Международно-правовые основы борьбы с незаконной миграцией

(Червоненко В. Ф.) ("Миграционное право", 2007, N 1) Текст документа

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БОРЬБЫ С НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИЕЙ

В. Ф. ЧЕРВОНЕНКО

Анализ международно-правового регулирования миграционных процессов выявляет одно парадоксальное обстоятельство. Во второй половине XX в. усилия мирового сообщества в основном были направлены на формирование правовой защиты прав мигрантов и беженцев. И только в конце 90-х годов активизировались международные усилия по созданию правового заслона незаконной миграции. В настоящее время мировое сообщество включает незаконную миграцию в число основных вызовов и угроз международной безопасности наряду с терроризмом, транснациональной организованной преступностью, незаконным оборотом оружия и наркотиков. Выработка действенных мер по борьбе с незаконной миграцией является первостепенной задачей, стоящей перед всем международным сообществом. Так, в Резолюции 54/212 Генеральной Ассамблеи ООН от 22 декабря 1999 г. Ассамблея призвала государства-члены и систему ООН укреплять международное сотрудничество в области международной миграции и развития государств в целях содействия устранению коренных причин миграции. Особое внимание обращено на такие ее причины, как нищета, стремление отдельных лиц извлечь максимальную выгоду от международной миграции. Рекомендовано межрегиональным, региональным и субрегиональным механизмам продолжать заниматься рассмотрением данного вопроса. Основу международно-правового регулирования борьбы с незаконной миграцией составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).

Источники международного права в области борьбы с незаконной миграцией можно разделить на три группы, в зависимости от того, сколько государств и в каких регионах полагают для себя обязывающими положения и нормы данных документов: универсальные конвенции, договоры и соглашения, в которых участвуют или могут участвовать все государства; региональные договоры, действующие для государств какого-то определенного региона; двусторонние договоры и соглашения государств по вопросам борьбы с незаконной миграцией. Регулятивное воздействие норм международного права призвано упорядочить межгосударственные отношения в области борьбы с незаконной миграцией. Особенностью международно-правового регулирования является то, что государства руководствуются нормами, которые сами и создают. Согласование воли государств является необходимым условием образования тех или иных правовых средств, направленных на урегулирование межгосударственных отношений в исследуемой сфере. Международно-правовое регулирование обеспечивает баланс интересов государств в области борьбы с незаконной миграцией. Основные права и свободы человека, распространяемые и на мигрантов, закреплены во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международных пактах о правах человека 1966 г. и десятках иных соглашений, заключенных в этой области. Среди них следует отметить право каждого человека покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну, право на свободу передвижения и выбор места жительства, право на защиту от всех форм дискриминации, в том числе и в трудовых отношениях. Эти права и свободы должны соблюдать все государства. Данные положения нашли свое отражение и в нашей Конституции. В то же время каждое государство имеет право с помощью своего национального законодательства регулировать въезд мигрантов на свою территорию, порядок их проживания, занятия трудовой деятельностью и т. д. Это специально подчеркивается в международно-правовых документах о правах человека. Так, ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, закрепляющая право каждого человека на свободу передвижения и выбор места жительства, а также право покидать любую страну, включая свою собственную, предусматривает возможность их ограничений, предусмотренных законом, необходимых "для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других". В Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (утв. Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 г.), еще более категорично указывается, что никакое положение этой Декларации "не должно толковаться как узаконивающее незаконное проникновение иностранца в государство и его присутствие в государстве" или "как ограничивающее право любого государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания". Таким образом, в ряде международных документов признается право государств на принятие мер по недопущению незаконной миграции. При этом государства исходят из необходимости соблюдения в отношении мигрантов прав и свобод человека, закрепленных в международно-правовых документах, и потребностей обеспечения своей национальной безопасности, защиты от угроз, которые порождает незаконная миграция. В ст. 6 Конвенции Международной организации труда N 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (Женева, 24 июня 1975 г.) отмечается, что в рамках национального законодательства должны предусматриваться меры для эффективного применения административного, гражданского и уголовного наказания, включая тюремное заключение, в отношении организации миграции трудящихся с целью получения работы. В приложениях 1 и 2 к Конвенции МОТ N 97 о трудящихся-мигрантах 1949 г. указано, что всякое лицо, способствующее тайной или незаконной иммиграции <2>, подлежит соответствующему наказанию. -------------------------------- <2> В международном праве нередко используются как термины "незаконная миграция" и "нелегальная миграция", так и "незаконная иммиграция" и "нелегальная иммиграция". Используются также термины "нелегальный мигрант" и "нелегальный иммигрант".

Однако в указанных договорах четко не обозначен международный правовой состав преступлений в сфере незаконной миграции, механизм борьбы с нею. Ликвидации этого пробела способствует Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху <3>, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, принятый Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября 2000 г. -------------------------------- <3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 34. Ст. 3358.

В Протоколе подчеркивается, что, несмотря на работу, проводимую на различных международных форумах, пока не имеется универсального документа, в котором затрагивались бы все аспекты незаконного ввоза мигрантов и другие, связанные с этим вопросы. Одновременно выражена обеспокоенность значительным расширением деятельности организованных преступных групп, связанных с незаконным ввозом мигрантов, увеличением сопутствующих незаконному ввозу мигрантов преступлений, которые причиняют огромный ущерб соответствующим государствам, а также тем, что незаконный ввоз мигрантов может создавать угрозу для жизни или безопасности вовлеченных в него людей. Протокол установил перечень подлежащих криминализации деяний. Согласно его положениям каждое государство-участник принимает все необходимые меры с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно и с целью получить, прямо или косвенно, финансовую или иную материальную выгоду: незаконный ввоз мигрантов; когда эти деяния совершаются в целях создания условий для незаконного ввоза мигрантов: изготовление поддельного документа на въезд/выезд <4> или удостоверения личности; приобретение или предоставление такого документа или владение им; -------------------------------- <4> Поддельным документом на въезд/выезд или удостоверением личности считается любой документ на въезд/выезд или удостоверение личности, которые: были подделаны или изменены каким-либо материальным образом любым лицом или учреждением, кроме уполномоченных в законном порядке изготавливать или выдавать документ на въезд/выезд или удостоверение личности от имени государства; выданы или получены на основании представления неверных данных, коррупции, принуждения или каким-либо иным незаконным образом; используются лицом, иным, чем законный владелец.

предоставление какому-либо лицу, которое не является гражданином соответствующего государства или не проживает постоянно на его территории, возможности находиться в этом государстве без соблюдения необходимых требований для законного пребывания в нем путем использования способов, указанных в предыдущем абзаце, или любых других незаконных средств. Вместе с тем отмечается, что Протокол не применяется для уголовного преследования мигрантов в силу только того обстоятельства, что они стали объектом указанных выше деяний. Таким образом, Протоколом криминализируются деяния, связанные с организацией незаконной миграции. Целый раздел в Протоколе посвящен проблеме незаконного ввоза мигрантов по морю. Следует заметить, что проблема проникновения незаконных мигрантов на борт морских судов в последние годы стоит наиболее остро. Нахождение таких лиц на торговых судах накладывает на экипажи судов и судовладельцев значительные расходы, связанные с задержкой судов в портах. Кроме того, сама перевозка незаконных мигрантов по морю чрезвычайно опасна. Морские суда, перевозящие этих лиц, часто находятся в антисанитарном состоянии и настолько не пригодны к плаванию, что были случаи, когда они на глазах участников правоохранительных органов переворачивались от скапливания людей в одной части судна. Нередко нелегальным мигрантам, находящимся на борту морских судов, требуется самая разнообразная медицинская помощь: от обработки ран и ухода за ослабевшими от недоедания людьми до принятия родов. Поэтому государства сотрудничают в максимально возможной степени в целях предупреждения и пресечения такой перевозки в соответствии с международным правом. Для этого в Протоколе предусмотрен целый комплекс мер. Большое внимание в Протоколе уделяется обмену информацией, а также укреплению взаимодействия между странами. Статья 10 Протокола рекомендует государствам-участникам, прежде всего имеющим общие границы или находящимся на маршрутах, по которым осуществляется незаконный ввоз мигрантов, обмениваться соответствующей информацией. К обмениваемой информации можно отнести: данные об организациях или организованных преступных группах, используемых ими методах; отличительные признаки подлинности и надлежащая форма документов на въезд/выезд, выдаваемых государством-участником; возможные средства и методы сокрытия и транспортировки людей; законодательный опыт, а также практика и меры, направленные на предупреждение нелегальной миграции. Одним из наиболее важных вопросов в борьбе с незаконной миграцией являются меры пограничного контроля. Такие меры охватываются положениями рассматриваемого Протокола. Так, его участники без ущерба для международных обязательств в отношении свободного передвижения людей, насколько это возможно, устанавливают такие меры пограничного контроля, какие могут потребоваться для предупреждения и выявления незаконного ввоза мигрантов. Согласно Протоколу его участники принимают необходимые меры для предупреждения, насколько это возможно, использования транспортных средств, эксплуатируемых коммерческими перевозчиками, для незаконного ввоза мигрантов. В надлежащих случаях и без ущерба для применимых международных конвенций такие меры включают установление для коммерческих перевозчиков, в том числе любой транспортной компании, или владельца, или оператора любых транспортных средств, обязательства контроля наличия у всех пассажиров необходимых документов для въезда в принимающее государство. При этом каждое государство-участник принимает необходимые меры в соответствии со своим внутренним законодательством, с тем чтобы предусмотреть санкции за нарушение этого обязательства. При осуществлении положений настоящего Протокола каждое государство принимает в соответствии со своими обязательствами по международному праву все надлежащие меры, в том числе, если это необходимо, в области законодательства, для соблюдения и защиты прав лиц, которые стали объектом предусмотренных этим договором преступлений, как эти права предусмотрены применимыми нормами международного права. В Протоколе предусмотрена возможность заключения между его участниками двусторонних или региональных соглашений или оперативных договоренностей или взаимопониманий, направленных на принятие наиболее надлежащих и эффективных мер по предупреждению деяний, указанных в Протоколе, и борьбе с ними. Меры противодействия незаконному перемещению мигрантов через государственные границы предусмотрены универсальными международными правовыми документами в области транспорта. Так, разделом третьим приложения 9 к Конвенции о международной гражданской авиации (Чикаго, 7 декабря 1944 г.) установлен ряд мер по предупреждению и пресечению незаконного проникновения на средства воздушного транспорта, а также незаконного въезда и выезда. Данным документом установлено общее содержание контрольно-проверочных процедур в отношении транспортных средств и пассажиров при совершении международных полетов, а также условия и порядок выдворения лиц, осуществивших незаконный въезд. Схожие нормы содержит третий раздел "Прибытие и отбытие лиц" приложения 1 к Конвенции по облегчению международного морского судоходства (Лондон, 9 апреля 1965 г.). В развитие принципов, установленных универсальными актами международного права в области борьбы с незаконной миграцией, схожие документы были приняты на региональном уровне. Указанные документы выработаны с учетом интересов государств региона и присущих данному региону особенностей. Важным шагом по предупреждению и пресечению незаконной миграции на межгосударственном уровне стало подписание Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 6 марта 1998 г.) <5>. В преамбуле Соглашения дана политическая оценка незаконной миграции, которая "представляет угрозу общественной и национальной безопасности, экономической стабильности, способствует росту преступности". Сотрудничество в борьбе с незаконной миграцией рассматривается Соглашением как одно из важнейших направлений регулирования миграционных процессов на территории Содружества. -------------------------------- <5> Содружество: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. N 1. С. 81 - 86.

Согласно ст. 1 Соглашения незаконными мигрантами являются "граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждане Сторон, нарушившие правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством". Давая определение незаконных мигрантов, Соглашение тем самым предусматривает, что граждане государств, подписавших Соглашение, могут рассматриваться в качестве таковых только в случае нарушения ими правил пребывания в государствах, не являющихся государствами их гражданства или постоянного жительства и подписавших Соглашение, и только таких правил, которые установлены национальным законодательством. В то же время круг оснований, по которым незаконными мигрантами признаются граждане третьих государств - государств, не являющихся участниками Соглашения, значительно шире - это нарушение не только правил пребывания, но и правил въезда, выезда и транзитного проезда. В обеспечение нормы, установившей определение незаконных мигрантов, Соглашение закрепляет порядок въезда граждан третьих государств, лиц без гражданства и граждан сторон на территорию государств-участников. Въезд указанных граждан на территорию одной из сторон возможен при условии выполнения ими требований ее национального законодательства о правилах въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда, а также международных договоров, участницей которых она является. Примером таких договоров для Российской Федерации могут быть Соглашение о порядке выезда граждан государств - участников Содружества Независимых Государств в государства, не входящие в Содружество Независимых Государств, и въезда из них (Москва, 17 января 1997 г.), Соглашение о взаимном признании виз государств - участников Содружества Независимых Государств (Москва, 13 ноября 1992 г.) <6> и др. -------------------------------- <6> Бюллетень международных договоров. 1994. N 4. С. 16.

Важной мерой борьбы с незаконной миграцией, предусмотренной Соглашением о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией, является взаимодействие сторон в данной сфере. Основными направлениями взаимодействия являются миграционный контроль, учет лиц, незаконно пересекающих границы, а также лиц, которым запрещен въезд в государства - участники Соглашения, выработка механизма депортации незаконных мигрантов, гармонизация национального законодательства в области ответственности для незаконных мигрантов и их пособников, подготовка и повышение квалификации сотрудников соответствующих органов, занимающихся вопросами борьбы с незаконной миграцией, обмен информацией и т. д. Информационный обмен осуществляется по вопросам изменений в национальных законодательствах в области миграции; об образцах документов на право пересечения границы и порядке въезда/выезда; о поддельных документах, средствах и способах их подделки; о выявленных каналах и способах незаконной миграции, в том числе о пунктах отправления и назначения, маршрутах, используемых для въезда/выезда незаконных мигрантов, и другим вопросам выполнения Соглашения. Незаконные мигранты, выявленные на территории одного из участников Соглашения, подлежат депортации в государство выезда в соответствии с национальным законодательством государства въезда, если иное не предусмотрено международными договорами. В случае если незаконные мигранты прибыли на территорию одной стороны с территории другой стороны, они при наличии соответствующих доказательств об этом подлежат передаче последней. При этом передача незаконных мигрантов осуществляется в соответствии с отдельными договоренностями участников данного Соглашения. Следует отметить, что до настоящего времени указанное Соглашение не ратифицировано рядом государств, его подписавших, хотя выработка эффективного механизма его реализации уже сейчас дала бы положительные практические результаты. Затягивается ратификация этого документа как по политическим соображениям, так и в связи с недооценкой и недопониманием правительствами стран-участниц возрастающих негативных последствий незаконной миграции, приобретшей угрожающий характер, переоценкой этими правительствами собственных возможностей борьбы с негативными явлениями при явном отсутствии средств для финансирования соответствующих мероприятий. Важную роль в международно-правовом регулировании борьбы с незаконной миграцией играют двусторонние договоры. Указанные документы наиболее предметно регулируют процессы между двумя государствами, поскольку выражают согласованные подходы к пересечению границ, перемещению товаров, закладывают основы правового статуса своих граждан, граждан других государств и лиц без гражданства при пребывании и проживании на территории другого государства. Так, Российской Федерацией заключены двусторонние Договоры о сотрудничестве по пограничным вопросам с Республиками Беларусь, Узбекистан, Болгария, Молдова, Латвийской Республикой, Королевством Норвегия и др. Указанные Договоры предусматривают сотрудничество в борьбе с незаконной миграцией; осуществление совместных мероприятий по пресечению незаконного въезда и выезда; обмен информацией, представляющей взаимный интерес, и т. п. Важным шагом в борьбе с незаконной миграцией должно стать заключение между государствами реадмиссионных соглашений, регулирующих порядок возвращения незаконных мигрантов той стране, с территории которой они прибыли. Так, 12 мая 2003 г. в Вильнюсе впервые в российской международной практике было подписано Российско-литовское соглашение о реадмиссии. Предметом регулирования данного Соглашения является процедура возврата, приема и транзита лиц, незаконно находящихся на территории государств, подписавших этот документ. В документе определяются условия и порядок возврата и приема как граждан России и Литвы, так и граждан третьих государств. На примере Российско-литовского соглашения будет получен тот опыт, который представляется важным при разработке подобных документов с государствами, представляющими для России повышенную миграционную опасность. По словам заместителя Министра иностранных дел РФ С. Разова, представлявшего документ, "это ряд государств СНГ, Южной и Юго-Восточной Азии" <7>. -------------------------------- <7> См.: Российская газета. 2003. 19 июня.

Вместе с тем, как представляется, соглашения о реадмиссии должны заключаться лишь с учетом возможностей нашей экономики, поскольку в соответствии с ними и России придется принимать и обустраивать своих граждан, возвращающихся из других государств, а это потребует значительных средств. В заключение следует отметить, что в настоящее время ни одна страна не в состоянии эффективно противодействовать незаконной миграции вне взаимосвязи с остальным миром. Указанная проблема давно переросла национальные границы, приняв глобальные масштабы, и требует дальнейшего объединения усилий всего международного сообщества для ее решения.

Название документа