Методологические проблемы регистрации иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации
(Шерстобоев О. Н.) ("Юрист", 2007, N 7) Текст документаМЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИСТРАЦИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН, НАХОДЯЩИХСЯ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. Н. ШЕРСТОБОЕВ
Шерстобоев О. Н., старший преподаватель кафедры теории и истории права и государства, административного права юридического факультета Сибирского университета потребительской кооперации.
Одним из необходимых косвенных рычагов государственного регулирования ряда общественных отношений, где возникает необходимость в государственном контроле, является институт регистрации <1>. В доктрине регистрация рассматривается как комплексный административно-правовой режим <2>. С формальной стороны регистрация как надзорно-удостоверительное действие администрации реализуется в рамках регистрационного режима, "сопровождающего деятельность органов и должностных лиц государственной администрации при их взаимодействии с гражданами" <3>. По мнению А. Ф. Ноздрачева, режимное регулирование позволяет гарантировать надлежащее развитие управленческих правоотношений <4>. Режим нужен государству для привлечения достаточного количества правовых средств, необходимых для обеспечения пребывания в стране иностранных граждан. Следует согласиться с С. Д. Хазановым, говорившим о конституционной специфике нормативного регулирования отношений между публичной администрацией и физическими лицами. Поскольку участие в правоотношениях гражданина сразу включает в работу нормы, обязывающие администрацию подходить к реализации государственно-властных полномочий в соответствии со ст. 18 Конституции РФ <5>. -------------------------------- <1> Спектор Е. И. Развитие административного законодательства о государственной регистрации // Журнал российского права. 2002. N 7. С. 36. <2> Шмалий О. В. Регистрация как форма государственного управления: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2004. С. 7. <3> Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Норма, 2001. С. 411. <4> Ноздрачев А. Ф. Некоторые теоретические подходы и тенденции исследования административного законодательства // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития) / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева, И. Л. Бачило. М.: Академический правовой университет, 2003. С. 37. <5> Хазанов С. Д. Методологические проблемы дифференциации административно-правового регулирования // Административное и информационное право (состояние и перспективы)... С. 52.
Структуру административно-правового режима принято характеризовать через ряд категорий: целевое назначение, правовые принципы, объект регулирования, правовое положение субъектов, юридический инструментарий <6>. Цель режима указывает на его предназначение и определяется потребностью в особом правовом регулировании на узком участке общественных отношений, которое может быть льготным либо ограничительным. В литературе сложилось три точки зрения о целевом назначении регистрации граждан по месту пребывания или жительства. Одни авторы обозначают в качестве такой цели государственный контроль и учет <7>, другие указывают на необходимость предоставления не властным субъектам некоторых прав, обеспечения их реализации <8>. Иногда эти цели объединяются <9>. Думается, что цель регистрации должна определяться исходя из основного предназначения тех действий, которые осуществляются участниками правоотношений в условиях данного режима. Лидирующими субъектами здесь выступают органы Федеральной миграционной службы Российской Федерации (ФМС). Права иностранных граждан, связанные с регистрацией, возникают вокруг их основной обязанности - зарегистрироваться. Получив регистрацию в России, они приобретают возможность реализовать значительное количество прав, предоставленных им российским законодательством (на свободу передвижения, на труд, на осуществление предпринимательской деятельности). С другой стороны, неисполнение регистрационной обязанности может послужить основанием для выдворения иностранца из Российской Федерации. -------------------------------- <6> Хазанов С. Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в РФ (административно-правовое исследование): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996. С. 12; Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы: Монография. М.: Изд-во "Щит-М", 2000. С. 27. <7> Спектор Е. И. Развитие административного законодательства о государственной регистрации... С. 36; Осинцев Д. В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: Изд-во Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2005. С. 88. <8> Кононов П. И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. N 6. С. 23; Кисляханов И. Ш. Права и свободы граждан в учетно-регистрационной и лицензионно-разрешительной деятельности милиции: Монография. Омск: Юридический ин-т МВД РФ, 1997. С. 26. <9> Сосновская Ю. Н. Административно-правовые средства обеспечения паспортно-регистрационной системы: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2003. С. 7.
Описанная конструкция призвана обеспечить должный надзор за тем, как иностранные граждане выполняют свои обязанности. В противном случае она выглядит слишком сложной, обросшей ненужными процедурами. Если надзор - это побочный эффект регистрации, то зачем тогда сложная процедура? При такой ситуации вполне достаточно проводить явочный учет въезжающих в населенные пункты иностранцев, вносить сведения о них в соответствующие реестры, а возможность реализации прав предоставлять им с момента въезда в Россию. Тогда и выдворять иностранных граждан за отсутствие у них регистрации по месту пребывания или жительства также представляется излишним. Но практика идет совсем в ином направлении. Прав В. М. Безденежных, утверждавший: "Регистрация имеет своим назначением проверить правильность ранее совершенных действий, законность возникших правоотношений и поставить их на учет с целью осуществления административного надзора" <10>. Таким образом, режим регистрации иностранных граждан должен нести ярко выраженный обеспечительный (надзорный) характер, что подтверждается и ссылками на нормы законодательства. ФМС стала основным властным субъектом, регистрирующим иностранных граждан, не случайно. Норма подп. "а" п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 устанавливает общее правило, по которому федеральная служба является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности <11>. В подп. "б" п. 2 Указа предусмотрена реализация функций по контролю и надзору, в том числе посредством осуществления регистрационных полномочий. Нужно отметить, что в Федеральном законе "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" <12> настоящая цель четко не обозначена. Напротив, законодатель указывает на иные задачи регистрации иностранцев. Представляется, что уже в названии Закона термин "учет" свидетельствует о желании подчеркнуть лишь удостоверительное предназначение рассматриваемого режима. -------------------------------- <10> Безденежных В. М. О формах административной деятельности советской милиции и их классификации // Труды Высшей школы МООП. М., 1969. Вып. 20. С. 37. <11> Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. Указа Президента РФ от 15.03.2005 N 295) // Российская газета. N 50. 2004. <12> Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ" // Российская газета. N 156. 2006.
Тем не менее административный надзор в Законе присутствует. В ч. 1 ст. 4 перечисляется восемь "целей" миграционного учета, среди них названы "защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации и иностранных граждан, находящихся в России, а также обеспечение национальной безопасности Российской Федерации и общественной безопасности путем противодействия незаконной миграции и иным противоправным проявлениям". Думается, что обеспечить все указанные параметры без проведения надзорных действий невозможно. Следовательно, миграционные органы должны не только учитывать сведения об иностранцах, но и проверять их достоверность и в конечном итоге устанавливать правомерность нахождения данных лиц на российской территории. Об этом может свидетельствовать норма подп. "а" п. 2 ст. 22, обусловливающая учет временно пребывающих иностранных граждан предоставлением миграционной карты. В ст. 2 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" указывается, что миграционная карта служит для контроля за временным пребыванием иностранного гражданина в Российской Федерации <13>. -------------------------------- <13> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 30.06.2003 N 86-ФЗ; от 11.11.2003 N 141-ФЗ; от 22.08.2004 N 122-ФЗ; от 02.11.2004 N 127-ФЗ; от 18.07.2006 N 110-ФЗ; от 18.07.2006 N 121-ФЗ; от 29.12.2006 N 258-ФЗ) // Российская газета. N 140. 2002; Российская газета. N 126. 2003; Российская газета. N 234. 2003; Российская газета. N 188. 2004; Российская газета. N 246. 2004; Российская газета. N 156. 2006; Российская газета. N 162. 2006; Российская газета. N 297. 2006; Российская газета. N 1. 2007.
Необходимость тщательного надзора подтверждается и фактически сложившейся миграционной ситуацией. По официальным данным, на российской территории находится около десяти миллионов нелегалов <14> (примерно каждый четырнадцатый житель России). Такое количество нарушителей иммиграционных правил создает угрозу национальной безопасности. Очевидно, что обычно применяемые способы и формы государственного управления, отдельные разрозненные меры не могут поддержать упорядоченный характер социального объекта <15> (отношений, возникающих в иммиграционной сфере). Поэтому для их должной регламентации требуются специальные правовые средства, главной направленностью которых должна стать проверка законности пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Следует согласиться с С. С. Маиляном, утверждавшим, что каждый административно-правовой режим призван обеспечить "безопасность личности, общества и государства" <16>. -------------------------------- <14> Официальный сайт Федеральной миграционной службы РФ // www. fmsrf. ru (2006 г., 18 марта). <15> Хазанов С. Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в РФ... С. 12. <16> Маилян С. С. О классификации административно-правовых режимов // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право. 2004. С. 125.
Как представляется, в действующем законодательстве просматривается попытка унифицировать конструкцию режимов регистрации, установленных для российских и иностранных граждан. Такой подход методологически неверен. Статус иностранцев и россиян различается принципиально, а значит, и набор средств, обеспечивающих порядок их пребывания в России, должен быть специфическим для каждой группы. Граждане России регистрируются на основании норм Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <17>. Согласно Закону регистрация осуществляется по месту жительства и пребывания. Иностранные граждане также обязаны зарегистрироваться по месту пребывания (в действующем законодательстве - встать на учет) или жительства в России, но эти категории у них не совпадают с аналогами, установленными для российских граждан. Порядок регистрации иностранцев зависит от их статуса, определяемого в соответствии с нормами Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", в ст. 2 которого все они подразделяются на временно пребывающих в стране лиц, а также временно и постоянно проживающих. Их положение обусловлено обстоятельствами въезда и нахождения на российской территории, но никак не наличием или отсутствием гражданских прав на объекты недвижимости. Иностранец может являться собственником квартиры, жилого дома, проживать в них и при этом он не всегда сможет зарегистрироваться в них по месту проживания. Временно пребывающие лица, а их среди иностранных граждан большинство, вообще не смогут получить регистрацию по месту проживания, поскольку юридически оно находится за пределами Российской Федерации. Этим государство подчеркивает неустойчивость своей правовой связи с данной категорией иностранных граждан, а также их обязанность покинуть страну по истечении срока пребывания. -------------------------------- <17> Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // Российская газета. N 152. 1993.
Ситуация меняется, если временно пребывающие иностранцы переходят в категорию временно проживающих. У них возникает обязанность зарегистрироваться по месту проживания, но и эта категория отличается от понятия места проживания российских граждан. Временно проживающий в России иностранный гражданин привязывается государством к месту жительства. На основании ч. 2 ст. 11 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" такое лицо не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избрать место своего проживания вне пределов указанного субъекта. Он обязан зарегистрироваться именно на территории данного субъекта. То есть регистрация здесь ограничивает право иностранного гражданина на свободу передвижения в России. В литературе указанное обстоятельство оценивается неоднозначно. Е. В. Понизова констатировала неопределенность нормы Закона. Устанавливая запрет на свободу передвижения, законодатель не ответил на вопрос: может ли временно проживающий иностранец покидать пределы субъекта, на территории которого он зарегистрирован, на короткое время? <18> С. А. Авакьян предложил считать норму Закона об иностранцах обоснованной лишь при условии правильного толкования: "Иностранец сам выбирает свое новое место жительства и информирует об этом орган внутренних дел, который принимает это к сведению, кроме случаев, когда речь идет о населенном пункте, в который иностранцам вообще запрещен въезд" <19>. -------------------------------- <18> Понизова Е. В. Правовые основы режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации // Административно-правовой статус гражданина / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: ИГП РАН, 2004. С. 242. <19> Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб.: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2003. С. 161 - 162.
Такая трактовка ч. 2 ст. 11 Закона вполне допустима. Российское государство разрешает иностранцу временно проживать в своих пределах, но, реализуя свой суверенитет, привязывает его к определенной местности <20>. Это связано с тем, что данный гражданин еще не доказал в полной мере лояльность правопорядку государства его проживания, он лишь формально соответствует требованиям, достаточным для предоставления ему статуса проживающего в стране лица. Норму, ограничивающую право иностранца на свободу передвижения и выбор места жительства, нельзя толковать расширительно. Иностранный гражданин должен иметь право временного посещения иных субъектов Федерации, что необходимо отразить в Законе. Постоянно проживающие иностранные граждане по своему положению наиболее приравнены к россиянам, они наделяются одинаковым правом на свободу передвижения и выбор места жительства (за исключением территорий, закрытых для иностранцев либо с установленным для них регламентированным посещением). Поэтому и условия регистрации для них схожи. Различие заключается в обязанности постоянно проживающих в стране иностранных граждан ежегодно перерегистрироваться по месту постоянного проживания, что обусловлено текущим административным надзором за соблюдением иммиграционных правил. -------------------------------- <20> Конституционный Суд РФ также указывал на то, что право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства не является абсолютным, оно может ограничиваться с учетом конституционных положений - Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы" от 4 апреля 1996 г. N 9-П // Российская газета. N 73. 1996.
Как видим, в законодательстве о государственной регистрации иностранцев отчетливо прослеживается необходимость надзора за этой группой населения. Регистрация российских граждан преследует цель обеспечения условий для реализации ими прав и свобод, а также исполнения обязанностей. Наличие или отсутствие регистрации для них не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод. Напротив, злостные нарушители иммиграционных правил, длительное время находящиеся в стране без регистрации, должны подвергнуться административному выдворению, что еще раз доказывает невозможность для них законной реализации прав, предоставленных в России. Российская Федерация в этом случае утверждает, что лица, не желающие уважать ее правопорядок, должны самостоятельно или принудительно удалиться за пределы ее территории. Это подтверждается и практическими примерами. Ряд нарушителей регистрационного режима выявлялись и привлекались к административной ответственности после обращения в регистрационные органы, то есть в результате добровольной попытки исправить допущенное ими правонарушение <21>. -------------------------------- <21> Д. N 5-303/2005. Об административном правонарушении в отношении А. по ст. 18.8 КоАП РФ // Архив Ленинского районного суда г. Новосибирска; Д. N 5-252/2005. Административный материал в отношении Д. // Там же; Д. N 5-253/2005. Административный материал в отношении Ф. // Там же и др. дела.
Вокруг общего запрета, определяющего содержание регистрационного режима, выстраиваются позитивные обязывания и дозволения. Основное назначение регистрации - проверка соблюдения иностранцами возникших в связи с приездом в Россию обязанностей, но прохождение регистрации сообщает им юридическую возможность реализовать права, перечень которых обусловлен целью въезда на российскую территорию. Именно здесь проявляется вторая сторона режима регистрации, связанная с правовым подтверждением статуса лица, не имеющего российского гражданства. Так, К. С. Бельский пришел к выводу о наличии двух функций государственной регистрации. Первая - правоустановительная, заключающаяся в том, что путем официальной (государственной) констатации в соответствующих журналах определенных фактов обеспечиваются необходимые условия для реализации гражданами своих прав. Вторая - правоохранительная (полицейская), заключающаяся в осуществлении административного надзора за законностью регистрируемых действий и фактов, в охране правопорядка <22>. Е. И. Спектор и А. В. Калмыкова отмечают: "Юридический акт государственной регистрации подтверждает появление нового субъекта (объекта) права, удостоверяет законность его существования. Регистрационный режим играет важную роль в обеспечении охраны общественного и государственного порядка, а также реализации личных и имущественных прав, законных интересов физических лиц" <23>. Ряд авторов ошибочно приняли правоустановительную сторону за основную сущностную характеристику рассматриваемого режима, ради которой он был сконструирован и закреплен в системе российского права. На самом деле две указанные стороны формируют содержание режима регистрации, но в зависимости от правовых средств, положенных в основу конкретной его разновидности, будет превалировать одна из них. В этом видится теоретическое обоснование отличия регистрации российских граждан и лиц, такого гражданства не имеющих. Для первых характерна правонаделяющая регистрация, уведомительная конструкция регистрационного режима, для вторых - правоохранительная регистрация и разрешительный тип регистрационного режима. И это не случайно. Государство, ставящее в основу своего взаимоотношения с гражданами надзор, является полицейским и характеризуется авторитарным политическим режимом. Демократическое государство должно прежде всего защищать своих граждан, обеспечивать их права, а уже затем проверять их деятельность. В отношениях с иностранцами вполне допустим иной сценарий. Значительная нелегальная иммиграция - это угроза национальной безопасности, а значит, и тем лицам, которые находятся в стране на законных основаниях. В этих условиях жесткий административный надзор допустим и необходим, но с исправлением ситуации государство вполне может поменять миграционную политику, изменив ее направленность. -------------------------------- <22> Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс. М.: Изд-во "Дело и Сервис", 2004. С. 691. <23> Спектор Е. И., Калмыкова А. В. Глава 5. Правоприменительная функция // Административная реформа в России. Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М.: Юридическая фирма "Контракт"; ИНФРА-М, 2006. С. 109.
Цель предопределяет систему правовых средств, конструирующих режим. Сейчас регистрация иностранных граждан рассматривается как часть миграционного учета. В ст. 2 Федерального закона "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" регистрация иностранцев по месту жительства и учет по месту пребывания определяются практически одинаково. Такой подход представляется неверным. Учет - это только сбор сведений, а регистрация предполагает комплекс действий органов государственного управления по их фиксации и осуществлению административного надзора за исполнением поднадзорными лицами предписаний законодательства. Поэтому учет следует рассматривать как необходимую часть режима регистрации. Следовательно, регистрировать необходимо не только проживающих граждан, но и временно пребывающих. Противоречивый подход наблюдается и при легальном закреплении миграционного учета пребывающих в стране иностранных граждан. Согласно Закону, постановка на учет - это сложный фактический состав. Действия иностранца заключаются в предъявлении принимающей его стороне документов, удостоверяющих личность, а также миграционной карты. После этого принимающая сторона заполняет уведомление о прибытии иностранца и направляет его в миграционный орган по почте либо передает непосредственно. Работник почтового учреждения или сотрудник миграционного органа проставляют штамп о постановке лица на миграционный учет на отрывной части уведомления и передают эту часть принимающей стороне, которая доставляет документ иностранному гражданину. В новом Законе произошло перераспределение обязанностей между невластными субъектами иммиграционных отношений. Иностранец здесь занимает пассивную позицию, от него требуется лишь явиться в место пребывания и предъявить соответствующие документы. В контакт с миграционным органом он при этом не вступает. Эта обязанность возложена на принимающую сторону: лицо, предоставившее помещение для временного пребывания. Получается, что согласно п. 1 ст. 20 Закона о миграционном учете иностранный гражданин в случае нахождения в месте пребывания обязан встать на учет по месту пребывания. Неисполнение данного предписания может повлечь административное наказание, вплоть до выдворения из Российской Федерации (ч. 1 ст. 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Но непосредственные действия по постановке на учет обязана совершать приглашающая сторона. То есть один субъект может надлежаще исполнить свою обязанность лишь при условии исполнения обязанности вторым субъектом. Такая конструкция существенно затрудняет административный надзор за пребыванием иностранных граждан в России, а также практику привлечения нелегалов к административной ответственности. Ведь они получают возможность "отговариваться" тем, что приглашающая сторона оказалась недобросовестной (иностранец деньги за наем жилого помещения уплатил, а принимающая сторона от его учета уклонилась). Целесообразнее вернуться к прежней конструкции, при которой иностранец обязан был самостоятельно являться для регистрации в миграционный орган. Все-таки основные субъекты иммиграционных отношений - это органы ФМС и лица, не имеющие российского гражданства. Итак, регистрация иностранных граждан - это административно-правовой режим, призванный обеспечить эффективный надзор за пребыванием (проживанием) в стране иностранных граждан, в основе которого находится общий для иностранных граждан запрет осуществлять предоставленные им в России права. Зарегистрировавшись, иностранцы приобретают возможность воспользоваться правами, ради которых они въехали на российскую территорию. Лица, уклоняющиеся от регистрации, обязаны покинуть Российскую Федерацию. Запреты и ограничения прав иностранцев не должны касаться общечеловеческих прав, закрепленных Конституцией Российской Федерации и основополагающими международными договорами. Необходимо скорректировать законодательство о правовом положении иностранных граждан. Представляется целесообразным вернуться к прежней терминологии и регистрировать иностранцев по месту жительства и пребывания.
Название документа