"Холодная война" и становление договорно-правового механизма сотрудничества государств в борьбе с преступлениями международного характера
(Нигматуллин Р. В.) ("Международное публичное и частное право", 2007, N 3) Текст документа"ХОЛОДНАЯ ВОЙНА" И СТАНОВЛЕНИЕ ДОГОВОРНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ В БОРЬБЕ С ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ МЕЖДУНАРОДНОГО ХАРАКТЕРА
Р. В. НИГМАТУЛЛИН
Нигматуллин Р. В., кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника Уфимского юридического института МВД России по научной работе.
Как известно, 5 марта 1946 г. в американском городке Фултон было положено начало послевоенному противостоянию двух великих держав: СССР и США, которое вошло в историю как "холодная война". В Вестминстерском колледже У. Черчиллю были вручены мантия и диплом почетного доктора права. В ответной речи, вошедшей в историю под названием "Железный занавес", он призывал западные страны объявить Советскому Союзу как стране, в которой процветает тирания, "холодную войну". В 1948 г. был создан Западный Союз, а в 1949 г. - Организация Североатлантического договора (НАТО). В нарушение Потсдамских соглашений США Англия и Франция, объединив свои зоны оккупации, создали ФРГ, в ответ на это в советской зоне была образована ГДР. Тем не менее политика СССР была направлена на позитивное развитие отношений со странами Запада. Стремление нашего государства к мирному сотрудничеству в послевоенный период предвидел и Ф. Рузвельт. Он создал так называемую ялтинскую аксиому: великий военный союз мог продолжать действовать и после окончания Второй мировой войны, подчиняясь обоюдоприемлемым нормам поведения <1>. -------------------------------- <1> Уткин А. И. Мировая "холодная война". М., 2005. С. 6.
Однако новые руководители Америки отказались от позиций Рузвельта. Они решили воспользоваться преимуществами, полученными США в результате разгрома германских и японских агрессоров. Придавало силы США и обладание ядерным оружием. Советский Союз, несмотря на активную враждебную политику Запада, продолжил работу по развитию сотрудничества с государствами мира. СССР заключил серию взаимовыгодных двусторонних соглашений, подписал ряд конвенций. Уже в 1946 г. Советским Союзом были выдвинуты в ООН предложения, закладывающие основы мирного развития в послевоенную эпоху: о продолжении сотрудничества между державами, совместно выигравшими войну; о мирном сосуществовании двух различных систем; о всеобщем сокращении вооружений и запрещении атомного оружия и др. Однако почти все они были проигнорированы <2>. -------------------------------- <2> История государства и права России: Учебник / Сост. В. М. Клеандрова, Р. С. Мулукаев, А. А. Сенцов и др. М., 2004. С. 433.
Как писал Г. Киссинджер: "После Второй мировой войны мы воспринимали сталинскую Россию как экспансионистскую и агрессивную силу и отвечали соответствующим образом. Мы признаем, что тем самым, видимо, создали у Советской стороны впечатление, что мы стремились загнать СССР в перманентно проигрышное положение. Мы также недостаточно хорошо сознавали, что потребности безопасности континентальной державы заметно отличаются от потребностей державы, окруженной, как наша, со всех сторон океанами" <3>. С 1949 г. широкий размах приобретает засылка на территорию СССР агентуры ЦРУ. Аллен Даллес, бывший директор ЦРУ, вынужден был признать, что к 1953 г. крупные тайные операции проводились в 48 странах, а в 1975 г. на них расходовалось 37% бюджета ЦРУ <4>. -------------------------------- <3> Российская газета. 2006. 7 марта. <4> Даллес А. Искусство разведки. М., 1992. С. 272.
В отличие от политики США, по мнению министра иностранных дел России С. В. Лаврова, политика СССР на протяжении второй половины 40-х годов при всей ее жесткости имела во многом оборонительный и по-своему последовательный и предсказуемый характер <5>. В эти годы перед лицом западной угрозы СССР заключил договоры с большинством социалистических государств о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи. Договоры заключались на длительные сроки с последующей их пролонгацией при согласии подписавших сторон. В целях экономической взаимопомощи, объединения и координирования усилий социалистических стран в развитии народного хозяйства, интеграции социалистической экономики в январе 1949 г. была создана экономическая организация социалистических стран - Совет Экономической Взаимопомощи (СЭВ). -------------------------------- <5> Лавров С. Уроки "холодной войны" // Российская газета. 2006. 7 марта.
В середине 50-х годов, особенно после XX съезда КПСС, советское правительство осуществило ряд мер, направленных на смягчение международной обстановки, ослабление ранее проводившегося жесткого курса. Большое внимание во внешнеполитической деятельности Советского государства в этот период уделялось проблеме всеобщего разоружения, запрещения ядерного оружия и его испытаний, установления строгого международного контроля за всеми видами вооружения. Однако противостояние СССР и США продолжалось и накладывало отпечаток на взаимоотношения социалистических государств и стран Запада. Многочисленные примеры деятельности ЦРУ против СССР и других стран социализма показывают направленность внешней политики США <6>. Она осуществлялась на основе целого ряда воинственных доктрин. Такой подход к международным делам навязывался и союзникам по НАТО. Интересна оценка НАТО, данная бывшим госсекретарем США З. Бжезинским: "НАТО связывает наиболее развитые и влиятельные государства Европы с Америкой, превращая Соединенные Штаты в главное действующее лицо даже во внутриевропейских делах" <7>. -------------------------------- <6> См. подробнее: Мадер Ю. Империализм: шпионаж в Европе вчера и сегодня. М., 1984. <7> Бжезинский З. Великая шахматная доска. Господство Америки и его геостратегические императивы. М., 1999. С. 40.
Лишь начиная с 60-х годов XX в., после Берлинского кризиса 1961 г. и Карибского кризиса 1962 г., противоборствующие блоки вносят незначительные коррективы в свою политику. Как отмечает французский ученый М. Ваисс, в 60-е годы обе великие державы продолжали наращивать свой военный потенциал, но тщательно избегали любого прямого столкновения и проявляли предусмотрительность в отношениях друг с другом <8>. Примером нового подхода к взаимоотношениям сторон стал состоявшийся в 1962 г. обмен американцев Френсиса Гари Пауэрса и Фридерика Прайора, осужденных к тюремному заключению в Советском Союзе и ГДР по обвинению в шпионаже, на советского разведчика Рудольфа Абеля. Этот случай открыл возможность того, что обмен шпионами стал общепринятой практикой <9>. -------------------------------- <8> Ваисс М. Международные отношения после 1945 года. М., 2005. С. 109. <9> Даллес А. Указ. соч. С. 125.
Естественно, что в такой политической атмосфере сотрудничество по борьбе с преступностью между социалистическими государствами и государствами Запада реально осуществляться не могло. Только со второй половины 1940-х годов началась разработка мировым сообществом документов, в которых предпринимались попытки закрепить права человека и стандарты деятельности органов уголовной юстиции. Основой этого послужили уставы Нюрнбергского и Токийского трибуналов. В них и в ряде последующих документов ООН были заложены принципы, определяющие отношение общества к военным преступникам. Были специально разработаны принципы международного права, признанные Уставом Нюрнбергского трибунала и нашедшие выражение в его решениях, в частности: всякое лицо, совершившее по международному праву преступление, несет за него ответственность и подлежит наказанию; отсутствие наказания в национальном законодательстве за преступление, признаваемое таковым международным правом, не освобождает лицо от ответственности по международному праву. Были определены международно-правовые преступления: против мира, военные преступления, преступления против человечности. 31 октября 1947 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию "Выдача преступников войны и изменников", в которой рекомендовала государствам-членам продолжить выполнять лежащие на них обязанности по выдаче и преданию суду преступников войны. При этом обращалось внимание, что судебные разбирательства по делам преступников войны и изменников, как и всякие другие судебные разбирательства, должны осуществляться на основе принципов справедливости, законности и применения общепринятых способов доказательства. После создания Организации Варшавского договора и НАТО тесное сотрудничество государств осуществлялось прежде всего в рамках этих блоков. Это относится и к проблеме борьбы с преступлениями международного характера. Необходимо отметить, что европейское сотрудничество в этой области шло более опережающими темпами, чем в целом сотрудничество стран, входящих в НАТО. Связующим звеном в сотрудничестве государств мира в борьбе с преступностью являлась ООН. Вследствие ограниченности своих полномочий и противодействия США в первое время ООН не могла выполнить возлагаемой на нее роли инструмента по поддержанию мира и безопасности, международной стабильности и сотрудничества между народами в различных областях. Однако с 1955 г. созываются Конгрессы ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, которые начинают играть серьезную роль в формировании международно-правовой базы сотрудничества в этой сфере. Процедура осуществления международных связей государственных учреждений Советского Союза в этот период была определена специальным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. "О порядке сношений государственных учреждений и должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств". Контакты должны были осуществляться через Министерство иностранных дел. Исключение было сделано только для Министерства внешней торговли, подчиненных ему организаций и уполномоченных им лиц, которые в пределах своей компетенции имели право непосредственного контакта с соответствующими органами. В связи с этим преобладали фрагментарные совместные акции в связи с конкретными ситуациями и событиями, случаи индивидуализированных решений по вопросам оказания правовой помощи <10>. -------------------------------- <10> Курс международного права. В 7 т. Т. 6: Отрасли международного права / Сост. И. Н. Арцибасов, И. И. Лукашук, Б. М. Ашавский и др. М., 1992. С. 186.
Рост террористической активности в начале 60-х годов XX в. потребовал от мирового сообщества усиления сотрудничества в этом направлении борьбы с преступностью. Огромная роль в заключении международных конвенций, регламентирующих борьбу с преступлениями, направленными против гражданской авиации, принадлежит учрежденной 7 декабря 1944 г. в Чикаго Международной организации гражданской авиации (ИКАО) <11>. Первым международно-правовым актом, относящимся к проблеме борьбы с воздушным терроризмом, была Токийская конвенция 1963 г. Она, охватывая широкий круг незаконных актов против воздушного транспорта, страдала, к сожалению, и определенными недостатками <12>. Поэтому принятие Конвенции реально не повлияло на ситуацию. В ноябре 1969 г. Международный союз пилотов направил в ООН письмо, в котором угрожал объявить всемирную забастовку, если не будет найдено средств, сдерживающих рост случаев захвата самолетов <13>. В сентябре 1970 г. была заключена Гаагская конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов. По Конвенции право уголовного преследования представляется государству, чей самолет угнан, в случае выдачи ему преступника либо государству, на территории которого приземлился самолет. Наказанию подлежат и соучастники преступления. Статьей 7 была закреплена норма "либо выдай, либо накажи": "...государство, на территории которого оказывается предполагаемый преступник, если оно не выдает его, обязано без каких-либо исключений и независимо от того, совершено ли преступление на его территории, передать дело своим компетентным органам для целей уголовного преследования" <14>. Положения Гаагской конвенции 1970 г. закрепили такой правовой режим, при котором любой преступник, подпадающий под ее действие, не мог найти себе убежище и остаться безнаказанным в любой точке мира. Однако она ограничивала преступное деяние захватом и угоном воздушного судна. -------------------------------- <11> СССР вступил в ИКАО в ноябре 1970 г. <12> См.: Змеевский А. В. Предотвращение международного терроризма и контроль над ним // Международное право и международная безопасность: военная и политическая области. Диалог советских и американских экспертов. М., 1991. С. 352 - 353. <13> Уголовная юстиция: проблемы международного сотрудничества. Международный научно-исследовательский проект. М., 1994. С. 270. <14> Действующее международное право. Т. 3. М., 1997. С 577.
Монреальская конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, заключенная 23 сентября 1971 г., исправила этот недостаток. В перечень преступных деяний она включила акты насилия против пассажиров и экипажа, повреждение воздушного судна, аэронавигационного оборудования и сообщение заведомо ложных сведений, создающих угрозу безопасности воздушного судна в полете. В эти годы заключались и двусторонние договоры. Так, 23 августа 1974 г. между Правительством СССР и Правительством Финляндской Республики было заключено Соглашение о сотрудничестве в предотвращении угона гражданских воздушных судов. В рассматриваемый период широкое распространение получили захват заложников и преступления против лиц, пользующихся международной защитой. Участившиеся случаи нападения террористов на дипломатические представительства вынудили ООН обратиться к проблеме безопасности дипломатов. Мировое сообщество пришло к необходимости заключения специальных конвенций, регламентирующих борьбу с ними. Впервые этот вопрос рассматривался на XXII сессии Генеральной Ассамблеи ООН, в соответствии с решениями которой Комиссия международного права подготовила открытую для подписания в 1973 г. Конвенцию о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов. В 1972 г. в Мюнхене в ходе неудачной операции по освобождению погибли члены израильской олимпийской сборной, захваченной экстремистами из организации "Черный сентябрь". После этих событий ФРГ выступила с инициативой разработки Конвенции о борьбе с захватом заложников, которая была принята Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1979 г. После Второй мировой войны мировое сообщество было вынуждено вновь обратиться к проблеме наркотиков. Был подписан ряд протоколов к ранее заключенным конвенциям. С начала 60-х годов стала формироваться современная международно-правовая база сотрудничества государств в борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Ее основу заложили Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. и Конвенция о психотропных веществах 1971 г. Как известно, пиратство относится к числу самых давних видов преступлений, посягающих на интересы всех государств при использовании ими морских пространств. Однако сотрудничество государств в борьбе с пиратством не регламентировалось специальным международным договором. Вопросы борьбы с пиратскими действиями решались в комплексе с другими проблемами использования открытого моря. Действующие правила впервые были изложены в Конвенции об открытом море, принятой в итоге работы I Конференции ООН по морскому праву в Женеве 29 апреля 1958 г. СССР подписал эту Конвенцию 30 октября 1958 г. В эти десятилетия сложилась система двусторонних договоров СССР с другими государствами о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. Конец 50-х годов ознаменовался заключением договоров: в 1957 г. - с КНДР, Польшей и Чехословакией, а в 1958 г. - с Албанией, Румынией и Венгрией <15>. -------------------------------- <15> Сборник международных договоров Российской Федерации по оказанию правовой помощи. М., 1996.
Среди многосторонних договоров, регламентирующих эти вопросы, необходимо отметить Европейские конвенции о выдаче 1957 г. и о взаимной правовой помощи по уголовным делам 1959 г. <16>. -------------------------------- <16> Российская Федерация присоединилась к ним 7 ноября 1996 г.
К сожалению, приходится согласиться с А. И. Бойцовым, что в этот период в числе партнеров нашей страны по экстрадиционным соглашениям не нашлось места для ведущих мировых держав и большинства развитых стран Западной Европы <17>. Понятно, что причиной этого явилась "холодная война". -------------------------------- <17> Бойцов А. И. Выдача преступников. СПб., 2004. С. 27.
Таким образом, рассматриваемый период стал временем формирования современного международного права, развития его важнейших институтов и отраслей. Сама жизнь требовала международного сотрудничества, ибо это было вызвано необходимостью борьбы с преступлениями международного характера, посягающими на интересы нескольких или многих государств или всего мирового сообщества. Несмотря на достигнутые успехи, сотрудничество государств в борьбе с преступлениями международного характера в эти годы проходило под влиянием противостояния двух военно-политических блоков, что не позволило в полной мере решить поставленные мировым сообществом задачи.
Название документа