституционно-правового статуса иностранного гражданина. Так как данный институт является составной частью более общего института конституционно-правового статуса личности и формируется на его основе <4>, то содержание первого следует раскрывать с помощью установления содержания второго. -------------------------------- <4> Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. Учебное пособие. М.: Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. С. 15.
В доктрине конституционного права однозначное решение вопроса о составляющих правового статуса личности отсутствует. Как правило, все исследователи данной темы относят к элементам названного института основные права, свободы и обязанности. Отличия в выделении компонентов статуса личности проявляются в том, что одни исследователи добавляют к приведенным иные элементы (например, гарантии статуса личности <5>; интересы, охраняемые законом <6>; ответственность <7>), в то время как другие ограничиваются основными правами, свободами и обязанностями <8>. -------------------------------- <5> Советское государственное право / Под ред. А. И. Лепешкина. М.: Юрид. лит., 1971. С. 211 - 213. <6> Витрук Н. В. О категориях правового положения личности в социалистическом обществе // Сов. государство и право. 1974. N 12. С. 11. <7> Матузов Н. И. Личность. Право. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 189 - 205. <8> См., например: Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М.: Госюриздат, 1962. С. 15; Аникеева Е. Д. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 22.
Автор настоящей работы склонен разделять позицию, согласно которой в качестве элементов конституционно-правового статуса личности рассматриваются следующие: гражданство; правосубъектность; принципы правового статуса; конституционные (основные) права и свободы человека и гражданина, а также конституционные обязанности; гарантии статуса личности <9>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Учебник Е. И. Козловой, О. Е. Кутафина "Конституционное право России" включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2004 (3-е издание, переработанное и дополненное). ------------------------------------------------------------------ <9> См., например: Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 31 - 36; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. С. 154 - 155; Герасименко Ю. В. Указ. соч. С. 16 - 17; Златопольский Д. Л. Государственное право зарубежных стран: Восточной Европы и Азии. Учебник для вузов. М.: Издательство "Зерцало", 2000. С. 130 - 131 и др.
Что является критерием отнесения того или иного компонента в число составляющих статус личности, а следовательно, и статус иностранного гражданина? Представляется, что рассматриваемый институт можно охарактеризовать как целостную систему, определяемую в литературе как "единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей" <10>. То есть закономерность расположения и взаимосвязь являются общими критериями включения компонента в ту или иную систему. Применительно к институту конституционно-правового статуса личности, в том числе иностранца, также можно выделить специальный критерий отнесения какого-либо элемента в число составляющих непосредственно данного института. -------------------------------- <10> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Рус. яз., 1991. С. 717.
Как справедливо отмечает Л. Д. Воеводин, "таким критерием является закрепленное правом место индивида в обществе и государстве, т. е. в производстве, в управлении государственными и общественными делами и сфере духовной жизни. Все институты, непосредственно раскрывающие место индивида в обществе и государстве, можно смело включить в основы правового положения личности" <11>. Таким образом, для того чтобы объяснить необходимость включения в содержание статуса иностранца всех вышеперечисленных элементов, следует показать их взаимосвязи и невозможность существования друг без друга, а также выявить те признаки данных элементов, которые позволяют раскрыть положение иностранного гражданина в обществе и государстве. -------------------------------- <11> Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 32.
Обратимся к первому из названных элементов, к гражданству. Можно согласиться с мнением ряда исследователей, отмечающих, что гражданство является юридической основой правового положения граждан <12>, "исходным началом формирования как в целом правового положения человека, так и в особенности конституционных основ его статуса" <13>. -------------------------------- <12> Советское государственное право / Под ред. А. И. Лепешкина. М.: Юрид. лит., 1971. С. 212. <13> Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 31.
Гражданство "выражается в наличии устойчивой политико-правовой связи между конкретной личностью и государством. Эта связь означает юридическую принадлежность лица конкретному государству, приобретение личностью специфических качеств гражданина государства, наличие круга взаимных прав и обязанностей граждан и государства, а также защиту гражданина государством внутри страны и за ее пределами" <14>. -------------------------------- <14> Общая теория государства и права. Академический курс в 3 томах. Изд. 2-е, перераб. и доп. / Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. Том 1. М.: ИКД "Зерцало-М", 2002. С. 418.
Безусловно, что аналогичная связь имеет место также между иностранным гражданином и данным государством. В дореволюционной литературе предлагалось обозначить указанные взаимоотношения термином "иностранство" <15>. По нашему мнению, данное предложение вполне обоснованно, поскольку, подобно гражданству, иностранство является основой для формирования всего конституционно-правового статуса иностранного гражданина. Иностранство представляет собой вид правовой связи, существующей между государством и лицом, состоящим в гражданстве не данного, а иного государства, и выражающейся в наличии у таких лица и государства взаимных прав и обязанностей. -------------------------------- <15> Гессен В. М. Подданство, его установление и прекращение. Т. 1. СПб., 1909. С. 108 (Цит. по: Бойцов В. Я. Система субъектов советского государственного права. Уфа, 1972. С. 26).
Как и гражданство, иностранство обладает рядом специфических свойств, среди которых можно назвать: срочность, ограниченность территорией страны государства и непостоянство. Свойство срочности характеризуется тем, что связь иностранца и государства пребывания (проживания) имеет временные рамки. Как правило, данная связь ограничивается сроком нахождения иностранца на территории государства. Причем решение вопроса о сроке пребывания (проживания) на территории государства зависит не только от самого иностранца, но и от соответствующего государства, которое может законодательно установить временные ограничения для пребывания (проживания) иностранца на территории такого государства. Так, например, согласно ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <16> (далее - ФЗ "Об иностранцах") временно пребывающий в РФ иностранец, прибывший в нашу страну по выданной ему визе, может находиться в пределах государственных границ России в течение срока действия такой визы, по истечении которого иностранец будет обязан покинуть государство. Срок, на который может быть выдана виза, детально регулируется Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <17> (далее - ФЗ "О порядке въезда в РФ"). То есть государство само ограничивает срок нахождения на своей территории лица, не являющегося его гражданином. -------------------------------- <16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032. <17> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4029.
Следующим свойством правовой связи между иностранцем и государством пребывания (проживания) является ограниченность данной связи территорией страны. Как правило, правоотношение между рассматриваемыми субъектами начинается с обращением иностранца к государству за разрешением на въезд на территорию последнего. С его получением иностранец приобретает право на въезд в соответствующее государство, при осуществлении которого он будет подпадать под юрисдикцию такого государства и будет обязан соблюдать его законы. В случае выезда иностранца с территории государства правовая связь между ним и таким государством, как правило, прекращается, то есть иностранный гражданин и государство уже не будут обладать взаимными правами и обязанностями. Таким образом, ограниченность территорией страны как свойство правовой связи между рассматриваемыми субъектами позволяет установить пространственные пределы правоотношений, возникающих между иностранцем и государством, гражданином которого он не является. Данное свойство исследуемой связи достаточно часто находит свое отражение в научных определениях термина "иностранный гражданин". И наконец, главное отличие иностранства от гражданства заключается в таком качестве первого, как непостоянство. Безусловно, наличие временных и пространственных ограничений данной связи влияет на ее неизменность. Поэтому свойство непостоянства изучаемой правовой связи является следствием двух названных выше свойств и обладает всеми признаками последних, представляя собой обобщенное качество правовой связи, могущей возникнуть между иностранцем и государством, в гражданстве которого он не состоит. Перечисленные выше группы иностранных граждан различаются по своему конституционному статусу, и, прежде всего, данное отличие выражается в таком элементе статуса иностранца, как правовая связь последнего с государством, гражданином которого он не является. Как мы уже установили, правовая связь иностранного гражданина с государством его пребывания (проживания) обладает следующими отличительными свойствами: срочность, ограниченность территорией страны пребывания (проживания) и непостоянство. Представляется, что два последних свойства обладают характеристиками, общими для всех групп иностранцев, в то время как свойству срочности присущи некоторые особенности, зависящие от того, к какой из названных выше групп относится иностранец, вступающий в правоотношения с государством. Так, ограничение срока нахождения иностранца на территории государства непосредственно таким государством больше характерно для регулирования статуса иностранцев, являющихся представителями "обычной" группы. Что касается категории иностранцев, наделенных определенными иммунитетами и привилегиями, то на свойство срочности их правовой связи с государством, гражданами которого они не являются, может оказывать воздействие государство их гражданства. Например, сотрудники дипломатических представительств и консульских учреждений назначаются на соответствующую должность государством своего гражданства. Так, согласно п. 12 Положения о консульском учреждении Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. <18>, назначение в штат консульского учреждения, а также перемещение и замена сотрудников осуществляются в порядке, установленном МИДом России. То есть перевод данных лиц с одной должности на другую и их освобождение от должности осуществляется уполномоченными на то органами власти государства их гражданства. Следовательно, правовая связь таких лиц с государством пребывания (проживания) может прекратиться в силу волеизъявления третьей стороны - государства, гражданством которого обладает иностранец. -------------------------------- <18> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 45. Ст. 5509.
Свойство срочности по-разному отражается и в статусе "обычной" категории иностранцев, так как срок нахождения данных лиц на территории государства, гражданами которого они не являются, различается в зависимости от ряда факторов и обстоятельств. Так, в Российской Федерации постоянно проживающий иностранец имеет право находиться на территории нашего государства в течение срока действия выданного ему вида на жительство, а, например, временно проживающий - в течение срока действия разрешения на временное проживание. В первом случае такой срок составит пять лет, во втором - три года (ст. 6 и ст. 8 ФЗ "Об иностранцах"). В большей степени различия в сроке нахождения на территории государства в зависимости от цели приезда характерны для статуса временно пребывающих в РФ иностранных граждан. Например, ФЗ "О порядке въезда в РФ" устанавливает различные виды и подвиды виз в зависимости от тех целей, которые преследует иностранец, въезжая в государство. Так, ст. 25.6 данного Закона среди обыкновенных виз выделяет частные (до трех месяцев), деловые (до одного года), туристические (до одного месяца), учебные (до одного года), рабочие (на срок действия трудового договора, но не более чем на один год), гуманитарные (до одного года). Представляется, что различия в сроке нахождения на территории государства временно пребывающих лиц существенно на конституционном статусе таких лиц не сказываются, поскольку независимо от срока, в течение которого временно пребывающий будет присутствовать в государстве, такое лицо все равно наделяется всем комплексом прав, свобод и обязанностей, который установлен в данном государстве для иностранцев, обладающих статусом временно пребывающих. То есть анализ такого свойства правовой связи иностранца с государством его пребывания (проживания), как срочность, необходим, потому что его проявление в виде возможного срока нахождения лица на территории государства позволяет относить такое лицо к той или иной группе иностранных граждан, обладающих определенным статусом, характеризующимся теми или иными особенностями. Кроме того, изучение срока пребывания (проживания) иностранца в государстве нужно для четкого представления того периода, в который устанавливается и существует правовая связь между иностранцем и соответствующим государством, а следовательно, иностранец может наделяться определенными правами, свободами и обязанностями и реализовывать их. Говоря об иностранстве, следует помнить, что на данный вид связи может влиять наличие или отсутствие у лица гражданства какого-либо государства. Характерной чертой конституционно-правового статуса иностранца - гражданина иного государства является его нахождение в "двойном подчинении". В таком случае иностранство, как вид связи между иностранным гражданином и государством, приобретает особую окраску, так как существование между таким лицом и иным государством правовой связи в виде гражданства сказывается на всех элементах конституционного статуса иностранных граждан и позволяет классифицировать данных лиц на группы: - иностранцы, конституционный статус которых характеризуется наличием правовой связи таких лиц не только с государством пребывания (проживания), но и с государством своего гражданства; - иностранцы, статус которых определяется исключительно существованием правовой связи такого лица с государством, гражданином которого он не является. В последнем случае имеются в виду не лица без гражданства (статус которых не является предметом настоящего исследования), а иностранцы, принадлежащие к категории беженцев и лиц, ходатайствующих о предоставлении им убежища. Своеобразие правовой связи, возникающей между иностранцем и государством его пребывания (проживания), сказывается на особенностях других элементов статуса иностранных граждан, прежде всего, на принципах статуса, которые вместе с указанной правовой связью являются исходным началом для существования иных элементов данного института, а также определяют направление развития последних. Набор принципов статуса иностранца некоторым образом отличается от набора принципов статуса личности, что является следствием возникновения между иностранцем и государством пребывания (проживания) особой правовой связи и отражает особенности правового положения в государстве рассматриваемых нами лиц по сравнению с собственными гражданами государства. Кроме того, в принципах статуса иностранцев проявляется своеобразие конституционно-правового положения различных групп данных лиц. Так, например, говоря о принципах статуса иностранных граждан "обычной" группы, можно выделить принцип национального режима, согласно которому в современных демократических государствах иностранные граждане наделяются за некоторыми изъятиями теми же правами, свободами и обязанностями, что и собственные граждане государства. Для конституционно-правового статуса иностранцев, наделенных иммунитетами и привилегиями, характерен иной принцип - принцип иммунитета от юрисдикции государства пребывания (проживания). Изучение принципов конституционно-правового положения иностранных граждан необходимо, так как данные принципы отражаются в тех конституционных правах, свободах и обязанностях, которые предоставляются тем или иным группам иностранцев. Так, если принципом статуса иностранного гражданина является принцип национального режима, то конституционное право иностранца, например, на неприкосновенность личности может быть ограничено по тем же основаниям, что и такое же право собственных граждан государства. В том же случае, если одним из принципов правового положения иностранца является принцип наделения его определенными иммунитетами и привилегиями, данное право будет подлежать ограничению по иным основаниям и в ином порядке, что, как правило, регулируется и в международно-правовых актах. В силу существования определенной правовой связи между государством и иностранным гражданином и закрепления принципов статуса рассматриваемой категории лиц последние наделяются способностью иметь и приобретать права и обязанности на территории такого государства, то есть правосубъектностью, которая возникает вследствие установления правовой связи между иностранцем и государством, гражданином которого он не является. Прекращение существования иностранства влечет за собой автоматическое прекращение у лица правосубъектности. Анализ правосубъектности позволяет определить круг прав, свобод и обязанностей, предоставляемых иностранным гражданам, в котором находит свое отражение специфика конституционно-правового статуса той или иной категории иностранцев. Так, в Российской Федерации объем конституционной правосубъектности иностранных граждан, постоянно проживающих в государстве, будет больше объема правосубъектности иностранцев, временно пребывающих или временно проживающих на территории страны. Представляется, что подобное различие в объеме конституционной правосубъектности иностранцев обусловлено характером их правовой связи с государством пребывания (проживания). В том случае, если лицо заинтересовано в установлении с государством правовой связи на длительный период времени, государство наделяет такое лицо статусом постоянно проживающего и закрепляет за ним больший объем прав, свобод и обязанностей. То есть для государства повышенный интерес представляют собой лица, приобретающие статус постоянно проживающего, и поэтому такое государство наделяет их дополнительными правами, свободами и обязанностями, которыми не будут обладать на территории данного государства иные группы иностранцев, не имеющие своей целью придание правовой связи с таким государством более устойчивого характера. Основные права, свободы и обязанности также являются необходимыми элементами конституционно-правового статуса личности, так как именно в предоставлении иностранцу тех или иных прав и свобод, закреплении за ним определенных обязанностей отражаются особенности его правового положения в государстве по сравнению с собственными гражданами такого государства, а также своеобразие статуса различных категорий иностранцев. Наконец, к элементам, составляющим содержание рассматриваемого института, относятся гарантии статуса личности. Именно гарантии делают возможным существование всех иных элементов статуса, так как обеспечивают их реализацию, закрепляют механизм осуществления прав, свобод и обязанностей, порядок охраны и защиты прав и свобод. Без гарантий элементы статуса в виде прав, свобод и обязанностей превратились бы в фикцию, а следовательно, потеряли бы смысл и элементы, представляющие собой предпосылки для установления прав, свобод и обязанностей: правовая связь между иностранцем и государством, принципы статуса и правосубъектность. Как справедливо отмечал Л. Д. Воеводин, "именно система гарантий всех элементов правового статуса и в особенности прав и свобод показывает, насколько они реальны, составляют ли они достояние всех <...> людей" <19>. -------------------------------- <19> Воеводин Л. Д. Содержание правового положения личности в науке советского государственного права // Сов. государство и право. 1965. N 2. С. 50.
Анализ гарантий статуса иностранцев, закрепленных в законодательстве того или иного государства, позволяет судить о том, какое значение придает такое государство правам и свободам данных лиц, их обязанностям и какие меры оно намерено предпринять для обеспечения их реализации. То есть исследование гарантий также позволяет определить место иностранного гражданина в государстве. В том наборе гарантий, которые предоставляются иностранцу, также проявляется специфика конституционного статуса данных лиц. Например, наличие или отсутствие такой гарантии, как дипломатическая защита иностранного гражданина государством его гражданства, позволяет нам говорить о том, что лицо обладает либо конституционным статусом иностранца, наделенного иммунитетами и привилегиями или не наделенного таковыми, либо статусом беженца или лица, которому предоставлено политическое убежище. Таким образом, изучение содержания категории "конституционно-правовой статус иностранного гражданина" имеет особое значение для исследования правовых отношений, складывающихся между государством и иностранными гражданами, так как позволяет выявить специфику таких отношений, установить их отличия от отношений с собственными гражданами государства, а также определить различия в отношениях с участием отдельных групп иностранцев, своеобразие конституционно-правового статуса которых выражается в специфике элементов, составляющих содержание рассмотренного института, а именно: в иностранстве как устанавливающейся между иностранцем и государством пребывания (проживания) правовой связи, отличной от гражданства и позволяющей говорить о "двойном подчинении" иностранного гражданина; принципах конституционного статуса данной группы лиц; основных правах, свободах и обязанностях, предоставляемых им; и гарантиях статуса.
Название документа