Взаимодействие международных организаций в области обеспечения европейской безопасности
(Гарипов Р. Ш.) ("Международное публичное и частное право", 2007, N 2) Текст документаВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Р. Ш. ГАРИПОВ
Гарипов Р. Ш., заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Татарского государственного гуманитарно-педагогического университета, кандидат юридических наук, доцент, член Российской ассоциации международного права.
После окончания холодной войны сложилось единое мнение о том, что международным организациям следует расширять свои внешние контакты в области обеспечения всеобщего мира. Это явилось следствием осознания того, что многогранный характер вызовов в области безопасности требует многоинституционального реагирования <1>. Потенциал антикризисного регулирования был довольно ограничен, и главная причина этого заключалась в отсутствии реальных военно-политических инструментов. Выход из этого мог быть найден только путем сочетания возможностей СБСЕ, НАТО и ЕС. На июньской (1992 г.) сессии Совета НАТО страны - члены блока выразили готовность участвовать в действиях по поддержанию мира под эгидой СБСЕ, "предоставляя в его распоряжение ресурсы и опыт союза" <2>. Сложившийся консенсус был также обусловлен тем, что к началу 90-х годов процесс СБСЕ был институционализирован до такой степени, что СБСЕ превратился в организацию, которую государства-участники рассматривали в качестве одного из главных инструментов раннего предупреждения, предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного восстановления <3>. -------------------------------- <1> См.: Ingo Peters. Europaische Sicherheitsinstitutionen: Arbeitsteilung oder Konkurrenz? // Sicherheitspolitik fur Europa zwischen Kosens und Konflikt / Erhard Forndran, Hans-Dieter Lemke (Ed.). Baden-Baden, 1995. P. 277. <2> См.: Караганов С. А. Безопасность будущей Европы. М.: Наука, 1993. С. 98. <3> См.: Гусаров Ю. А. Европейская безопасность в начале 90-х годов // Актуальные проблемы Европы. Внешняя политика и безопасность европейских государств. 1995. N 4. С. 25.
ОБСЕ является неотъемлемой частью сети дополняющих друг друга институтов, занимающихся вопросами европейской безопасности, прав человека, а также экономическими проблемами <4>. Одной из главных составляющих модели европейской безопасности должна стать отработка взаимоотношений международных институтов, отлаживание механизма разделения труда и координации их деятельности <5>. Взаимодействие ОБСЕ с организациями-партнерами осуществляется главным образом через Отдел внешнего сотрудничества Секретариата ОБСЕ. В соответствии с принятым 29 июня 2000 г. решением PC. DEC/364 он вместе с другими подразделениями Секретариата отвечает за конкретное осуществление сотрудничества в соответствии с разд. II Оперативного документа Хартии европейской безопасности <6>. -------------------------------- <4> См.: Monika Wohlfeld. The OSCE and Regional Cooperation in Europe // Regionalism in the Post-Cold war World. GB. Aldershot, 2000. P. 110. <5> См.: Рахманинов Ю. Н. ОБСЕ в XXI в.: на пути к новой модели безопасности // США. Экономика. Политика. Идеология. 1997. N 1. С. 47. <6> См.: Ежегодный доклад за 2001 год о деятельности ОБСЕ (1 ноября 2000 г. - 31 октября 2001 г.). Вена: ОБСЕ. Генеральный секретарь, 2001. С. 99.
В Лиссабонской декларации по модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI в. говорится: "Мы вновь подтверждаем, что для безопасности в Европе необходимы самое широкое сотрудничество и координация действий между государствами-участниками и европейскими и трансатлантическими организациями... ОБСЕ будет действовать в партнерстве с ними в поисках эффективного ответа на угрозы и вызовы, возникающие в ее регионе" <7>. Дальнейший прогресс в создании фундамента для сотрудничества между ОБСЕ и ее международными партнерами был достигнут на Копенгагенской встрече Совета министров 1997 г., на которой были сформулированы основные элементы Хартии европейской безопасности. В их число вошла "Общая концепция развития сотрудничества между подкрепляющими друг друга институтами", где излагаются параметры Платформы безопасности, основанной на сотрудничестве. Целью этой Платформы, принятой на Стамбульской встрече на высшем уровне в 1999 г., является усиление взаимоподкрепляющего характера отношений между организациями и институтами, заинтересованными в содействии упрочению всеобъемлющей безопасности в регионе ОБСЕ <8>. В русле положений Платформы безопасности, основанной на сотрудничестве, ОБСЕ заявила о себе как об организации, которая "может взять на себя координирующую роль при осуществлении межрегиональных и внутрирегиональных инициатив". Она подчеркнула свое намерение "развивать диалог в регионе ОБСЕ", а также "расширять диалог с партнерами за пределами региона ОБСЕ" <9>. -------------------------------- <7> См.: Декларация ОБСЕ по модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века. Лиссабон, 3 декабря 1996 г. // Внешняя политика и безопасность современной России. Хрестоматия. Т. 2. Документы / Сост. Т. А. Шаклеина. М., 1999. С. 440. <8> См.: Monika Wohlfeld. The OSCE and Regional Cooperation in Europe // Regionalism in the Post-Cold war World. GB. Aldershot, 2000. P. 105. <9> См.: Operational Document - the Platform for Cooperative Security. Istanbul, 19 November 1999 // OSCE Yearbook 2000. Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg. Baden-Baden, 2001. P. 441 - 443.
Одним из ближайших партнеров ОБСЕ является Организация Объединенных Наций. На Хельсинкской встрече на высшем уровне 1992 г. государства-участники заявили, что ОБСЕ является региональным соглашением в том смысле, в каком об этом говорится в гл. VIII Устава ООН. Таким образом, ОБСЕ, поставленная в зависимость от ООН, одновременно является ее "агентом" на Европейском континенте <10>. В мае 1993 г. было согласовано Рамочное соглашение о сотрудничестве и координации действий между Секретариатом ООН и СБСЕ <11>. С тех пор вопрос о сотрудничестве между ОБСЕ и ООН фигурирует в качестве постоянного пункта в повестке дня Генеральной Ассамблеи ООН. С октября 1993 г. СБСЕ был получен статус наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН <12>. Бывший Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали побуждал региональные организации, особенно европейские, больше внимания уделять вопросам безопасности. Доказательством этому явилась отправка в бывшую Югославию наблюдателей СЕ с поддержкой СБСЕ <13>. Апогеем регионального диалога в 2003 г. стало пятое совещание высокого уровня с участием ООН и региональных организаций. Генеральный секретарь ООН созывает это совещание раз в два года поочередно с рабочими совещаниями в рамках дальнейших шагов. "Большинство из вызовов, с которыми мы сталкиваемся, не по силам любому из нас в отдельности", - сказал Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан 29 июля 2003 г. в Нью-Йорке <14>. -------------------------------- <10> См.: Ingo Peters. The Relations of the OSCE to Other International Organizations // OSCE Yearbook 1995/1996. Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg. Baden-Baden, 1997. P. 387. <11> См.: Felice D. Gaer. The United Nations and the CSCE: Cooperation, Competition, or Confusion? // The CSCE in the 1990s: Constructing European Security and Cooperation / Michael R. Lucas (Ed.). Baden-Baden, 1993. P. 161. <12> См.: Ingo Peters. The Relations of the OSCE to Other International Organizations // OSCE Yearbook 1995/1996. Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg. Baden-Baden, 1997. P. 391. <13> См.: Regina Cowen Karp. Central and Eastern Europe: The Challenge of Transition // SIPRI. New-York: Oxford University Press, 1993. P. 62. <14> См.: ООН и региональные организации. Заметки Генерального секретаря ООН // Вестник ОБСЕ. Вена, Сентябрь/Октябрь, 2003. С. 25.
Политические механизмы и процесс консультаций дополняются также деятельностью на местах. Сотрудничество в основном носит прагматический характер, и параметры его развития определяются с учетом особенностей каждого конкретного случая. В сентябре 1992 г. приступили к работе миссии по поддержке санкций (МПС), учрежденные СБСЕ в целях содействия осуществления санкций, введенных Советом Безопасности ООН против Союзной Республики Югославии. Миссия ОБСЕ в Косове явилась новым шагом в развитии сотрудничества международных организаций. Впервые ОБСЕ стала непосредственным участником операции, проводимой ООН. Это одна из самых многочисленных по количеству людей миссия, штат ее сотрудников составляет около 2000 человек <15>. ООН и ОБСЕ также тесно взаимодействуют в Таджикистане и Грузии. Их миссии работают в плотном контакте друг с другом по целому ряду вопросов <16>. В Грузии ООН внимательно наблюдает за абхазским конфликтом, в то время как ОБСЕ принадлежит основная роль в отслеживании развития конфликтной ситуации в Южной Осетии. ООН оказала поддержку отправке и работе миссии ОБСЕ в зоне Нагорно-Карабахского вооруженного конфликта в Азербайджане <17>. -------------------------------- <15> См.: Heinz Vetschera. The Role of the Organization for Security and Cooperation in Europe // Security in Central and Eastern Europe / Paul Luif (Ed.). Wien, 2001. P. 359. <16> См.: Пряхин В. Ф. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе и проблемы Центральной Азии // Московский журнал международного права. 2000. N 2. С. 102, 103. <17> См.: Ingo Peters. CSCE and Peacekeeping: An Institution and its Instrument as "Victims" of Conflicting State Interests // The New Peacekeeping and European Security: German and Canadian Interests and Issues / David Haglung, Hans-Georg Ehrhart (Ed.). Baden-Baden, 1995. P. 107.
Весьма тесные отношения поддерживаются ОБСЕ с Советом Европы. С 1993 г. ежегодно проводятся двусторонние встречи на высоком уровне с участием Председателя и Генерального секретаря ОБСЕ и Совета Европы. Обычно на таких встречах присутствуют также Верховный комиссар по делам национальных меньшинств ОБСЕ (ВКНМ) и Директор бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ (БДИПЧ). Уже стали обычной практикой посещения Генеральным секретарем Совета Европы заседаний Постоянного совета в Вене и Генеральным секретарем ОБСЕ - заседаний Комитета министров на уровне заместителей в Страсбурге. Среди последних встреч также необходимо упомянуть посещение Совета Европы 28 января 2003 г. Председателем ПА ОБСЕ Брюсом Джорджем, где он имел встречу с Председателем ПАСЕ и Генеральным секретарем СЕ <18>. -------------------------------- <18> См.: Вестник ОБСЕ. Январь/Февраль, 2003. Vol. X. N 1. С. 27.
Начиная с 1993 г. проводятся трехсторонние встречи на высоком уровне с участием ОБСЕ, Совета Европы, а также базирующихся в Женеве учреждений и институтов ООН. На встрече в Вене 15 февраля 2001 г. отмечалось, что международным организациям необходимо лучше координировать свою деятельность, говорилось о необходимости совершенствовать передачу информации и процедуры консультаций между партнерами, как на местах, так и на уровне центральных учреждений <19>. -------------------------------- <19> См.: Ежегодный доклад за 2001 год о взаимодействии между организациями и институтами в регионе ОБСЕ (1 ноября 2000 г. - 31 октября 2001 г.). Вена: ОБСЕ, Генеральный секретарь, 2001. С. 8.
Тесное сотрудничество осуществляется между ОБСЕ и Европейским союзом. Более сорока государств - участников ОБСЕ также являются членами Европейского союза. Более 60% бюджетных средств ОБСЕ вносится за счет стран - членов ЕС <20>. Одним из шагов на пути развития взаимодействия стал Пакт о стабильности, согласно которому были учреждены региональные "круглые столы" и целью которого является урегулирование отношений между центральноевропейскими и балтийскими государствами <21>. На заключительном совещании в Париже 20 - 21 марта 1995 г. ОБСЕ было доверено выполнять функции хранителя Пакта о стабильности <22>. -------------------------------- <20> См.: Rudolf Schmidt. Inner-State Conflicts: The OSCE and EU Contribution to Prevention and Peaceful Settlement // OSCE Yearbook 2000. Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg. Baden-Baden, 2001. P. 123. <21> См.: Florence Benoit-Rohmer, Hilde Hardeman. The Pact on Stability in Europe: A Joint Action of the Twelve in the Framework of the Common Foreign and Security Policy // Helsinki Monitor. 1994. N 4. P. 38. <22> См.: Ingo Peters. Europaische Sicherheitsinstitutionen: Arbeitsteilung oder Konkurrenz? // Sicherheitspolitik fur Europa zwischen Kosens und Konflikt / Erhard Forndran, Hans-Dieter Lemke (Ed.). Baden-Baden, 1995. P. 293.
20 ноября 2000 г. на заседании Постоянного совета ОБСЕ выступил член Европейской комиссии, ответственный за внешние связи, Кристофер Паттен. Его речь содержала всеобъемлющий обзор тесного сотрудничества между ЕС и ОБСЕ во многих регионах и на многих направлениях. К. Паттен подчеркнул важность построения устойчивых демократических институтов и обеспечения верховенства закона. В своем выступлении он также отдал должное позитивной роли ОБСЕ в подготовке стран-кандидатов к вступлению в Европейский союз, и в частности усилиям БДИПЧ и ВКНМ <23>. -------------------------------- <23> См.: Ежегодный доклад за 2001 год о взаимодействии между организациями и институтами в регионе ОБСЕ (1 ноября 2000 г. - 31 октября 2001 г.). Вена: ОБСЕ, Генеральный секретарь, 2001. С. 12.
Выступая на заседании Постоянного совета ОБСЕ, Высокий представитель Европейского союза по общей внешней и оборонной политике Хавьер Солана подтвердил, что ОБСЕ и ЕС являются естественными партнерами. Он также заявил, что сотрудничество между ЕС и ОБСЕ, особенно в свете расширения ЕС, в предстоящие годы будет укрепляться и углубляться <24>. -------------------------------- <24> См.: Ежегодный доклад за 2002 год о деятельности ОБСЕ (1 ноября 2001 г. - 31 декабря 2002 г.). Вена: ОБСЕ, Генеральный секретарь, 2003. С. 116.
Что касается сотрудничества ОБСЕ с Европейским союзом на местах, оно началось на весьма раннем этапе в связи с действиями, предпринятыми Союзом в ходе югославского конфликта. ОБСЕ принимала участие в реализации Брионских соглашений от 7 июля 1991 г., положивших конец боевым действиям в Словении. В Центральной Азии сотрудничество ЕС и ОБСЕ также вышло на высокую отметку. Почти половина проектов БДИПЧ в Центральной Азии в 2002 г. финансировались по линии ЕС <25>. -------------------------------- <25> См.: Там же. С. 116.
ОБСЕ поддерживает контакты и с рядом других организаций, включая учреждения ООН, Содружества Независимых Государств (СНГ) и НАТО. Еще в 1990 г. Совет НАТО принял решение о преобразовании Североатлантического союза с целью его адаптации к новым обстоятельствам и превратив его, таким образом, в один из оплотов безопасности в Европе. С учетом такого намерения в Декларации Хельсинкской встречи СБСЕ (1992 г.) было зафиксировано положительное отношение участников Хельсинкского процесса к укреплению НАТО как составного элемента европейской безопасности <26>. -------------------------------- <26> См.: Рахманинов Ю. Н. Некоторые соображения о расширении НАТО // США. Экономика. Политика. Идеология. 1997. N 2. С. 56.
Начиная с 1996 г. взаимодействие и сотрудничество между ОБСЕ и НАТО неуклонно расширяются. Имеют место регулярные контакты между действующим председателем ОБСЕ и Североатлантическим советом. Должностные лица ОБСЕ регулярно принимают участие во встречах, проводимых НАТО, а Генеральный секретарь НАТО присутствует на соответствующих встречах, проводимых ОБСЕ <27>. Помимо этого, между Секретариатом ОБСЕ и Отделом по координации контроля и выполнения Секретариата НАТО проводится регулярный обмен информацией о выполнении мер доверия и безопасности (МДБ). -------------------------------- <27> См.: Ingo Peters. The Relations of the OSCE to Other International Organizations // OSCE Yearbook 1995/1996. Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg. Baden-Baden, 1997. P. 391.
Настоящее продуктивное сосуществование не всегда было характерно в отношениях между этими организациями. Во времена холодной войны СБСЕ рассматривался как некая противоположность НАТО <28>. Однако в 1999 г. в документе НАТО "Стратегическая концепция Альянса" была особо подчеркнута роль ОБСЕ в деле укрепления мира и безопасности на Европейском континенте. Заявлялось о необходимости тесного сотрудничества и взаимодействия между НАТО и ОБСЕ, особенно в свете происходящего конфликта на Балканах <29>. 2 ноября 2000 г. на заседании Постоянного совета ОБСЕ впервые выступил Генеральный секретарь НАТО лорд Робертсон. Он говорил о различных формах расширения сотрудничества двух организаций, о сравнительных преимуществах каждой из них и о путях дальнейшего совершенствования их взаимодействия. В заключение он отметил, что считает более тесные отношения между ОБСЕ и НАТО стратегическим императивом европейской безопасности <30>. -------------------------------- <28> См.: Jonathan Dean. OSCE and NATO: Complementary or Competitive Security Providers for Europe // OSCE Yearbook 1999. Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg. Baden-Baden, 2000. P. 429. <29> См.: Adam Daniel Rotfeld. For a New Partnership in the New Century: The Relationship between the OSCE, NATO and the EU // OSCE Yearbook 2000. Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg. Baden-Baden, 2001. P. 381, 382. <30> См.: Ежегодный доклад за 2001 год о взаимодействии между организациями и институтами в регионе ОБСЕ (1 ноября 2000 г. - 31 октября 2001 г.). Вена: ОБСЕ, Генеральный секретарь, 2001. С. 14.
Некоторые считают НАТО главным элементом европейской безопасности в обозримом будущем и делают вывод, что Европейский союз и ОБСЕ не способны эффективно действовать в силу особенностей их организации: возможности ОБСЕ более соответствуют предотвращению конфликтов путем информирования, посредничества и сотрудничества через другие организации безопасности; ОБСЕ не может остановить уже начавшуюся агрессию или гражданскую войну, а члены ЕС отдают приоритет принципу национального суверенитета в ущерб общей безопасности, поэтому инициативы Союза тоже малодейственные <31>. Однако необходимо отметить, что у каждой из международных организаций есть свое поле деятельности и, следовательно, нельзя какую-либо одну из них ставить во главе остальных. Военные союзы не могут обеспечить безопасность, так как объединяют военный потенциал государств, чтобы противостоять общему противнику. Потенциальный противник в свою очередь ищет союзников для противостояния, что не способствует укреплению доверия между государствами. -------------------------------- <31> См.: Конышев В. Н. Расширение НАТО на восток: аргументы администрации Клинтона // Безопасность в регионе Центральной и Восточной Европы: роль России и НАТО. Сборник статей. Санкт-Петербург, 2001. С. 48.
Стабильное развитие отношений между ОБСЕ и НАТО является одной из наиболее значимых особенностей сформировавшейся в период после холодной войны схемы сотрудничества между организациями <32>. Две эти организации взаимодействуют, дополняя усилия друг друга в наблюдении за выполнением санкций и проверке осуществления мер контроля над вооружениями на Балканах. Весьма тесным было сотрудничество в Косово, где по соглашению между НАТО и СРЮ были размещены в 1998 г. 2 тысячи наблюдателей ОБСЕ <33>. Об уровне сотрудничества между ОБСЕ и НАТО говорит также тот факт, что с 1 января 2004 г. Генеральным секретарем НАТО был назначен бывший Председатель ОБСЕ, министр иностранных дел Нидерландов Яап де Хооп Схеффер <34>. -------------------------------- <32> См.: Караганов С. А. Безопасность будущей Европы. М.: Наука, 1993. С. 124. <33> См.: Арбатов А. Безопасность: российский выбор. М.: ЭПИ центр, 1999. С. 227. <34> См.: Вестник ОБСЕ. Сентябрь/Октябрь, 2003. Т. Х. N 6. С. 5.
Большое значение придается контактам международных организаций с неправительственными организациями. Представитель по вопросам свободы средств массовой информации ОБСЕ назвал НПО одной из своих "четырех аудиторий" (тремя другими являются правительства, парламенты и собственно работники СМИ) <35>. -------------------------------- <35> См.: OSCE Handbook. Third Edition. Vienna: Organization for Security and Cooperation in Europe, 2002. P. 161.
Существует также ряд стран, которые поддерживают особые отношения с ОБСЕ: их называют партнерами по сотрудничеству. С самого начала Хельсинкского процесса некоторые средиземноморские государства выступили первопроходцами в деле установления особого рода взаимоотношений с ОБСЕ, основанных на взаимосвязи между европейской безопасностью и безопасностью Средиземноморского региона <36>. В Стамбульской декларации 1999 г. говорится: "В свете наших взаимоотношений со средиземноморскими партнерами - Алжиром, Египтом, Израилем, Иорданией, Марокко и Тунисом - мы вновь подтверждаем, что укрепление безопасности и развитие сотрудничества в районе Средиземноморья является весьма важным фактором стабильности в регионе ОБСЕ. Поэтому мы намерены активизировать наш диалог и взаимодействие с ними" <37>. Позднее к этим государствам присоединились Япония, Республика Корея и Таиланд, также поддерживающие тесные отношения с ОБСЕ. И согласно решению N 537 Постоянного Совета ОБСЕ от 3 апреля 2003 г. Афганистану был предоставлен статус партнера по сотрудничеству. Была отмечена заинтересованность Афганистана в налаживании тесных связей с ОБСЕ на основе обмена мнениями и информацией по различным вопросам <38>. -------------------------------- <36> См.: Dronov V. From CSCE to OSCE: Historical Retrospective // Aspects of Statehood and Institutionalism in Contemporary Euro. GB. Aldershot, 1997. P. 124. <37> См.: Charter for European Security. Istanbul, 19 November 1999 // OSCE Yearbook 2000. Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg. Baden-Baden, 2001. P. 439. <38> См.: решение Постоянного Совета ОБСЕ о предоставлении Афганистану статуса партнера по сотрудничеству. Вена, 3 апреля 2003 г. // www. osce. org/docs/russian/pc/2003/ decisions/pcrd537.php.
Таким образом, на примере взаимодействия основных международных организаций в Европе можно сделать вывод о том, что ОБСЕ, как организация с заслуженным авторитетом, имеет большое значение в области обеспечения европейской безопасности, обладает широкими возможностями, сочетание которых с возможностями иных структур дает действительно огромный результат. В архитектуре европейской безопасности необходимо выделить наиболее важную функцию ОБСЕ в срезе ее сотрудничества с НАТО, ЕС и другими международными структурами: нисколько не умаляя других функций и возможностей Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, хотелось бы особо подчеркнуть нишу политических переговоров в рамках ОБСЕ. То есть для ОБСЕ можно выделить область политических переговоров по урегулированию конфликтов между государствами-участниками и принятия решений посредством консенсуса, а для НАТО и ЕС - роль непосредственного урегулирования конфликтов путем использования своих средств и вооруженных сил. Таким образом, ОБСЕ, являясь региональным органом в смысле гл. VIII Устава ООН, может взять на себя роль координатора действий всех других международных образований, задействованных на ее пространстве.
Название документа