Возможность обращения в межгосударственные органы за защитой муниципальных прав
(Шугрина Е. С.) ("Конституционное и муниципальное право", 2007, N 13) Текст документаВОЗМОЖНОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ В МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ ЗА ЗАЩИТОЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВ
Е. С. ШУГРИНА
Шугрина Е. С., доцент кафедры конституционного и муниципального права МГЮА, кандидат юридических наук.
По действующей Конституции РФ впервые возможности защиты прав и свобод человека и гражданина расширены настолько, что выходят за рамки юрисдикции государственных органов РФ <1>. Защита прав и свобод теперь возможна и на межгосударственном уровне, но только при соблюдении установленного в Конституции РФ условия: все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты должны быть исчерпаны. К межгосударственным органам по защите прав и свобод человека, в которые могут обратиться граждане Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями РФ, относятся: -------------------------------- <1> Конюхова (Умнова) И. А., Садовникова Г. Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). 3-е изд., испр. и доп. М., 2006.
- Совет по правам человека ООН, преобразованный из Комиссии по правам человека (Комиссия по правам человека в соответствии с Резолюцией N 1503 от 27 мая 1970 г. была вправе рассматривать индивидуальные и коллективные жалобы о массовых и серьезных нарушениях прав человека в любой стране, являющейся членом ООН); - Комитет по правам человека, созданный в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах и Факультативным протоколом к нему, рассматривающий сообщения о нарушении закрепленных в Пакте прав человека от граждан, находящихся под юрисдикцией государств - членов ООН, присоединившихся к Пакту и Факультативному протоколу к нему; - Европейский суд по правам человека в Страсбурге (далее - Суд, Европейский суд). Строго говоря, существует еще одна международная организация, куда органы местного самоуправления могут обращаться, - Конгресс местных и региональных властей Европы. Однако защита прав не является ее основной задачей. Конгресс местных и региональных властей Европы является консультативным органом Совета Европы, который представляет местные и региональные органы самоуправления. Конгресс имеет две палаты - Палату местных властей и Палату регионов. Конгрессу оказывает содействие Секретариат Совета Европы. Основная роль Конгресса заключается в том, что: - Конгресс является форумом для проведения встреч и дискуссий представителей избранных органов местной и региональной власти, а также для обмена мнениями в отношении местной и региональной политики стран-участников; - он разрабатывает рекомендации Комитету Министров и Парламентской Ассамблее Совета Европы по всем аспектам местной и региональной политики; - тесно сотрудничает с национальными и международными организациями, представляющими интересы местных и региональных органов власти; - организует и проводит слушания и конференции с целью вовлечения широкой общественности в процесс расширения и углубления демократических реформ; - осуществляет подготовку страноведческих докладов о положении дел с местной и региональной демократией во всех государствах - членах Совета, а также стран, которые подали заявки на вступление в него, согласно Резолюции (2000) 1 Комитета Министров Совета Европы. Он также занимается мониторингом того, как выполняются принципы Европейской хартии самоуправления <2>. -------------------------------- <2> http://www. coe. int/T/R/Clrae/.
Основной формой деятельности Конгресса являются ежегодные пленарные сессии, в которых принимают участие национальные делегации государств - членов Совета Европы. Сессии проходят 1 раз в год в Страсбурге. Статус Конгресса не предполагает прямого членства регионов европейских государств. По правилам Совета Европы участвовать в Конгрессе могут представители регионов только в составе национальной делегации. Каждая такая делегация состоит из двух частей, представляющих соответственно местные и региональные власти стран - членов СЕ. Россия принимает участие в сессиях Конгресса с 1996 г. после вступления ее в Совет Европы. Делегация России располагает 18 местами в Конгрессе (9 - в Палате местных властей и 9 - в Палате регионов). Предложения о составе делегации России в Конгресс утверждаются Президентом РФ по представлению МИД России <3>. -------------------------------- <3> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (постатейный) / Под ред. С. Е. Чаннова. М., 2005.
Безусловно, наиболее действенным из всех вышеперечисленных межгосударственных органов и организаций является обращение в Европейский суд по правам человека. Однако необходимо учитывать, что в Европейском суде рассмотрению подлежат лишь дела, вытекающие из нарушения прав и свобод человека, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. с последующими изменениями (далее - Конвенция) <4>. -------------------------------- <4> Собрание законодательства РФ. 2001. N 2. Ст. 163.
В Конвенции не говорится о таком праве, как право на осуществление местного самоуправления. Поэтому некоторые авторы делают вывод о невозможности обращения в Суд в связи с защитой рассматриваемого права <5>. Другие авторы считают, что в сфере местного самоуправления речь идет прежде всего о защите таких прав и свобод, предусмотренных Конвенцией, как: свобода собраний и объединений; право на эффективное средство правовой защиты; право на защиту собственности; право на свободные выборы <6>. -------------------------------- <5> См., напр.: Свирин Ю. А. Конституционно-правовые гарантии местного самоуправления в России. М., 2004. С. 109. <6> См., напр.: Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) / Под общ. ред. В. В. Еремяна. М., 2006. С. 616.
Анализ решений Европейского суда позволяет выделить несколько сложившихся позиций, представляющих определенный интерес для ученых и практиков, занимающихся местным самоуправлением. Во-первых, в Европейском суде сложилось некое усредненное представление о местном самоуправлении, что не всегда соответствует концепции местного самоуправления конкретных стран. Как правило, органы власти, которые по российскому законодательству являются органами местного самоуправления, с точки зрения практики ЕСПЧ являются государственными органами. Так, рассматривая дело Герасимова против Российской Федерации (обжаловалась длительность исполнения судебного решения управлением социальной защиты населения администрации г. Чапаевска, Самарская область), Суд отметил, "что в соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании Конституции и иных законов (см. решение Европейской Комиссии по делу Ротентурм Коммюн против Швейцарии; решение Европейской Комиссии по делу Аюнтамьенто де Х. против Испании). Европейский суд напоминает, что в международном праве термин "государственная организация" не сводится только к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. Европейский суд счел, что управление социальной защиты населения г. Чапаевска, несомненно, является государственной организацией, что подтверждается ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации. Соответственно Европейский суд пришел к выводу, что должником в соответствии с решением Арбитражного суда Самарской области от 4 сентября 1995 г. являются органы государственной власти" <7>. -------------------------------- <7> Виноградов М. Информация о деле. По материалам решения Европейского суда по правам человека от 16 сентября 2004 года N 24669/02 // Журнал российского права. 2005. N 1.
Во-вторых, Европейский суд считает, что именно государство отвечает по обязательствам органов местного самоуправления, а также за те действия и решения, которые совершаются органами местного самоуправления. Эта позиция была частично выражена в рассмотренном выше решении Герасимова против Российской Федерации. В другом решении по делу Бакли (Buckley) против Соединенного Королевства (1996 г.) Европейский суд отметил, что "в той степени, в которой выбор и реализация политики планирования связаны с осуществлением дискреционных полномочий, зависящих от множества факторов местного значения, национальным компетентным властям в принципе предоставлена свобода усмотрения". В другом решении по аналогичному делу Чепмен (Chapman) против Соединенного Королевства (2001 г.) Европейский суд дополнительно указал, что "в этих обстоятельствах процессуальные гарантии, доступные каждому заявителю, будут иметь особое значение при определении того, не преступило ли государство-ответчик - осуществляя соответствующее правовое регулирование - рамки допустимой свободы усмотрения. В частности, был ли процесс принятия решений, приведший к вмешательству, справедливым и мог ли он обеспечить должное уважение интересов, гарантированных лицу статьей 8" <8>. -------------------------------- <8> Русский перевод обоих текстов решений можно найти на сайте www. jurix. ru.
Обстоятельства обоих дел схожи. Заявительницы являются цыганками, проживающими в домах-фургонах. У обеих заявительниц большие семьи. Длительное время семьи ведут кочевой образ жизни. В какой-то момент обе заявительницы покупают участки земли под застройку и обращаются к местным властям за получением разрешения на застройку. Местные советы в разрешении отказывают. В решении об отказе, выданном в 1996 г., было указано, что размещение домов-фургонов, принадлежащих цыганам, может умалить достоинства открытого сельского ландшафта. Основанием для отказа в 2001 г. являлось нахождение земли под застройку в Столичной зеленой зоне. В дальнейшем обе заявительницы были оштрафованы за расположение своих фургонов в неположенном месте. Обе заявительницы жаловались, что отказ в разрешении на размещение домов-фургонов на собственной земле и последовавшие правоприменительные меры принудительного характера в отношении занятия ими собственной земли составляют нарушение статьи 8 Конвенции, что имело место вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права на уважение жилища, проявившееся в отказе выдать разрешение на застройку. В-третьих, органы местного самоуправления не являются надлежащими заявителями. Эта позиция была сформулирована в докладе Комиссии по правам человека Европейского суда по делу 16 австрийских коммун и несколько их советников против Австрии <9>. В докладе Комиссии отмечается, что коммуны являются местными правительственными организациями, осуществляющими публичные функции от имени государства, т. е. однозначно являются "правительственными организациями", прямо противоположными "неправительственным организациям" по смыслу статьи 25 Конвенции <10>. Кроме того, по мнению Комиссии, коммуны не подпадают под определение "любое лицо" или "любая группа частных лиц" в смысле статьи 25 Конвенции. Комиссия находит, что такая конструкция не соответствует сложившемуся четкому различию между "неправительственными организациями", с одной стороны, и "любыми лицами" или "любыми группами частных лиц" - с другой. Комиссия также обращает внимание, что коммуны не являются ассоциациями, которые создаются частными лицами на добровольной основе, но органами, которые создаются на основе норм публичного права. -------------------------------- <9> По материалам сайта www. cmiskp. echr. coe. int. <10> В статье 25 Конвенции до 1998 г. регулировался вопрос о праве на обращение в Европейский суд. С 1 ноября 1998 г. вступил в действие Протокол N 11, в соответствии с которым были внесены изменения в процедуру рассмотрения жалобы, а также была изменена нумерации текста Конвенции. В настоящее время этой статье соответствует статья 34.
Обстоятельства данного дела были таковы. В 1971 г. парламент одной из австрийских земель принял решение об укрупнении коммун, поскольку маленькие коммуны являются недостаточно оснащенными и финансово очень слабыми для того, чтобы обеспечить своим жителям достаточный уровень предоставляемых услуг, как это требуется для развитого современного общества. Во исполнение этого решения правительство земли издало несколько своих актов, в которых говорилось, что укрупнение должно было происходить либо путем присоединения к другим коммунам, либо путем объединения и создания новой коммуны; во вновь созданные или укрупненные коммуны назначается правительственный уполномоченный, который осуществляет управление коммуной до выборов нового мэра. Оплата труда правительственного уполномоченного должна осуществляться за счет средств новой (объединенной) коммуны и также устанавливалась в этих решениях. В это же время создается совет советников провинции, который должен действовать до избрания нового муниципального совета. Причем туда назначили несколько советников муниципальных советов из упраздняемых коммун, без согласования с советниками. Упраздняемые с 1 января 1972 г. коммуны, а также несколько их советников обратились сначала в Конституционный Суд Австрии, а затем и в Европейский суд по правам человека. Заявители, в частности, утверждали, что произошел захват власти правительственными чиновниками (вмешательство в деятельность коммун); нарушено право на свободу ассоциаций; нарушено право коммун на справедливое судебное разбирательство; упраздняемые коммуны были дискриминированы по сравнению с остальными коммунами и лишены независимости; нарушено право собственности коммун (их бюджетом распоряжается правительство провинции). Доклад Комиссии является весьма интересным, поэтому в приложении приводится более подробный текст. В-четвертых, несмотря на то что Европейский суд может отождествлять выборы в законодательные органы государственной власти и выборы в представительные органы местного самоуправления, выборы в представительные органы российских муниципальных образований не подпадают под действие Протокола N 1 к Конвенции. В Протоколе N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г. содержится статья 3, закрепляющая право на свободные выборы: "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти". Причем следует обратить внимание, что формально в статье говорится о выборе законодательных органов, однако Суд в своих решениях неоднократно отмечал, что термин "законодательная власть" не обязательно подразумевает только парламент, а выборные, включая муниципальные, представительные органы. Более подробно о понимании Судом сути органов государственной и муниципальной власти будет говориться ниже. Российские заявители неоднократно пытались использовать эту статью для обращения в Суд. Одним из наиболее известных дел является дело бывшего мэра Владивостока В. Черепкова. Суть его жалобы сводилась к тому, что он был лишен возможности принять участие в выборах на пост мэра г. Владивостока в связи с отказом избирательной комиссии зарегистрировать его кандидатом на пост мэра города, и поэтому В. Черепков полагал, что нарушено его пассивное избирательное право, которое, по его мнению, было гарантировано статьей 3 Протокола N 1 к Конвенции <11>. -------------------------------- <11> Воскобитова М. Р. Правовые позиции Европейского суда по правам человека по вопросам выборов в органы местного самоуправления // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. С. 191.
Однако Суд пришел к иному выводу и признал жалобу неприемлемой. В своем решении по вопросу приемлемости жалобы Суд указал <12>, что статья 3 Протокола N 1 к Конвенции гарантирует проведение выборов законодательной власти. Следует отметить, что термин "законодательная власть" необязательно подразумевает под собой национальный парламент, так как это понятие необходимо толковать исходя из конституционного устройства конкретного государства. По делу Матье-Моан и Клерфейт против Бельгии было установлено, что в ходе конституционной реформы 1980 г. Фламандский Совет был наделен достаточной компетенцией и полномочиями для того, чтобы он стал наряду с Советом Французского Сообщества и Валлонским Региональным Советом, равно как и Палатой представителей и Сенатом, составной частью бельгийской законодательной власти. -------------------------------- <12> Решение по вопросу приемлемости жалобы Виктора Черепкова против Российской Федерации // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. С. 194 - 195.
Комиссия установила, что такие органы местного самоуправления, как муниципальные советы в Бельгии и муниципальные советы графств в Соединенном Королевстве, не подпадают под понятие "законодательная власть" по смыслу статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции (см. Клейфейт, Легрос против Бельгии и Бусс-Клибом против Соединенного Королевства). В Российской Федерации законодательная власть осуществляется парламентом (статья 94 Конституции России). Конституция также наделяет такими полномочиями парламенты субъектов Российской Федерации (статьи 11, 72, 73 и 76). Приморский край является субъектом Российской Федерации (статья 65). В соответствии со статьей 46 Устава Приморского края единственным представительным и законодательным органом государственной власти Приморского края является Дума Приморского края. Суд, однако, отмечает, что заявитель жалуется на проведение местных выборов (во Владивостокское муниципальное образование и на пост мэра г. Владивостока). Однако полномочия, которыми наделил закон муниципальное образование и мэра, не сводятся к осуществлению законодательных полномочий по смыслу Конституции Российской Федерации (статья 12) и Устава Приморского края (статья 11). Суд считает, что полномочия издавать распоряжения и постановления, которыми наделены органы местного самоуправления во многих государствах, должны отличаться от законодательных, на которые содержится ссылка в статье 3 Протокола N 1 к Конвенции, даже несмотря на тот факт, что законодательные полномочия могут отводиться не только национальным парламентам. Однако такая первая неудача не останавливает российских заявителей. В средствах массовой информации уже появились сообщения о принятии Судом жалоб из Санкт-Петербурга <13> и Ставрополя <14>. Обе жалобы связаны с нарушением избирательных прав заявителей на муниципальных выборах. -------------------------------- <13> http://news. officespb. ru/gorod/Evropeiskii-sud-po-pravam-cheloveka-razberetsja-v-piterskih-municipalnyh-vyborah/. Сообщение появилось 26 сентября 2006 г. <14> http://www. espch. ru/content/view/126/10/. Сообщение появилось 7 сентября 2005 г.
Поэтому представляет определенный интерес мнение специалистов о реальности рассмотрения Судом таких жалоб. Если читать текст статьи буквально, учитывая ранее высказанные позиции Суда, то речь идет о гарантировании выборов в органы представительной власти (в том числе и в представительные муниципальные органы), а также об обязанности государственной власти проводить их с разумной периодичностью, в условиях тайного голосования и свободного волеизъявления. "Условие разумной периодичности выборов является оценочным, соответственно заявителю в Суд необходимо будет доказать, почему, на его взгляд, периодичность выборов неразумна, например выборы проводятся не в равные промежутки времени. Но практика показывает, что данное нарушение достаточно сложно вменить государству, поскольку, как правило, периодичность выборов соблюдается. Условия тайного голосования, как правило, также соблюдаются, а очевидные случаи нарушения чаще признаются таковыми на национальном уровне. Вопрос свободного волеизъявления скорее относится к формальному аспекту, чем к оценочному, и если нет очевидных фактов того, что группу людей принудили голосовать определенным образом, то нарушение, вероятнее всего, не будет установлено. Хотелось бы обратить внимание, что статья 3 Протокола N 1 к Конвенции не гарантирует права на равные выборы, хотя именно этот аспект мог бы стать предметом рассмотрения в Европейском суде, если бы заявители могли доказать, что количество населения в избирательных округах сильно разнится, а следовательно, депутаты избираются от разного количества избирателей, что прямо нарушает принцип равенства выборов. Никаких других гарантий данная статья не предусматривает, поэтому любые другие аспекты выборного процесса не относятся к ведению Европейского суда по правам человека. Следует добавить, что Суд крайне редко рассматривает жалобы на нарушения статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции" <15>. -------------------------------- <15> Воскобитова М. Р. Правовые позиции Европейского суда по правам человека по вопросам выборов в органы местного самоуправления // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления. М., 2006. С. 191 - 192.
Очевидно, что на данный момент решений Европейского суда по жалобам о нарушении прав, связанных с осуществлением местного самоуправления в России, еще недостаточно для проведения научных обобщений и правового анализа позиции Европейского суда. Одной из причин подобного положения является установленный Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод перечень формальных условий, соблюдение которых является основанием для рассмотрения Европейским судом жалобы по существу <16>: -------------------------------- <16> Муниципальное право зарубежных стран (Сравнительно-правовой анализ) / Под общ. ред. В. В. Еремяна. М., 2006. С. 617 - 618.
- обращаться в Европейский суд можно только в случае нарушения того права, которое предусмотрено Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод; - могут быть рассмотрены только те обращения, которые касаются обстоятельств, произошедших после того, как страна вошла в юрисдикцию Европейского суда <17>; -------------------------------- <17> Для России такой датой является 5 мая 1998 г.
- нарушение права должно произойти на территории, которая находится под юрисдикцией Европейского суда; - жалоба может быть подана только тем лицом, чье право непосредственно было нарушено; - заявитель обязан исчерпать эффективные средства правовой защиты, существующие в стране (применительно к РФ эффективным средством защиты признается судебная защита, включая обязательное использование апелляционного и кассационного производства, если таковое предусмотрено); - обращение в Европейский суд должно быть направлено не позднее 6 месяцев с момента принятия последнего судебного решения; - жалоба должна быть обоснованной, т. е. именно на заявителя возлагается обязанность доказать нарушение его права со стороны государства; - жалоба не может быть анонимной; - жалоба не может содержать оскорбительных высказываний; - нельзя подавать жалобы по одному и тому же поводу одновременно в два и более международных органа (например, в Европейский суд и Комитет по правам человека ООН). Таким образом, в настоящее время наиболее действенным международно-правовым механизмом, применяемым при защите права на осуществление местного самоуправления, является использование общепризнанных норм и принципов. Это не исключает попыток изменения практики Европейского суда по вопросам местного самоуправления.
Приложение
ДОКЛАД КОМИССИИ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА ПО ДЕЛУ <18> "16 АВСТРИЙСКИХ КОММУН И НЕСКОЛЬКО ИХ СОВЕТНИКОВ ПРОТИВ АВСТРИИ" <19>
(извлечение)
ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА
В соответствии с заявлениями, поданными коммунами и 16 индивидуальными заявителями, обстоятельства дела могут быть суммированы следующим образом: В каждом из этих заявлений заявителями выступают, во-первых, коммуны земли Нижняя Австрия (Niederosterreich), которые существовали до 1 января 1972 года, и, во-вторых, физические лица, которые были до указанной даты членами соответствующих муниципальных советов этих коммун. И интересы коммун во всех этих 16 заявлениях, и интересы соответствующих отдельных муниципальных советников представляет в Комиссии доктор Карл Леймингер (Dr. Karl Leiminger), практикующий юрист из Вены. И отдельные советники, и коммуны жалуются на нарушение их прав, предусмотренных Конвенцией, которое привело к сворачиванию существующей независимости коммун. 3 ноября 1971 года парламент австрийской земли Нижняя Австрия (Niederosterreich) принял Акт о структурных улучшениях коммун. Этот Акт был опубликован 13 декабря 1971 года и, согласно статье 9, должен был вступить в силу с 1 января 1972 года. В соответствии с условиями Акта должно было произойти существенное снижение количества коммун в этой земле. Это должно было произойти либо посредством объединения нескольких маленьких коммун в одну большую, либо посредством присоединения мелких коммун к уже существующим большим. Причины такой реформы содержались в пояснительном меморандуме к этому Акту; они являлись результатом обсуждения вопроса о региональном планировании в этой провинции и также подчеркивали то обстоятельство, что маленькие коммуны являются недостаточно оснащенными и финансово очень слабыми для того, чтобы обеспечить своим жителям достаточный уровень предоставляемых услуг, как это требуется для развитого современного общества. Немедленно после опубликования вышеназванного Акта, но до его вступления в силу, правительство земли издало несколько подзаконных актов, направленных на реализацию Акта. Эти решения были также доведены до сведения настоящих заявителей (более точные даты см. ниже). Эти решения имели одинаковое содержание, которое сводилось к следующему: во-первых, утверждалось, что в соответствии с вышеназванным Актом коммуны заинтересованы в присоединении к другим коммунам или объединении и создании новой коммуны. Затем во вновь созданные или укрупненные коммуны назначается правительственный уполномоченный, который осуществляет управление коммуной до выборов нового мэра; в это же время создается совет советников земли, который должен действовать до избрания нового муниципального совета. Оплата труда правительственного уполномоченного должна осуществляться за счет средств новой (объединенной) коммуны и также устанавливалась в этом решении. Эти решения были вручены правительственным уполномоченным и опубликованы в коммунах после 1 января 1972 года. В течение января 1972 года (более точные даты в отношении каждого заявителя см. ниже) соответствующий правительственный уполномоченный в коммуне потребовал у мэра передать ему все документы, связанные с руководством коммуной и финансами. В случае с настоящими заявителями эта передача состоялась с большими протестами.
Меры, предпринятые заявителями по защите прав
Вышеназванные коммуны группы 1 обжалуют в Конституционный Суд административные решения, в соответствии с которыми их существование прекращалось с 1 января 1972 года и в соответствии с которыми вместо них начинал действовать правительственный уполномоченный. Они также подали отдельную жалобу в тот же Суд на реальный захват власти правительственным уполномоченным. Некоторые отдельные советники присоединились к обеим жалобам. 17 марта и 16 июня 1972 года Конституционный Суд Австрии отказал в жалобах соответственно коммунам и муниципальным советникам. ... Ни коммуны, названные выше в группе 2, ни муниципальные советники не обжаловали в Конституционном Суде подзаконные акты, несмотря на то что их полномочия должны были закончиться 1 января 1972 года. Они обжаловали передачу полномочий и финансов коммун правительственному уполномоченному. Тем не менее Конституционный Суд Австрии отказал им в удовлетворении жалобы. ...
Основные позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда
Конституционный Суд привел одинаковое обоснование причин отказа в удовлетворении жалоб коммун и муниципальных советников, обжаловавших индивидуальные управленческие решения правительства земли Нижняя Австрия (Niederosterreich). Постольку, поскольку жалоба была подана от имени заинтересованных коммун, Конституционный Суд находит ее неприемлемой, т. к. к моменту рассмотрения жалобы коммуны уже перестали существовать. Они утратили свой юридический статус на основании прямого предписания Акта о структурных улучшениях коммун 1971 года. Прежде чем прийти к такому выводу, Конституционный Суд исследовал, соответствует ли более поздний Акт Конституции и является ли он вследствие этого действующим. Если это имело место, то коммунам не надо было бы ликвидироваться и они бы имели право на обращение. Поэтому Суд очень тщательно исследовал вопрос о соответствии вышеназванного Акта Австрийской Конституции. В этой связи Конституционный Суд установил, что Конституция гарантирует институт независимых коммун как неприкосновенный институт, но не существование индивидуально-определенных коммун. Судом также было установлено, что имущественные права коммун, их право на самоуправление не были нарушены, что иные технические положения Конституции не нарушены. Доводы заявителей о нарушении статей 11 и 14 Европейской конвенции по правам человека Конституционный Суд считает необоснованными. Суд утверждал, что коммуны не являются "свободной ассоциацией индивидуумов, поэтому не подпадают под действие статьи 11 Конвенции. Что касается статьи 14 Конвенции, то, по мнению Суда, обстоятельства, изложенные в жалобе, не относятся ни к статье 11 Конвенции, ни к статье 1 Протокола N 1, а следовательно, статья 14 также неприменима. По этим причинам Конституционный Суд находит вышеназванный Акт о структурных улучшениях коммун соответствующим Конституции и, следовательно, коммуны утратили юридический статус к 1 января 1972 года. Таким образом, их жалоба отклоняется как неприемлемая. Такие же доводы были применены Судом и к жалобам, поданным муниципальными советниками от имени коммун, которые они представляли. Их жалобы не требуют дополнительного исследования, поскольку уже установлено, что коммуны, которые они представляли, больше не существуют. Затем Суд исследовал вопрос о том, были ли нарушены, а если да, то в какой степени, индивидуальные права муниципальных советников. Сначала Суд установил, что они могли только жаловаться на нарушение своих индивидуальных прав постольку, поскольку утратили свои должности в муниципальном совете. В этой связи Суд находит, что вышеназванное решение не было незаконным и было принято в пределах полномочий органа власти. Далее Суд обсудил вопрос о том, были ли нарушены права, гарантированные Конституцией, при назначении советников членами вышеназванного муниципального совета провинции. Несколько назначенных таким образом советников жаловались, что их согласия на назначение никто не спрашивал, что не было публичной процедуры назначения. Суд, однако, считает, что при назначении не было нарушения прав, поскольку у назначаемых было право согласиться с назначением или подать в отставку. ...
ВОПРОСЫ ПРАВА
Как уже говорилось выше, настоящие заявления поданы: 1) от имени коммун; 2) от имени нескольких их советников. Комиссия рассматривала жалобы в следующем порядке: I. Жалобы от имени коммун. В соответствии со статьей 25 Конвенции Комиссия может получать жалобы от "любого лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц". Комиссия для начала исследовала вопрос о том, могут ли коммуны, как это утверждается заявителями, рассматриваться как негосударственные организации в смысле статьи. Комиссия находит, что местные правительственные организации, такие, как коммуны, осуществляющие публичные функции от имени государства, однозначно являются "правительственными организациями", то есть прямо противоположными организациями по смыслу статьи 25 Конвенции. Затем Комиссия исследовала вопрос, подпадают ли коммуны под определение "любое лицо" или "любая группа частных лиц" в смысле статьи 25 Конвенции. Комиссия находит, что такая конструкция не соответствует сложившемуся четкому различию между "неправительственными организациями", с одной стороны, и "любыми лицами" или "любыми группами частных лиц" - с другой. II. Жалобы советников. Эти заявители главным образом жалуются на последствия ликвидации их коммун, что связано с их статусом должностных лиц в органе управления коммуны. В частности: 1. Они утверждают, что их право на свободу ассоциаций, предусмотренное статьей 11 Конвенции, было нарушено при назначении правительственного уполномоченного. Однако ни само существование, ни независимость публичных органов власти, таких, как коммуны, ни осуществление официальных функций таким органом не защищаются статьей 11 или каким-либо иным положением Конвенции. В этой связи Комиссия обращает внимание, что коммуны не являются ассоциациями, которые создаются частными лицами на добровольной основе, но органами, которые создаются на основе норм публичного права. Это означает неприемлемость жалобы как явно необоснованной, злоупотребляющей правом подачи жалобы, не совместимой с положениями Конвенции по смыслу части 2 статьи 27. 2. Заявители далее жалуются, что их право на справедливое судебное разбирательство, предусмотренное статьей 6 Конвенции, было нарушено Конституционным Судом. Однако процедура конституционного судопроизводства касается конституционных прав, а не гражданских прав, что выходит за пределы статьи 6 Конвенции. Это означает неприемлемость жалобы как явно необоснованной, злоупотребляющей правом подачи жалобы, не совместимой с положениями Конвенции. 3. Заявители также утверждают, что осуществление управления правительственным уполномоченным ограничивает право коммун и их советников на тайну корреспонденции, предусмотренную статьей 8 Конвенции. Однако права, предусмотренные этим положением и касающиеся тайны корреспонденции, не могут быть распространены на публичную деятельность. Это означает, что жалоба постольку, поскольку она относится к корреспонденции советников, опять является неприемлемой как явно необоснованная, злоупотребляющая правом подачи жалобы, не совместимой с положениями Конвенции. 4. Заявители далее ссылаются на нарушение статьи 10 Конвенции, что им были созданы препятствия в получении информации об их коммунах и они не могли свободно выражать свое мнение по вопросам администрирования коммун. Как следует из первой жалобы, заявители были лишены права на информацию; речь шла не об обычной гласности, а о праве на управленческую информацию, обусловленную их статусом советников. Однако статья 10 Конвенции не предусматривает никакого специального права на информацию, более широкого, чем для остальных лиц. Более того, исходя из жалобы заявителей, они были лишены права выражать свое мнение по поводу управления в их коммунах. Однако заявители не показали, какие препятствия им были созданы. Это означает несоответствие жалобы статье 10, ее необоснованность в смысле части 2 статьи 27 Конвенции. 5. Заявители также ходатайствуют о применении статьи 1 Протокола N 1 Конвенции, в соответствии с которой каждое физическое или юридическое лицо имеет право на уважение своей собственности. Однако никакие права собственности заявителей не были нарушены по смыслу жалобы. Никакие имущественные права, которыми обладали бывшие коммуны, не применимы ни к советникам, ни к членам коммун; вознаграждение, выплачиваемое правительственным уполномоченным, не является обременением имущества заявителей. Это также относится и к назначению трех заявителей советниками совета провинции. Это означает необоснованность жалобы. 6. Трое заявителей также жалуются, что их назначение в совет провинции нарушает часть 2 статьи 4 Конвенции, которая предусматривает запрет на принудительный или обязательный труд. Комиссия отмечает тем не менее, что заявители могли свободно подать в отставку. Это снова означает необоснованность жалобы. 7. Заявители в заключение ходатайствуют о применении статей 13 и 14 Конвенции. Однако статья 13 Конвенции относится исключительно к праву на эффективную судебную защиту прав и свобод, признанных в других статьях Конвенции, и, как уже говорилось ранее, Комиссия в данном деле не находит каких-либо нарушений прав, предусмотренных Конвенцией. Более того, статья 14 Конвенции запрещает дискриминацию только по отношению к правам и свободам, признанным положениями Конвенции, и, как уже говорилось ранее, Комиссия не находит этого в настоящем деле; еще при рассмотрении дела в Конституционном Суде было установлено, что оно выходит за рамки Конвенции. На основании вышеизложенного Комиссия признает заявление неприемлемым.
Название документа