Концептуальная модель борьбы с нелегальной миграцией на море и основные проблемы ее правового регулирования
(Шарафутдинова Д. К.) ("Миграционное право", 2007, N 2) Текст документаКОНЦЕПТУАЛЬНАЯ МОДЕЛЬ БОРЬБЫ С НЕЛЕГАЛЬНОЙ МИГРАЦИЕЙ НА МОРЕ И ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЕЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Д. К. ШАРАФУТДИНОВА
Как и в пределах сухопутной территории, на море одной из наиболее актуальных проблем является нелегальная миграция. Морские пространства нередко используются преступными группировками для извлечения прибыли путем переправки нелегальных мигрантов из одного государства в другое. Это подтверждается оценками международных органов и экспертов в области морского судоходства. В целом борьба с нелегальной миграцией на море является составной частью мер, которые осуществляют государства как на своей территории, так и за ее пределами. Меры, осуществляемые в данной области, направлены на обеспечение безопасности государств в самых различных сферах: экономической, социальной, политической и др. Они также непосредственно затрагивают основные права и свободы человека, которые не должны при этом нарушаться. Концепция национальной безопасности Российской Федерации к одной из основных задач в пограничной сфере относит пресечение деятельности транснациональной организованной преступности, а также незаконной миграции <1>. -------------------------------- <1> О Концепции национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 2. Ст. 170.
Борьба с нелегальной миграцией на море осуществляется как на национальном, так и на международном уровне. Внутри государств предпринимается комплекс мер в экономической, политической, правовой, оперативной, технической сферах, направленных на противодействие этому негативному явлению. Такие меры должны способствовать устранению, ослаблению условий и факторов, способствующих нелегальной миграции, их нейтрализации, непосредственно предупреждению, выявлению и пресечению преступлений, связанных с нелегальной миграцией на море. Борьба с нелегальной миграцией на море осуществляется в пределах различных пространств, характеризующихся различным правовым статусом и режимом, на объектах, имеющих особый правовой статус. В пределах своей сухопутной территории государствами осуществляется основной комплекс мер, направленных на недопущение нелегальной миграции на море. Такие меры направлены на предотвращение попадания нелегальных мигрантов на морские суда и их дальнейшего выезда за пределы территории государств, а также на недопущение попадания на берег нелегальных мигрантов с прибывающих судов. Эти меры осуществляются в рамках борьбы как с преступлениями, совершаемыми отдельными лицами, так и с организованной преступностью, которая нередко носит транснациональный характер. Следует отметить, что эти меры осуществляются как в пределах сухопутной территории порта, так и в его акватории, являющейся внутренними (морскими) водами прибрежного государства. В случае попадания нелегальных мигрантов на борт судов и их выезда за пределы морских портов государств возникает потребность в осуществлении комплекса мер в пределах морских пространств (территориальное море, прилежащая зона, открытое море). Можно выделить три уровня межгосударственного сотрудничества в борьбе с нелегальной миграцией на море. Наиболее общие вопросы данной области, как правило, решаются на универсальном (всеобщем) уровне. Здесь государства и иные субъекты международного права пытаются разрешить проблемы, которые затрагивают все мировое сообщество. В свою очередь, региональный (субрегиональный) и двусторонний уровни международного сотрудничества охватывают вопросы, которые отражают специфику конкретных регионов и стран. Борьба с нелегальной миграцией на море ведется, как правило, государствами и их компетентными органами. Взаимодействие в данной области осуществляется на межгосударственном, межправительственном и межведомственном уровнях, которые дополняют друг друга. Непосредственные задачи по борьбе с нелегальной миграцией осуществляют правоохранительные и специальные органы (далее - компетентные органы), например органы внутренних дел, пограничные ведомства. Наряду с этим в решении данных задач принимают участие и другие органы государственной власти (государственные органы в области миграции, транспорта), которые решают вспомогательные задачи. Наряду с государствами активно в данный процесс включаются международные межправительственные организации. К их числу можно отнести ООН, ИМО, МОТ, Интерпол, Европол, Совет Европы, Европейский союз, СНГ и др. Вне рамок межгосударственного взаимодействия возрастает роль международных неправительственных организаций, таких, как международная организация профсоюзов, а также различных общественных объединений внутри государств, прежде всего в области защиты прав и свобод человека. Активное развитие международного сотрудничества в области борьбы с нелегальной миграцией, в том числе и на море, осуществление мер на национальном уровне в данной области позволяет сделать предположительный вывод о том, что в настоящее время в мире начинает складываться международная система в области борьбы с нелегальной миграцией. Компонентами данной системы являются государства, международные межправительственные организации, другие субъекты международного права, международные органы, органы власти государств. В рамках этой системы осуществляются меры самого различного характера - экономические, политические, правовые, войсковые, оперативно-розыскные, технические и иные меры. Основной целью указанной системы является обеспечение безопасности государств от угроз со стороны нелегальной миграции, в том числе и осуществляемой на море. К частным целям данной системы можно отнести: борьбу с транснациональной организованной преступностью, защиту прав и свобод человека, защиту интересов государства в различных областях (экономической, политической, социальной и др.). Международное сотрудничество в борьбе с нелегальной миграцией на море может иметь различные формы: совершенствование нормативной правовой базы (международных договоров, резолюций международных организаций, внутригосударственных нормативно-правовых актов); обмен информацией; осуществление совместных оперативно-розыскных мероприятий; осуществление комплекса мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений; оказание на взаимной основе помощи при расследовании уголовных дел; подготовка кадров; обмен результатами исследований в данной области и другие формы сотрудничества, которые могут осуществлять заинтересованные стороны. Мною обозначено основное содержание сотрудничества государств в борьбе с нелегальной миграцией на море. Важное место в функционировании рассмотренной системы принадлежит международно-правовым средствам. Международное право все чаще обращается к проблеме нелегальной миграции на море. Среди наиболее значимых международных договоров, непосредственно направленных на предотвращение и пресечение нелегальной миграции с использованием морских транспортных средств, можно выделить Женевскую конвенцию об открытом море 1958 г., Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г., Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (Палермо, 12 декабря 2000 г.), Конвенцию по облегчению международного морского судоходства (Лондон, 9 апреля 1965 г. - далее Конвенция FAL). Необходимо также отметить, что в 1957 г. был подготовлен проект международной Конвенции "О перевозке безбилетных пассажиров", который, к сожалению, признания в мире не нашел. Данные международные договоры регламентируют как общие, так и специальные вопросы борьбы с нелегальной миграцией. Однако международное право еще недостаточно полно отражает потребности государств, их правоохранительных органов в борьбе с этим общественно опасным явлением. По мнению автора, можно выделить следующие проблемы, которые должны быть разрешены в международном праве и в науке международного права в данной области. 1. Необходимо дальнейшее совершенствование понятийного аппарата в данной области. Прежде всего важно определить, кто такие безбилетные пассажиры (безбилетники) и нелегальные мигранты. 2. Проблема правового статуса указанных лиц. Данный вопрос тесно связан с предыдущим и с правовым статусом беженцев. 3. Проблема принятия различных правоохранительных мер при нахождении данных лиц в пределах соответствующих пространств. 3. Для эффективного осуществления правоохранительных мер необходимо решить вопросы имплементации норм международного права в этой области на внутригосударственном уровне: в уголовном, уголовно-процессуальном, административном и в ряде других отраслей права. 4. Проблема еще недостаточного закрепления роли и участия государств, их правоохранительных органов в борьбе с нелегальной миграцией на море в международном праве. 5. Проблема активизации деятельности международных организаций в борьбе с нелегальной миграцией, их нормотворческой и правоприменительной деятельности. 6. Очень актуальной является проблема соблюдения прав и свобод человека в борьбе с нелегальной миграцией на море. Указанные проблемы не являются исчерпывающими. Результаты экспертного опроса среди капитанов морских судов свидетельствуют о том, что существует еще множество, может быть, меньшего уровня проблем как правового, так и организационного характера. Разрешению этих проблем будет способствовать в том числе и проведение научных исследований в данной области.
Название документа