Проблемы правового режима Северного морского пути (к проведению Международного полярного года 2007 - 2008 г. г.)
(Овлащенко А. В., Покровский И. Ф.) ("Транспортное право", 2007, N 2) Текст документаПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА СЕВЕРНОГО МОРСКОГО ПУТИ (К ПРОВЕДЕНИЮ МЕЖДУНАРОДНОГО ПОЛЯРНОГО ГОДА 2007 - 2008 Г. Г.)
А. В. ОВЛАЩЕНКО, И. Ф. ПОКРОВСКИЙ
Овлащенко А. В., кандидат юридических наук.
Покровский И. Ф., доктор юридических наук, профессор.
Многообразные вопросы освоения и использования пространств и природных ресурсов Мирового океана, в том числе арктических, порождают весьма сложные геополитические, политические, международно-правовые, экологические, военные и другие проблемы <1>. В свою очередь, своеобразие арктических проблем объясняется прежде всего тем, что по своим географическим и климатическим особенностям Арктика существенно отличается от других частей земного шара и Мирового океана. -------------------------------- <1> Алхименко А. П. Мировой океан в XXI веке: природопользование, географические проблемы // Мировой океан на пороге XXI века: Сб. научн. тр. / Отв. ред. А. П. Алхименко. СПб.: Русское географическое общество, 1999. С. 7.
Северный морской путь (СМП) - главная национальная морская коммуникация России в Арктике, имеющая жизненно важное значение для ее настоящего и будущего освоения. СМП как единая транспортная система связывает европейские и дальневосточные порты России, а также устья судоходных рек Сибири и пролегает в районах, примыкающих к Арктическому побережью Российской Федерации. Полярные моря российской Арктики связаны многочисленными интегральными связями с прилегающими районами российского Севера и играют в его экономике значительную роль. Всего в российской Арктике на протяжении Севморпути находится около 50 портов, порт-пунктов и терминалов <2>. -------------------------------- <2> Романенко А. А. Морские порты, транспортный флот и судостроение России // Морехозяйственный комплекс России / Отв. ред. А. П. Алхименко. СПб.: РГО, СЗНИИ Наследия, 2005. С. 49.
Россия начала официально заявлять свои права на северные земли и моря еще в XVI в. Так, Московское правительство в XVI - XVII вв. исключительно в зависимости от своих политических соображений устанавливало режим мореплавания по Карскому морю для всех направлявшихся туда торговых судов. Основы современного правового режима Арктики были заложены во второй половине XIX в. после заключения ряда двусторонних соглашений и договоров. С течением времени в Арктике фактически размежевались сферы интересов государств, имеющих северные полярные побережья <3>. Позиция России в отношении арктических морей у ее побережья нашла широкое отражение в национальных правовых актах. Сегодня под государственным суверенитетом России находятся арктические пространства, являющиеся ее территорией. Помимо сухопутной территории это те части Северного Ледовитого океана, которые составляют территориальное море и внутренние воды, а также исторические воды. Вопрос о правовом режиме арктических морей решается в отношении каждого моря особо, исходя из действующих международно-правовых норм, фактически сложившегося и имеющего многолетнее применение и признание порядка, из соображений географических, оборонных, политических, экономических и иных, определяющих правовой режим того или иного арктического морского пространства. -------------------------------- <3> Яновский М. В. Правовой статус Арктики. В кн.: Международное право / Отв. ред. Г. И. Тункин. М.: Юридическая литература, 1982. С. 411.
Одна из все еще достаточно влиятельных точек зрения, присутствующих сегодня в российской доктрине международного морского права, резюмирует, что, несмотря на имеющиеся "важные особенности", все нормы международного права, касающиеся правовой классификации морских пространств, их статуса и режима (в первую очередь нормы Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.), применяются и к морским пространствам российской Арктики <4>. Однако, на наш взгляд, логичным и юридически верным является иной вывод, а именно: "Если исходить из того, что интернационализация высокоширотных районов в Российском арктическом секторе за 200-мильным пределом не отвечает национальным интересам (России. - Примечание авт.), следует признать, что правовой режим Северного Ледовитого океана не должен приравниваться к режиму любого иного района Мирового океана" <5>. Это, собственно, подтверждают и сами положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., особо выделяя в ст. 234 покрытые льдом районы. -------------------------------- <4> Колодкин А. Л., Михина И. Н. Международно-правовые аспекты судоходства в морских пространствах Российской Арктики // Транспортное право. 2002. N 3. С. 6. <5> Буник И. В. Разработка и транспортировка углеводородов в арктическом секторе Канады: взаимодействие международного права и канадского законодательства // Нефть. Газ. Право. 2006. N 5. С. 41.
Очевидно, что данный вопрос необходимо рассматривать в контексте существующей более широкой проблемы апологетического отношения к Конвенции 1982 г., проявляющегося зачастую в российской правовой доктрине <6>. Иными словами, оценка этой Конвенции применительно к Арктике действительно не должна завышаться в ряду других источников международного права <7>. Исходить здесь надо прежде всего из резких и качественных отличий арктических морских пространств от других районов Мирового океана. -------------------------------- <6> Овлащенко А. В. Правопорядок в Мировом океане: политико-правовые тенденции развития // Научные труды Российской академии юридических наук. Вып. 4. Т. 2. М.: Издательская группа "Юрист", 2004. С. 337. <7> Буник И. В. Указ. соч. С. 41.
Северные полярные районы рассматриваются как районы, в которых прибрежные государства имеют особые интересы и права. Они вытекают из практики освоения Арктики этими государствами в течение длительного времени и больших капиталовложений, выделяемых ими для оборудования навигационных путей в арктических водах <8>. Северный морской путь Российской Федерации, шхерный морской путь "Индрелея", действующий вдоль побережья Норвегии, Северо-Западный проход Канады объединяет то, что все они являются историческими национальными внутренними морскими путями указанных государств. -------------------------------- <8> Эфендиев О. Ф. Международно-правовой режим Арктического пространства // Новое в международном морском праве / Отв. ред. М. И. Лазарев. М.: ИГПАН СССР, 1972. С. 117.
Несколько десятилетий назад, стремясь к "открытию" арктических морских пространств, прилегающих к другим государствам, и прежде всего СССР, а также Канаде, США взяли линию на "интернационализацию" Арктики, создание своеобразного "международного полярного права". Арктическая политика США была сформулирована в докладе президента Конгрессу, подготовленном в 1969 г. Национальным советом по освоению ресурсов моря и развитию техники. Не считаясь с исторически сложившимся и действующим режимом, в докладе утверждалось, что Арктический регион состоит в основном из международных районов, подпадающих под режим открытого моря, который предусматривает свободу прохода военными кораблями и торговыми судами под любыми флагами, независимо от компетенции прибрежного государства. В ответ на это Канада в начале 70-х годов предприняла энергичные меры, направленные на резкое ограничение иностранного судоходства в прибрежных арктических водах, - издала ряд актов, представляющих собой целую систему юридико-технических норм <9>. Прежде всего был принят Закон о предотвращении загрязнения арктических вод 1970 г., что, в свою очередь, сразу же вызвало резкую ответную реакцию со стороны Соединенных Штатов. Попытки ущемить национальные интересы Канады стали очевидны, когда американские нефтяные компании (и выражающие их интересы юристы-международники) стали "оспаривать" ее суверенитет над водами канадского антарктического архипелага и требовать установления так называемого "международного", по существу же американского, контроля над этими водами, а также права беспрепятственного использования Северо-Западного прохода для транспортировки нефти, добываемой на Аляске, крупными танкерами <10>. -------------------------------- <9> Яковлев А., Харлов И., Смольянинов Н. Регулирование судоходства в зарубежной Арктике // Морской сборник. 1982. N 10. С. 78. <10> Эфендиев О. Ф. Указ. соч. С. 127 - 128.
Эта идея, мотивированная военно-стратегическими и экономическими интересами Соединенных Штатов, не нашла особой поддержки даже у их союзников по НАТО (при том, что Канада, по существу, открыла свои арктические проливы для плавания американских военных кораблей, в том числе атомных подводных лодок, рассматривая это как вклад в канадскую безопасность и стремление сохранить баланс сил между двумя "супердержавами" <11>). Тем не менее сегодня имеются настойчивые попытки реанимации этой идеи, теперь уже в приложении к России. В последнее время западные страны настойчиво добиваются признания полной свободы плавания по Северному морскому пути и прохода через российские арктические проливы <12>. Понятно, что причиной этого является прежде всего тот факт, что территории и акватории российской Арктики не только по своим масштабам, но и по своим качественным характеристикам могут рассматриваться как богатейшие в мире <13>. -------------------------------- <11> Яковлев А., Харлов И., Смольянинов Н. Указ. соч. С. 78. <12> Колодкин А. Л., Михина И. Н. Указ. соч. С. 6. <13> Арктика: интересы России и международные условия их реализации / Барсегов Ю. Г., Корзун В. А., Могилевкин И. М. и др. М.: Наука, 2002. С. 339.
23 - 26 июня 2004 г. в Санкт-Петербурге проходила конференция "Международная энергетическая политика, Арктика и Международное морское право". Данное мероприятие было организовано ведущими зарубежными научными центрами в области изучения проблем международного морского права - Центром морского права и океанской политики Университета Виргинии (США), Исландским институтом морского права, Институтом М. Планка (Германия) при поддержке Российской ассоциации международного морского права. На конференции обсуждался широкий круг вопросов, связанных с проблемами углеводородных ресурсов арктического шельфа Российской Федерации. Одним из основных вопросов, также обсуждавшихся на встрече, было установление благоприятного режима транспортировки российских энергоресурсов на иностранные рынки. Прежде всего речь шла о режиме судоходства по Северному морскому пути. В ходе конференции наглядно проявилось желание ряда государств провести "интернационализацию" Северного морского пути, фактически - ввести "свободу навигации" для торговых судов и военных кораблей любых государств - независимо от компетенции Российской Федерации <14>. -------------------------------- <14> Овлащенко А. В. Международная политика в области энергетики и морское право // Ежегодник морского права 2003. М.: Союзморниипроект, 2004. С. 196 - 199.
Значительный интерес к проблемам Арктики, в том числе к проблемам Северного морского пути, проявляют в настоящее время и неарктические государства, в частности Великобритания, Германия, Польша и ряд других. Обращает на себя внимание, что цель недавно заявленной Европейской морской стратегии должна заключаться в том, чтобы стратегия затрагивала "все моря вокруг Европы", включая Северный Ледовитый океан. Кроме того, соответствующие элементы стратегии должны реализовываться на глобальном уровне <15>. Не может остаться без внимания и наращивание военно-морских сил Скандинавских стран, в частности появление новейших военных кораблей специальной "арктической постройки" <16>. Военно-морская активность этих государств в регионе не соответствует даже гипотетическим акциям со стороны ВМФ России. -------------------------------- <15> European Commission to Consult on Future Maritime Policy for the Union // Oil Spill Intelligence Report. 2005. Vol. 28. Issue 11. P. 1. <16> Смоловский А. Военно-морские силы Скандинавских государств: источники финансирования, состояние и тенденции развития // Морской сборник. 2007. N 1. С. 63 - 71.
Один из американских географов отмечал, что Арктика имеет всевозрастающее значение в отношении военных целей и использования природных ресурсов <17>. На то, что Арктический регион все больше привлекает к себе международное внимание и что, в свою очередь, прежде всего связано с его военно-стратегическими и экономическими характеристиками, обращали внимание и другие исследователи <18>. В свое время адмирал Р. Бело называл Арктику "Средиземным морем завтрашнего дня", одновременно указывая при этом на ее стратегическое значение <19>. Один из современных российских экономистов также убежденно пишет о том, что новая роль Арктики - роль "Средиземного моря" между развитыми странами мира <20>. -------------------------------- <17> Алхименко А. П., Цветков В. Ю. Морская геополитика: взгляды и оценки зарубежных стран // Мировой океан на пороге XXI века: Сб. научн. тр. / Отв. ред. А. П. Алхименко. СПб.: Русское географическое общество, 1999. С. 160. <18> Хаманев И. В. Советский Союз и правовой статус Северного морского пути // Советское государство и международное морское право. М.: ИГПАН СССР, 1977. С. 61; Перелет Р. А., Кукушкина А. В., Травников М. А. Проблемы обеспечения экологической безопасности и управляемости в Арктике (экономико-правовые аспекты) // Российский ежегодник международного права 2000. СПб., 2000. С. 153. <19> Бело Р. Роль моря в будущей войне. М.: Воениздат, 1961. С. 101. <20> Корзун В. А. Интересы России в Мировом океане в новых геополитических условиях. М.: Наука, 2005. С. 74.
Действительно, дальнейшее освоение Арктики (прежде всего российской) трудно представить без расширения навигации по СМП, кстати, уже сыгравшего в освоении Арктики ни с чем не сравнимую роль. Известно, что для России ключевыми на ближайшую перспективу остаются проблемы развития экономики, и в частности транспорта. Для экспорта энергоносителей только морской транспорт может обеспечить "политическую независимость" отгрузок и гибкость в географии поставок. Северный морской путь не потеряет поэтому своего значения в обозримом будущем, тем более для перевозки массовых грузов. Доставка грузов Севморпутем, кроме выигрыша в расстоянии, времени и т. д., может обеспечивать надежность и устойчивость морских перевозок в экономическом, политическом и военном отношении <21>. Весьма велик "транзитный потенциал" российской Арктики, и в перспективе он резко возрастет. Водная магистраль Севморпути может приносить России миллиардные доходы, приняв на себя часть грузопотоков торговли между Европой и странами Азиатско-Тихоокеанского региона <22>. -------------------------------- <21> Барсегов Ю. Г., Корзун В. А., Могилевкин И. М. и др. Арктика: интересы России и международные условия их реализации. М.: Наука, 2002. С. 85 - 101. <22> Там же. С. 339.
Именно поэтому придание СМП статуса "международного транспортного коридора" выглядит для западных стран гораздо привлекательнее. Примечательно, что тот же экономист пишет, что такое придание "осложнено неправомерным (с позиции западных юристов и международного права) перекрытием внутренними водами России проливов международного значения" <23>. Позиция западных юристов, продиктованная в данном случае отнюдь не правовыми, а геополитическими, военно-политическими или сугубо экономическими соображениями, вполне понятна и вряд ли нуждается в каких-либо комментариях. Что касается тут же упоминаемой "неправомерности" с точки зрения международного права, то такая "неправомерность" требует некоторых разъяснений. -------------------------------- <23> Корзун В. А. Указ. соч. С. 75.
Самое основное заключается в том, что правовое положение Северного морского пути и морей, составляющих его систему, тесно взаимосвязано с режимом проливов, ведущих в эти моря. Почти все они - Карские ворота, Югорский шар, проливы Шокальского, Вилькицкого и другие - перекрываются территориальным морем России. За исключением проливов Дмитрия Ульянова и Санникова, которые рассматриваются как принадлежащие России исторически <24>. Все они, так же как и пролив, ведущий в Гудзонов залив (исторический залив Канады), проливный путь "Индрелея" и некоторые другие арктические проливы, являются историческими проливами соответствующих государств, так как они находятся в стороне от путей международного судоходства и на протяжении длительного времени используются этими прибрежными государствами или ведут к их историческим заливам и морям <25>. Арктические государства в течение долгого времени осваивали Арктику и налаживали судоходство в ее водах. Этот процесс продолжается и поныне. Это позволяет рассматривать такие государства в качестве наиболее заинтересованных в Арктике и обладающих поэтому особыми правами. -------------------------------- <24> Бараболя П. Д., Бахов А. С., Иванащенко Л. А. и др. Военно-морской международно-правовой справочник. М.: Воениздат, 1966. С. 288 - 289. <25> Барсегов Ю. Г., Корзун В. А., Могилевкин И. М. и др. Арктика: интересы России и международные условия их реализации. М.: Наука, 2002. С. 28 - 29.
Достаточно известной является точка зрения, что споры о судоходстве в Арктике могут возникнуть и обостриться, если в арктическом мореплавании будут все активнее участвовать и другие страны. Например, в связи с возможным потеплением климата <26> и соответствующим потенциально возможным "расширением прав" неарктических государств. Некоторые климатологи указывают, что в их анализах за 2005 г. были отмечены наивысшие глобальные среднегодовые показатели температуры поверхности за более чем столетие. Это повышение температуры (необходимо заметить, что имеется немало прямо противоположных мнений относительно тенденций климатических изменений в Арктике <27>) стало причиной недавнего таяния ледников в Арктике и Антарктике. В одном из последних докладов указывается, что в настоящее время ледовый покров в Северном Ледовитом океане занимает наименьшую площадь более чем за столетие <28>. В американских источниках сегодня можно найти утверждения, что время "решающего поединка" по поводу свободы судоходства в канадской Арктике наступит тогда, когда растает лед, сковывающий Северо-Западный проход. При этом многозначительно замечается, что другая арктическая судоходная трасса - российский Северный морской путь - может в этом смысле еще раньше стать пригодной для судоходства <29>. -------------------------------- <26> Перелет Р. А., Кукушкина А. В., Травников М. А. Указ. соч. С. 160; Барсегов Ю. Г., Корзун В. А., Могилевкин И. М. и др. Арктика: интересы России и международные условия их реализации. М.: Наука, 2002. С. 340. <27> Гладкий Ю. Н. Российская Арктика в контексте мирохозяйственных связей // Морехозяйственный комплекс России: эколого-географические проблемы / Отв. ред. А. П. Алхименко. СПб.: Русское географическое общество, 2005. С. 50. <28> Ocean and the Law of the Sea. Report of the Secretary-General. March 2006. A/61/63 // http://www. un. org/depts/los. html. <29> Буник И. В. Указ. соч. С. 49.
В связи с этим хотелось бы обратить внимание на четко выраженную и строго последовательную позицию Канады, которая конкретизируется в том, что в Арктике "канадский суверенитет не зависит от наличия или отсутствия льдов, а основан на праве исторических вод... Канада осуществляла (осуществляет и, очевидно, будет осуществлять. - Примеч. авт.) в отношении этих вод безусловный и постоянный суверенитет" <30>. При этом подчеркивается: Канада не придерживалась и не придерживается концепции отождествления ледяных массивов и суши. Таким образом, даже таяние льдов не повлияет на канадский суверенитет, основанный на законном статусе исторических вод, а не на факте наличия льда. -------------------------------- <30> Там же. С. 48; Griffiths F. Climate Change and Commercial Use of Northwest Passage / International Conference "International Energy Policy, the Arctic and the Law of the Sea" (June 23 - 26, 2004, St. Petersburg, Russian Federation).
Применительно к российской Арктике свидетельством важной роли русских мореплавателей и землепроходцев в открытии и исследовании полярных районов Северного морского пути являются многочисленные исторические факты, которые имеют первостепенное и решающее значение в вопросе приоритета России в освоении большинства арктических островов и земель и в налаживании мореплавания по СМП. История насчитывает около четырех веков борьбы за освоение Северного морского пути. Его начальное освоение восходит к плаваниям поморов русского Севера, впервые в XVI в. проложивших "морской ход" в Карское море, и казаков, в первой половине XVII в. прошедших вдоль всего побережья Сибири вплоть до Тихого океана. Громадные арктические пространства были впервые открыты, обследованы и описаны русскими мореплавателями и путешественниками. Непреложный факт, что само освоение арктических морей, образующих систему Северного морского пути, потребовало как вековых усилий, исключительной энергии, инициативы, так и многочисленных жертв со стороны русского народа <31>. Россия в дальнейшем внесла, вносит и теперь свой весомый вклад в освоение Арктики. -------------------------------- <31> Барсегов Ю. Г., Корзун В. А., Могилевкин И. М. и др. Арктика: интересы России и международные условия их реализации. М.: Наука, 2002. С. 27; Эфендиев О. Ф. Указ. соч. С. 117 - 118.
В основополагающем доктринальном документе, определяющем национальную морскую политику Российской Федерации, подчеркивается решающая роль морских перевозок для жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и Дальнего Востока. На Арктическом региональном направлении национальной морской политики России отмечается соответственно возрастающее значение Северного морского пути для устойчивого развития Российской Федерации. Средствами обеспечения последнего являются в данном конкретном случае централизованное государственное управление транспортной системой Северного морского пути, ледокольное обслуживание и предоставление равноправного доступа к трассам СМП заинтересованным перевозчикам, в том числе иностранным <32>. -------------------------------- <32> Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г. // http://www. sops. ru/rus/research/doctrina. asp.
Как было справедливо замечено А. Н. Чилингаровым, задача России в наступившем "веке Арктики" заключается в поддержке тех международных проектов, которые прежде всего соответствуют российским национальным приоритетам <33>. Ранее также отмечалось, что каждое арктическое государство должно учитывать интересы свободного судоходства в сочетании со своими национальными интересами, а также существующей ныне практикой мореплавания в арктических морях <34>. Важно, что редко упоминаемая в советской политической и правовой доктрине категория "национальная безопасность" была использована именно при рассмотрении вопросов, относящихся к Северному морскому пути <35>. -------------------------------- <33> Барсегов Ю. Г., Корзун В. А., Могилевкин И. М. и др. Арктика: интересы России и международные условия их реализации. М.: Наука, 2002. С. 7. <34> Эфендиев О. Ф. Указ. соч. С. 131. <35> Там же. С. 126 - 127.
Превращение Мирового океана за последние десятилетия в важный источник биологических и минеральных ресурсов, возрастание темпов его экономического освоения, возможность использования ранее недоступных энергетических ресурсов ставят в число приоритетных задачу проведения морских геополитико-правовых прогнозных исследований. Использование любого вида экспертной оценки для целей прогнозирования связано с предварительной формулировкой задачи экспертизы. Такой задачей или заданием на прогноз может являться оценка развития отношений между странами в области использования морских углеводородных и биологических ресурсов, оценка потенциальных разногласий между государствами в связи с освоением северных и южных полярных областей, развитием судоходства в этих регионах и в конечном счете вызванных этими процессами коллизий применения правовых норм, как международных, так и национальных <36>. Это тем более важно, что в каждой из приарктических стран создаются и реализуются национальные стратегии освоения арктических морских ресурсов нефти и природного газа. Будучи на начальном этапе весьма схожими, эти стратегии морского недропользования со временем обнаруживают все большие различия <37>. -------------------------------- <36> Овлащенко А. В. Международное морское право и геополитика Мирового океана: теоретико-прикладные вопросы прогнозирования // Транспортное право. 2006. N 4. С. 2 - 7. <37> Гладкий Ю. Н. Российская Арктика в контексте мирохозяйственных связей // Морехозяйственный комплекс России: эколого-географические проблемы / Отв. ред. А. П. Алхименко. СПб.: Русское географическое общество, 2005. С. 48.
На современном этапе в некоторых ведущих морских государствах такие исследования стали неотъемлемым элементом прогнозирования долговременной политики освоения и использования пространств и природных ресурсов Мирового океана. В тех же США начиная с 1994 г. специально созданной группой системных аналитиков осуществлялась 42-месячная прогнозная программа "Сравнительные исследования американских и российских подходов к принятию решений в области освоения Арктики" (ASEE), основной задачей которой была выдача рекомендаций для действий правительству Соединенных Штатов <38>. В прикладном аспекте целый ряд результатов, достигнутых при разработке этой программы, был использован американскими политиками, учеными-правоведами и специалистами-практиками для эффективного отстаивания национальных морских и природоресурсных интересов, в том числе при обсуждении правовых и научных аспектов Северного морского пути на уже упомянутой выше международной конференции <39>. -------------------------------- <38> Поташко А. Е. Нефть и газ арктического шельфа России // Мировой океан на пороге XXI века: Сб. научн. тр. / Отв. ред. А. П. Алхименко. СПб.: Русское географическое общество, 1999. С. 91. <39> Hayes M. Current Ocean Policy: United States Perspectives / International Conference "International Energy Policy, the Arctic and the Law of the Sea" (June 23 - 26, 2004, St. Petersburg, Russian Federation); Mayer L. Challenges of Collecting Law of Sea Data in the Arctic / International Conference "International Energy Policy, the Arctic and the Law of the Sea" (June 23 - 26, 2004, St. Petersburg, Russian Federation); Moore J. N. Russian Maritime Policy and Energy Resources / International Conference "International Energy Policy, the Arctic and the Law of the Sea" (June 23 - 26, 2004, St. Petersburg, Russian Federation).
В советский период российской истории в правовой науке однозначно признавалось, что у Советского Союза есть "исторические, экономические, географические и юридические основания для того, чтобы квалифицировать правовой статус Северного морского пути как статус главной национальной коммуникации СССР в Арктике" <40>. Поистине масштабной явилась деятельность учрежденной в 1972 г. постановлением Совета Министров СССР Администрации Северного морского пути при Министерстве морского флота СССР. Задачами Администрации стали обеспечение безопасности мореплавания, а также предотвращение загрязнения морской среды и северного побережья страны. -------------------------------- <40> Хаманев И. В. Указ. соч. С. 68.
Статус и правовой режим СМП нельзя рассматривать изолированно, вне связи с особой заинтересованностью и особыми историческими правами Российской Федерации на эту полярную морскую трассу. Разработка проекта российского Федерального закона "О Северном морском пути" преследует цели подтверждения и уточнения статуса и правового режима Северного морского пути, решения других сложных вопросов. Следует отметить, что с точки зрения перспектив уточнения законодательного режима Севморпути интересен опыт решения схожего вопроса Канадой. Однако следует обратить внимание и на то, что кроме национальных законодательных актов, международных соглашений Канады, ее политико-правовая позиция в отношении Арктики подкрепляется регулярными заявлениями политиков, военных, географов, юристов, фактическими действиями по усилению государственного контроля в арктическом секторе Канады. Конечно, дальнейшее освоение морских природных ресурсов Арктики и перспективы развития мореплавания в арктических водах будут ставить перед заинтересованными приарктическими государствами, в первую очередь перед Россией и Канадой, ряд новых проблем, решение которых будет возможно на основе сотрудничества между этими двумя странами. Опыт в решении проблем освоения арктических пространств, сохранения природной среды Арктики, урегулирования вопросов мореплавания в арктических водах и в России, и в Канаде наработан значительный. В Канаде, например, правительством уже около двух десятилетий назад была сформулирована стратегия охраны и регулирования режима Арктического региона (Arctic Marine Conservation Strategy), причем акцент делался на приоритетное использование природных ресурсов. Имеются и определенные традиции сотрудничества в этой области российско-канадских отношений. Так, о совпадении точек зрения сторон по определенным аспектам арктических проблем свидетельствует текст Коммюнике о пребывании в СССР премьер-министра Канады П. Э. Трюдо от 28 мая 1971 г., в котором подчеркивалось, что Советский Союз и Канада "несут особую ответственность и обладают соответствующими правами в отношении обеспечения безопасности судоходства и сохранения природного равновесия в арктических районах" <41>. -------------------------------- <41> Там же. С. 69.
Во всеобъемлющем докладе Генерального секретаря ООН на 61-й сессии Генеральной Ассамблеи этой организации говорится о том, что морская среда Арктики характеризуется уникальными социально-культурными аспектами, экономическим потенциалом и важнейшей ролью в климатических процессах. Давление, оказываемое на морскую среду Арктики в силу факторов климата и экономического развития, таких как судоходство, сброс отходов, освоение морских месторождений нефти и газа, деятельность на суше, увеличивается. Согласно результатам оценок, по сравнению с большинством других районов мира Арктика остается пока чистой средой. Однако по некоторым загрязнителям сочетания различных факторов вызывают обеспокоенность в связи с угрозой некоторым морским экосистемам. Эти обстоятельства иногда остаются локальными, но в ряде случаев могут принимать региональный или циркумполярный масштаб <42>. Создание условий, благоприятствующих безопасному и эффективному судоходству во всех районах Мирового океана, является не только обязанностью государств флага, но и обязанностью прибрежных государств. -------------------------------- <42> Ocean and the Law of the Sea. Report of the Secretary-General. March 2006. A/61/63 // http://www. un. org/depts/los. html.
Таким образом, именно исторически сложившийся в основе своей правовой режим Северного морского пути наилучшим образом обеспечивает в современных условиях такие важные составляющие интересов России - крупнейшей арктической державы, как безопасность полярного мореплавания и сохранение уникальной арктической природной среды от загрязнения, способствуя одновременно выполнению взятых на себя Россией международных обязательств. Этот же режим объективно востребован при решении долгосрочных задач по защите геополитических интересов Российской Федерации в Арктике, неприкосновенности полярных границ России (тем более что Арктика примыкает к обширным высокоразвитым в промышленном отношении районам, таким как Урал, Восточная Сибирь и т. д.), обеспечении национальных экономических и политических интересов страны в отношении самой трассы Северного морского пути.
Название документа