Особенности разграничения компетенций Европейского союза и государств-членов в процессе федерализации
(Клочкова Ю. А.) ("Международное публичное и частное право", 2007, N 3) Текст документаОСОБЕННОСТИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ В ПРОЦЕССЕ ФЕДЕРАЛИЗАЦИИ
Ю. А. КЛОЧКОВА
Клочкова Ю. А., старший преподаватель кафедры теории права Таганрогского государственного радиотехнического университета (ТРТУ).
С момента учреждения в 1951 г. Европейского объединения угля и стали остается актуальной дискуссия о построении европейской федерации, а подписание Договора, учредившего Конституцию для Европы в 2004 г., подготовило почву для продолжения дискуссий по данной проблеме. Особенностью реализации принципа разграничения компетенций в рамках ЕС является то, что передача компетенций зависит исключительно от воли государств-членов. Since 1951, when European Union of Coal and Steel has been established, a discussion upon creation of European federation remained alive. Signing a Treaty Establishing a Constitution for Europe in 2004 made a renewal basis for continuing discourse upon the problem. In particular, the principle of competence fixation within the EU based on the free transition of such competences, depending exclusively upon the will of member states.
Последние пятнадцать лет Европейский союз (ЕС) проводил активную интеграционную политику, основными этапами которой были ратификации Договора о Европейском союзе 1992 г., Амстердамского договора 1997 г., Ниццкого договора 2001 г. и, наконец, подписание Договора, учреждающего Конституцию для Европы в 2004 г., что подготовило почву для продолжения дискуссий по данной проблеме. Понятие принципа федерализма юридически не определено, хотя в теории федерализма разграничение компетенций между федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов. Компетенции ЕС определяются целым рядом договорных положений. Представление о том, что данный принцип существует, возможно вывести из толкования преамбул Договора о Европейском союзе и Договора, учреждающего Европейское сообщество, ст. 2 Договора о Европейском союзе, ст. 2 и ст. 3 Договора, учреждающего Европейское сообщество. В данных актах излагаются мотивы, которыми руководствуются государства-учредители, закрепляются цели, преследуемые учреждением Союза и Сообществ, а также содержится перечень основных вопросов, относимых к ведению Европейского сообщества. Особый интерес представляют анализ положений, закрепленных Договором, учреждающим Европейское сообщество (далее - Договор) [1] <*>, поскольку именно на область Европейского сообщества распространяется юрисдикция Суда Европейских сообществ (ст. 46 Договора о Европейском союзе), а Европейское объединение угля и стали и Европейское сообщество по атомной энергии представляют собой специализированные интеграционные объединения. -------------------------------- <*> Далее ссылки на Договоры даются по данному изданию.
Особенностью реализации данного принципа в рамках ЕС является то, что передача компетенций зависит исключительно от воли государств-членов. С момента основания ЕС функционирует на основе соглашений между государствами-членами, заключение и изменение которых происходило и происходит в рамках международно-правовых процедур (ст. 236 Договора, учреждающего Европейское Экономическое Сообщество, в настоящее время ст. 48 Договора о Европейском союзе). При этом в силу особенностей истории формирования Союза его основу составляют международные договоры и именно они являются основой наделения ЕС компетенциями, т. е. государства-члены самостоятельно решают вопрос о целесообразности расширения объема полномочий организации. Основными сферами деятельности Европейского сообщества согласно ст. 3 Договора являются таможенное регулирование, торговая политика, внутренний рынок, правовое сближение по обеспечению общего рынка, координация экономической политики государств-членов и развитие валютного союза, сельское хозяйство, транспортная политика, научно-техническая, промышленная политика, регулирование свободной конкуренции, охрана окружающей среды, совместные исследования в области энергетики. Можно утверждать, что происходит постепенный переход компетенций государств к Европейскому сообществу, но при этом в соответствии со ст. 7 указанного Договора каждый институт действует в пределах полномочий, которыми он наделяется в соответствии с ним (так называемая теория ограниченных компетенций). Статья 5 Договора указывает, что Сообщество действует в пределах своих полномочий, определяемых Договором и поставленными перед ним целями. Также в статье закрепляется принцип пропорциональности, согласно которому любые действия Сообщества не должны идти далее того, что необходимо для достижения целей Договора. Статья 8 указанного Договора закрепляет положение том, что Европейская система центральных банков и Европейский центральный банк действуют в пределах полномочий, предоставленных им согласно Договору. Наконец, в соответствии с 11-й Декларацией о статье 191 Договора, "положения статьи 191 не подразумевают никакую передачу полномочий Европейскому сообществу и не препятствуют применению соответствующих национальных конституционных норм" [2]. Таким образом, принципиальная возможность расширения полномочий ЕС вводится в строго оговоренные юридические рамки. Ограничение компетенции ЕС нашло отражение и в положении о "национальной идентичности", введенном Договором о Европейском союзе в ст. 6: "Союз уважает национальную самобытность своих государств-членов". Принцип ограниченных компетенций был закреплен и в Хартии основных прав Европейского союза, в ст. 51 которой подчеркивается, что Хартия не создает новых полномочий, не ставит новых задач перед Сообществом и Европейским союзом и не изменяет их полномочия и задачи, определенные в договорах. Кроме того, ограничения для ЕС существуют в рамках внешней политики и в уголовно-правовой сфере. Однако следует иметь в виду, что ст. 308 Договора содержит и генеральную норму, в соответствии с которой возникает принципиальная возможность пересмотра непосредственно учредительных актов, не прибегая к процедуре ст. 48 Договора о Европейском союзе (так называемая теория подразумеваемых полномочий). Речь идет о том, что, если в ходе функционирования общего рынка возникнет необходимость в действиях Сообщества для достижения одной из его целей и если Договор не предусматривает необходимых полномочий для таких действий, Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом принимает надлежащие меры на основе единогласия. Существует и еще одна возможность расширения компетенций ЕС без пересмотра учредительных договоров: механизм продвинутого сотрудничества, введенный Амстердамским договором (п. 12 ст. 1). Согласно ст. 43 "Положений о продвинутом сотрудничестве" (раздел VII Договора о Европейском союзе) государства-члены, которые намерены установить между собой продвинутое сотрудничество, могут использовать институты, процедуры и механизмы, предусмотренные ЕС и Европейским сообществом. Договор, учреждающий Конституцию для Европы (далее - Конституция), также закрепил право ЕС на расширение собственных компетенций. Статья I-18 "Оговорка о распределении полномочий" гласит: "Если Союз сочтет нужным отнести к своему ведению какую-либо специфичную область в соответствии с целями Союза, указанные в Конституции, но в самой Конституции данная область не отнесена к компетенции Союза, Совет Министров, действуя единогласно по предложению Комиссии и после получения согласия Европейского Парламента, может предпринять меры в соответствующей области" [3] <*>. -------------------------------- <*> Далее ссылки на Договор, учреждающий Конституцию для Европы, даются по данному изданию.
На первый взгляд данная норма повторяет норму ст. 308 Договора. Однако на самом деле Конституция распространяет право институтов ЕС на принятие необходимых мер на все области и не ограничивает их только рамками общего рынка. Более того, по Конституции, необходимо именно согласие Европейского парламента, а не просто процедура консультации, как это предусмотрено в ст. 308 Договора. Кроме данной статьи для расширения собственной компетенции Союз может использовать ст. ст. III-172 и III-173 Конституции, которые дают ему право осуществлять сближение (гармонизацию) национального законодательства по любым вопросам, прямо или косвенно влияющим на создание или функционирование единого экономического пространства (в настоящий момент действуют аналогичные положения ст. ст. 94 и 95 Договора). С другой стороны, возможность превышения институтами ЕС своих полномочий была пресечена путем включения в Договор ст. 230, в соответствии с которой Суд Европейских сообществ (далее - Суд) рассматривает законность актов, принятых совместно Европейским парламентом и советом, актов Совета, Комиссии и Европейского центрального банка, кроме рекомендаций и заключений, и актов Европейского парламента, предназначенных оказать правовое воздействие на третьи стороны. Таким образом, Суд осуществляет проверку соответствия действий Европейского сообщества их договорным компетенциям. В соответствии со ст. 220 Договора Суд также обеспечивает соблюдение права при толковании и применении настоящего Договора. С этой целью он наделяется компетенцией рассматривать иски, предъявляемые государством-членом, Советом или Комиссией в связи с отсутствием компетенции, нарушением существенного процедурного требования, нарушением настоящего Договора или любой правовой нормы, относящейся к его применению или в связи с злоупотреблением властью. В соответствии с нормой ст. 230 Договора институты при принятии каждого нормативного акта должны опираться на положения Договора или на другой юридический акт, который, в свою очередь, основан на положениях Договора, закрепляющих правовые основания его принятия. В противном случае акт будет аннулирован в связи с отсутствием компетенции. Особенностью реализации принципа разграничения компетенций является также отсутствие юридического закрепления исключительных и совместных компетенций. Ни учредительные договоры, ни практика Суда не раскрывают данные понятия и не дают точного перечня полномочий, относящихся к исключительному ведению Европейских сообществ, хотя они используются в тексте Договора (ст. 5), а также в Протоколе о пропорциональности и субсидиарности Амстердамского договора, в которых подчеркивается, что принцип субсидиарности неприменим к исключительным компетенциям. Как пояснил впоследствии Суд, при отсутствии действий институтов ЕС государства-члены могут принимать односторонние меры, способствующие выполнению задач Европейских сообществ, только по результатам консультаций с Комиссией ЕС [4]. В судебном решении по делу N 22/70 Суд постановил, что в тех случаях, когда имеются нормативно-правовые акты Сообщества, действующие в сфере, отнесенной Договором к ведению Сообщества, это исключает возможность параллельной или конкурирующей юрисдикции государств-членов, поскольку любая инициатива, предпринятая вне рамок институтов Сообщества, несовместима с единством "общего рынка" и единообразным применением права Сообщества [5]. В этой связи Комиссия обращает внимание на необходимость определения исключительных компетенций. В сообщении "О принципе субсидиарности" от 27 октября 1992 г. Комиссия определяет, что область входит в исключительную компетенцию Сообщества, если применительно к ней Договоры налагают на Сообщество обязательство действовать, так как считается, что в этом случае Сообщество несет полную ответственность за достижение цели (ст. ст. 14, 33, 71, 133 Договора) [6]. В результате неопределенность в вопросе о компетенциях нашла свое разрешение в закреплении в ст. 2 Договора о Европейском союзе и в ст. 5 Договора принципа субсидиарности: "В областях, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсидиарности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами-членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предполагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом". В преамбуле к Договору о Европейском союзе говорится, что решения принимаются с максимально возможным вниманием к гражданину, в соответствии с принципом субсидиарности. Однако впервые принцип субсидиарности появился в Едином европейском акте и применялся в ограниченной области - охрана окружающей среды (ст. 130r(4) Договора, учреждающего Европейское Экономическое Сообщество). Таким образом, в отличие от принципа верховенства и прямого действия права ЕС принцип субсидиарности явился результатом согласования воли государств, а не судебной практики. Очевидно, что до этого право решения вопросов, относящихся к разграничению полномочий, принадлежало Суду. Анализ текста Договора и Протокола о применении принципов субсидиарности и пропорциональности показывает, что многие термины с юридической точки зрения являются неопределенными и, по сути, их толкование возлагается на Суд в соответствии со ст. 220 данного Договора, как это уже было показано выше. Интерпретация указанных терминов осуществляется лишь применительно к конкретному судебному разбирательству. Реализация принципа субсидиарности, очевидно, будет зависеть от Суда. В таком случае, возвращаясь к ст. 230 Договора, государства-члены приобретают право оспаривать документ в судебном порядке путем подачи в Суд "иска об аннулировании", ссылаясь на нарушение ст. 5 Договора. С другой стороны, государства в силу принципа верховенства права ЕС, разработанного Судом, обязаны выполнять принятое институтами ЕС решение. В соответствии с 43-й Декларацией относящаяся к Протоколу о применении принципов субсидиарности и пропорциональности ответственность за административное применение права Сообщества возлагается на государства-члены, действующие в соответствии с их конституционными режимами [7]. Кроме того, необходимо в данном случае учитывать роль, которую играют национальные парламенты при выработке законопроекта. Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности обязывает Комиссию обосновывать свои законодательные предложения в соответствии с этими принципами. Причем каждый законопроект ЕС должен содержать "доводы в пользу заключения, что цели Сообщества могут быть достигнуты наилучшим образом самим Сообществом" [7]. Таким образом, отсутствие юридически закрепленных основ распределения компетенций ЕС привело к тому, что Конституция закрепляет в качестве основополагающих принципов функционирования ЕС: принцип разграничения компетенцией, принцип субсидиарности и принцип пропорциональности (ст. I-11 "Основные принципы"). При этом, исходя из анализа текста Конституции, можно выделить нормы, относящиеся как к теории ограниченных компетенций, так и к теории подразумеваемых полномочий, которые были рассмотрены выше. Ограничение компетенций зафиксировано положением ст. I-1 "Учреждение Союза": "Отражая волю граждан и государств Европы к построению общего будущего, настоящая Конституция учреждает Европейский союз, которому государства-члены передают часть своей компетенции для достижения их общих целей. Союз будет координировать направления политики, посредством которой государства-члены будут достигать целей Союза, и будет исполнять на общей основе те компетенции, которые переданы ему". Статья I-11 более четко разграничивает компетенции: "Союз действует в рамках компетенции, которую предоставили ему государства-члены в Конституции для достижения целей, указанных в Конституции. Компетенция, не предоставленная Союзу в Конституции, принадлежит государствам-членам". Согласно этому принципу Союз имеет лишь те полномочия, которые закреплены Конституцией. Кроме того, если Союзу не передается какое-либо полномочие, оно реализуется на национальном уровне, оставаясь суверенным полномочием государств-членов. Таким образом, компетенция Союза имеет производный от государств-членов характер и не может выходить за пределы, которые предусмотрены в Конституции. С другой стороны, как уже отмечалось, Конституция содержит нормы, позволяющие институтам Союза издавать правовые акты по вопросам, не урегулированным Конституцией. Конституция закрепила различные категории компетенций Союза. Деление компетенций на разные виды известно конституциям большинства федеративных государств, в том числе и России. Именно исходя из специфики развития ЕС, Конституция закрепляет четкое разделение его компетенций на несколько категорий (ст. I-12 "Категории компетенций"). Логика исследования требует выяснения одного из важнейших вопросов о смысле, характере и содержании исключительных компетенций ЕС. Исключительная компетенция Союза (ст. I-13) включает вопросы, полностью перешедшие в его ведение от государств-членов. По своему объему исключительная компетенция Союза включает пять сфер: таможенный союз, установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка, финансовая политика в отношении государств-членов, денежной единицей которых является евро, сохранение морских биологических ресурсов и политика в области рыболовства, а также общая торговая политика. По мере принятия Союзом соответствующих нормативных актов в определенных сферах государства теряют часть полномочий. Результатом этого процесса стало появление второй категории компетенций ЕС, связанных со сферой совместной компетенции Союза и государств-членов (ст. I-14). Третью, специфическую, категорию компетенций Союза образует область поддерживающей и координирующей политики (ст. I-17). Исходя из тех же причин, Конституция закрепляет принцип субсидиарности и пропорциональности (ст. I-11) и конкретизирует его применение в соответствии с Протоколом "О применении принципов субсидиарности и пропорциональности". В соответствии с Протоколом "О применении принципов субсидиарности и пропорциональности" национальные парламенты или их палаты наделяются правом представлять свои мотивированные заключения на проекты любых европейских законодательных актов (ст. 6 Протокола) и могут требовать их пересмотра, если считают, что законопроект нарушает принцип субсидиарности. С этой целью вводится особый процедурный механизм, суть которого состоит в предоставлении каждому национальному парламенту определенного числа голосов [8]. Таким образом, результатом противоборства государств-членов и институтов ЕС явилось положение о привлечении непосредственно национальных парламентов к процедуре контроля над соблюдением принципа субсидиарности. Таким образом, ЕС не обладает на сегодняшний день компетенциями, сходными с государственными, но имеет возможность определять сферу собственных компетенций, что совершенно невозможно в рамках традиционного понимания юрисдикции международных организаций. Такая возможность предоставляется Суду благодаря имеющему место расширительному толкованию целей Союза. С другой стороны, государства-члены определенным образом сужают эту возможность путем включения таких положений, как принципы субсидиарности, пропорциональности и национальной идентичности. Наконец, Конституция достаточно четко определила пределы наднациональных компетенций Союза. Однако необходимо помнить, что учредительные договоры, равно как и Конституция, являются, по сути, международными договорами, статус которых определен в конституциях государств-членов. Европейское сообщество создавалось как международная организация, и ее развитие идет по пути юридического закрепления расширения объема компетенции ее институтов, что, как представляется, не имеет своей целью создание единого государства и не может быть отождествлено с подобным процессом. Идея федерализма не нашла поддержки государств-членов по причине необходимости отказа от суверенитета, а реализация доктринально закрепленного принципа федерализма как разграничения предметов ведения и полномочий в рамках межгосударственного объединения свидетельствует, на наш взгляд, о его высоком функциональном значении в процессе европейской интеграции.
Литература
1. Документы Европейского союза. Т. VI. Консолидированная версия Договора о Европейском союзе и Договора, учреждающего Европейское сообщество. М., 2001. 2. Ниццкий договор и Хартия основных прав Европейского союза. М., 2003. С. 121. 3. Treaty Establishing a Constitution for Europe. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 2005. P. 24. 4. Case 804/79 Commission of the European Communities v United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland. Sea fisheries // European Court Report 1045 (далее - ECR). 5. Case 22/70 Commission of the European Communities v. Council of the European Communities [1971] // ECR 263. 6. The Principle of Subsidiarity // Com. Doc. Sec (92) 1990. 27 October 1992. P. 5. 7. Документы Европейского союза - Амстердамский договор. Т. V. С. 183. 8. Protocol on the Application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality. См.: Treaty Establishing a Constitution for Europe. Luxembourg: Office for Official Publications of the EC, 2005. P. 214.
Название документа