О концепции "жилища" в практике Европейского суда по правам человека
(Халдеев А. В.) ("Жилищное право", 2007, NN 5, 6, 7) Текст документаО КОНЦЕПЦИИ "ЖИЛИЩА" В ПРАКТИКЕ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
/"Жилищное право", 2007, N 5/
А. В. ХАЛДЕЕВ
Халдеев Алексей Викторович, главный консультант Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ.
В связи с процессом интеграции Российской Федерации в единое правовое и экономическое европейское пространство все более серьезное влияние на формирование отечественного законодательства и практику его применения оказывают положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод <1> (далее - Конвенция). Объясняется это тем, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ положения Конвенции, вступившей в силу для Российской Федерации с 05.05.1998 <2>, составляют неотъемлемую часть правовой системы Российской Федерации. -------------------------------- <1> Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ETS N 5) заключена в г. Риме 04.11.1950 с изм. и доп. от 11.05.1950 // Собрание законодательства Российской Федерации. 08.01.2001. N 2. Ст. 163. <2> Конвенция вступила в силу со дня передачи ратификационной грамоты на депонирование Генеральному секретарю Совета Европы 05.05.1998.
Исходят из положений ч. 1 ст. 17 и ст. 18 Конституции РФ, в Российской Федерации признаются и являются непосредственно действующими права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации. Они должны определять смысл, содержание и применение национальных законов, деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечиваться правосудием. В соответствии с п. "а" ст. 2 Федерального закона от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <3> Конвенция может быть квалифицирована как международный договор Российской Федерации, под которым понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т. п.). -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 17.07.1995. N 29. Ст. 2757.
Ввиду этого, положения Конвенции как международного договора Российской Федерации имеют приоритет перед национальными законами и должны применяться судебными и иными правоприменительными органами во всех случаях, когда ими установлены иные правила, чем предусмотренные законом (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ). В этом отношении не составляют исключения положения ст. 8 Конвенции, согласно которой каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища <4> и его корреспонденции (ч. 1); не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц (ч. 2). -------------------------------- <4> В предыдущем официальном переводе Конвенции (в ред. Протокола N 8 от 19.03.1985) (СЗ РФ. 18.05.1998. N 20. Ст. 2143) "право на уважение... неприкосновенности жилища".
Важную роль в непосредственном применении российскими судами положений Конвенции играет Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и норм международных договоров Российской Федерации" <5>, подтвердившего обязательность и применимость международных договоров, имеющих прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации, при разрешении судами конкретных гражданских, уголовных, административных дел и давшее разъяснения относительно условий их применения. -------------------------------- <5> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.
В частности, в пункте 5 этого Постановления Пленум разъяснил, что международные договоры применимы судами при рассмотрении гражданских дел, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем законом Российской Федерации, который регулирует отношения, ставшие предметом судебного рассмотрения. Неправильное применение (в т. ч. толкование) общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации может являться основанием к отмене или изменению судебного акта. Таким образом, в настоящее время в национальной судебной системе осознана необходимость учета, а в некоторых случаях - непосредственного применения положений Конвенции (в т. ч. статьи 8 о праве каждого на уважение его жилища) при разрешении конкретных дел. Между тем представляется, что любое применение Конвенции неизбежно связано с уяснением смысла и предварительным толкованием содержащихся в ней положений. Согласно правилам, предусмотренным Венской конвенцией о праве международных договоров от 23.05.1969 <6>, при толковании международного договора наряду с его контекстом должна учитываться последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования (п. "b" ч. 3 ст. 31). -------------------------------- <6> Ведомости ВС СССР. 10.09.1986. N 37. Ст. 772.
В п. 10 названного Постановления Пленума Верховного Суда РФ содержится специальное разъяснение судам о том, что Российская Федерация как участник Конвенции о защите прав человека и основных свобод признает юрисдикцию Европейского суда обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 30.03.1998 N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" <7>). Поэтому применение судами вышеназванной Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод. -------------------------------- <7> Собрание законодательства РФ. 06.04.1998. N 14. Ст. 1514.
О существовании концепции "жилища". В результате рассмотрения категории дел по жалобам граждан о нарушениях их права на уважение жилища со стороны государств-участников Конвенции в практике Европейского суда по правам человека (далее - Европейский суд) выработались устойчивые принципы и подходы к решению данных споров, основанные на судебном толковании положений ст. 8 Конвенции. Система этих принципов, подходов и толкований в прецедентном праве Европейского суда приобрела характер концепции <8>, за которой закрепилось название - концепция "жилища". -------------------------------- <8> В настоящей статье под концепцией понимается система взглядов и позиций в отношении чего-либо.
О существовании такой концепции в практике Европейского суда свидетельствует ряд обстоятельств. Во-первых, постановления Европейского суда имеют прецедентный характер. Это означает, что практика применения Европейским судом положений ст. 8 Конвенции о праве каждого на уважение жилища основывается на принципах преемственности и последовательности принимаемых решений. Именно за счет прецедентного, т. е. обязательного, характера ранее принятых постановлений в практике Европейского суда достигается системность взглядов и позиций, позволяющая говорить о формировании единой концепции "жилища". В этой связи необходимо отметить, что, хотя при ратификации Конвенции Российской Федерацией и была сделана оговорка о признании обязательности толкования и применения Конвенции Европейским судом только в отношении тех нарушений, которые будут иметь место после вступления ее в силу для Российской Федерации, это обстоятельство отнюдь не устраняет прецедентный (обязательный) характер постановлений Европейского суда по делам, в которых Российская Федерация не участвовала. Сохраняя силу судебного прецедента, позиции Европейского суда, выраженные в таких постановлениях, создают правовую основу для решения новых дел аналогичной категории, независимо от субъектного состава их участников и времени присоединения того или иного государства-ответчика к Конвенции. С учетом этого при толковании и применении положений статьи 8 Конвенции о праве каждого на уважение жилища практику Европейского суда необходимо оценивать в свете единой концепции "жилища", не ограничиваясь постановлениями и решениями, вынесенными по делам против Российской Федерации. Во-вторых, о существовании в практике Европейского суда единой концепции "жилища" свидетельствует последовательное выделение и разработка Европейским судом круга основных вопросов, получающих прецедентное толкование при разрешении конкретных дел по жалобам о нарушениях права на уважение жилища, предусмотренного Конвенцией. К таким ключевым вопросам, образующим основное содержание концепции "жилища", можно отнести вопросы, связанные с толкованием понятия "жилища", определением пределов и форм допустимого вмешательства государства в право на уважение жилища, критериев и принципов оценки соразмерности такого вмешательства в свете положений ст. 8 Конвенции. Толкование Европейским судом понятия "жилище" связано с определением сферы применения конвенциональных прав, поскольку объектом правовой охраны в соответствии с ч. 1 ст. 8 Конвенции выступает именно право каждого на уважение его "жилища". Согласно общему правилу, вытекающему из положений ч. 2 ст. 8 Конвенции, вмешательство в осуществление этого права со стороны публичных властей не допускается. Однако данное конвенциональное право, как и любое другое право ("право" не только по названию), имеет свои пределы. Применительно к положениям Конвенции существование таких пределов, очевидно, обусловлено наличием общественных (публичных) интересов, как правило, часто противостоящих частным интересам, и сохранением за государствами-участниками определенной свободы усмотрения при выборе средств реализации публичной политики в национальном праве. Поэтому в качестве исключений ч. 2 ст. 8 Конвенции предусматривает ряд случаев, когда вмешательство государства в право на уважение жилища может быть признано правомерным. Толкование этих положений Конвенции, сформулированных общим образом, необходимое для оценки правомерности вмешательства государства в конвенциональные права, требует определения критериев такой оценки, что объясняет поиск Европейским судом различных способов достижения справедливого баланса публичных и частных интересов. Как справедливо отмечено в литературе, поиск справедливого баланса между соблюдением интересов общества в целом и потребностями защиты фундаментальных прав каждого отдельного человека присущ всей Конвенции <9>. Правовые позиции, выработанные в результате этого поиска, также составляют часть концепции "жилища" в свете положений ст. 8 Конвенции. -------------------------------- <9> Килкэли У., Чефранова Е. А. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Статья 8. Право на уважение частной и семейной жизни, жилища и корреспонденции. Прецеденты и комментарии. М., 2001. С. 47.
В-третьих, о существовании концепции "жилища" говорит глубина толкования (степень разработки) Европейским судом положений ст. 8 Конвенции. При анализе положений Конвенции в целях разрешения сложных правовых вопросов, возникающих при рассмотрении конкретных дел, Европейский суд дает толкование Конвенции, выходящее далеко за рамки формально-логического подхода. В результате положения Конвенции с учетом смысла, вложенного в них Европейским судом, приобретают "новое звучание". В-четвертых, вывод о существовании в практике Европейского суда концепции "жилища", основанной на положениях статьи 8 Конвенции, следует непосредственно из текста некоторых его постановлений <10>. -------------------------------- <10> О концепции "жилища" прямо говорится в п. 36 Постановления Европейского суда от 18.11.2004 по делу "Прокопович (Prokopovich) против России". В других постановлениях встречаются упоминания о практике динамичного подхода к толкованию положений Конвенции в части понятия "жилище" (Постановление от 16.04.2002 по делу "Компания "Кола Эст" и другие против Франции") и наличии аналитических подходов, основанных на вытекающем из п. 2 ст. 8 Конвенции принципе необходимости соблюдения баланса публичных и частных интересов (Постановление от 09.06.2005 по делу "Фадеева против Российской Федерации"), что также дает основания предполагать существование определенной концепции в практике применения Европейским судом положений ст. 8 Конвенции.
Особенности применения концепции "жилища". Применение и толкование положений ст. 8 Конвенции о праве каждого на уважение жилища, во избежание нарушения Конвенции, должно осуществляться в соответствии с существующей в практике Европейского суда концепцией "жилища". Поскольку положения такой судебной концепции сложно отнести к привычным для национальной правовой системы источникам права, необходимо выделить ряд обстоятельств, определяющих особенности ее применения в отечественной правовой системе. Во-первых, концепция "жилища", сформированная в прецедентном праве Европейского суда, носит производный (вторичный) характер, поскольку входящие в ее состав положения имеют под собой первичную нормативно-правовую основу. Такой основой являются положения ст. 8 Конвенции, обязательства по соблюдению которой были приняты на себя Российской Федерацией. Это означает, что решения Европейского суда не создают новых правовых норм, а лишь содержат толкования действующих положений Конвенции. Во-вторых, как указано в п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ <11>, Конвенция о защите прав человека и основных свобод обладает собственным механизмом, который включает обязательную юрисдикцию Европейского суда по правам человека и систематический контроль за выполнением постановлений Суда со стороны Комитета Министров Совета Европы. В силу п. 1 ст. 46 Конвенции эти постановления в отношении Российской Федерации, принятые окончательно, являются обязательными для всех органов государственной власти Российской Федерации, в том числе и для судов. -------------------------------- <11> Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и норм международных договоров Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.
Если в Постановлении Пленума речь идет об обязательности исполнения постановлений, вынесенных в отношении Российской Федерации, то постановления Европейского суда по другим делам вследствие производного характера концепции "жилища" обязательны в плане их применения для правильного толкования положений ст. 8 Конвенции <12>. -------------------------------- <12> В этой связи можно упомянуть Определение Конституционного Суда РФ от 12.05.2005 N 166-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Котовой Светланы Евгеньевны на нарушение ее конституционных прав пунктом 10 статьи 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 6), в котором Конституционный Суд РФ указал, что исследование вопросов об отнесении к жилищу строений, стоящих отдельно от индивидуального жилого дома, связано с установлением фактических обстоятельств и должно осуществляться судами общей юрисдикции с учетом практики Европейского суда по правам человека.
В-третьих, поскольку Конвенция определяет основные права и свободы граждан и обязательства государств-участников в отношении обеспечения и соблюдения этих прав и свобод, постольку ее действие распространяется на отношения с обязательным участием государства. Рамки этого участия весьма широки. Концепция "жилища", основанная на положениях ст. 8 Конвенции, используется Европейским судом при рассмотрении споров, возникающих из отношений с непосредственным участием государства (в лице различных органов) и отношений между частными лицами, стороной в которых государство не является, однако несет публичную обязанность по регулированию этих отношений <13> или обеспечению судебной защиты интересов их участников <14>. -------------------------------- <13> Например: case of X. and Y. v. the Netherlands (application N. 8978/80), judgment of 26 March 1985 // http://www. echr. coe. int (Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М.: Норма, 2000. С. 499 (извлечение)); case of Lopez Ostra v. Spain (application N 16798/90), judgment of 9 December 1994 // http://www. echr. coe. int (Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 2. М.: Норма, 2000. С. 74 (извлечение)); case of Fadeyeva v. Russia (application N 55723/00), judgment of 9 June 2005 // http://www. echr. coe. int (Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 3). <14> Например, case of Velosa Barreto v. Portugal (40/1994/487/569), judgment of 21 November 1995; case of Novoseletskiy v. Ukraine (application N 47148/99), judgment of 22 February 2005 // http://www. echr. coe. int.
В-четвертых, сложившаяся в настоящее время концепция "жилища" не является завершенной, она изменяется и динамически развивается в постановлениях Европейского суда. В этой связи необходимо отметить, что, несмотря на окончательный характер судебных постановлений, в практике Европейского суда не исключается возможность пересмотра и изменения ранее занятых правовых позиций. Такая ситуация, в частности, имела место по делу "Хаттон и другие против Соединенного Королевства". В Постановлении от 02.10.2001 <15> Палата Европейского суда установила нарушение прав заявителей на уважение их жилищ в результате воздействия авиационного шума от расположенного рядом международного аэропорта "Хитроу". При этом Палата пришла к выводу, что государства должны, насколько это возможно, минимизировать вмешательство в осуществление гарантированных ст. 8 Конвенции прав и попытаться найти альтернативные пути решения проблемы, стремясь достигнуть своих целей наименее обременительным для прав человека способом. Подход "минимального вмешательства", описанный в Постановлении от 02.10.2001, подвергся пересмотру в Постановлении Большой Палаты Европейского суда 08.07.2003 по тому же делу. При этом Европейским Судом были признаны широкие пределы усмотрения в этой области за Договаривающимися Государствами <16>. -------------------------------- <15> Case of Hatton and others v. The United Kingdom (application N 36022/97), judgment of 2 February 2001 // http://www. echr. coe. int. <16> Case of Hatton and others v. The United Kingdom (application N 36022/97), judgment of 7 August 2003 // http://www. echr. coe. int.
В-пятых, концепция "жилища" является автономной концепцией, которая не зависит от классификации в национальном праве <17>. Представляется, что автономность концепции "жилища" носит односторонний характер. Она используется Европейским судом для свободного толкования понятия "жилища" в свете положений ст. 8 Конвенции, независимо от определения данного понятия в законодательствах государств - участников Конвенции. При этом автономность концепции "жилища" не освобождает государства, взявшие обязанности по соблюдению Конвенции, от необходимости учета толкования понятия "жилища" Европейским судом, в целях обеспечения конвенциональных прав граждан в национальных законах. В этой связи особенно важно то, что объем гарантий защиты прав на "жилище", предоставляемый российским законодательством, не должен быть меньше объема, установленного Конвенцией. -------------------------------- <17> Case of Prokopovich v. Russia (application N 58255/00), judgment of 18 November 2004 // http://www. echr. coe. int (фрагмент на русском языке опубликован в Бюллетене Европейского суда по правам человека. 2005. N 4).
Названные особенности применения концепции "жилища" объясняют необходимость осторожного и взвешенного подхода при использовании концепции в целях толкования и применения положений ст. 8 Конвенции. Кроме того, для эффективного применения концепции нужно учитывать выработавшуюся в практике Европейского суда "схему" рассмотрения дел о нарушениях права на уважение жилища. В свете положений ст. 8 Конвенции Европейский суд при рассмотрении конкретных дел последовательно рассматривает и решает следующие вопросы о том, имеется ли в данном случае "жилище" заявителя; было ли вмешательство со стороны государства в право на уважение жилища заявителя; было ли такое вмешательство правомерным; являлось ли оно необходимым в демократическом обществе. В связи с этим в дальнейшем будут рассмотрены вопросы, связанные с толкованием понятия "жилище", определением форм и пределов допустимого вмешательства государства в право на уважение жилища в практике Европейского суда. Толкование понятия "жилище". Положения ст. 8 Конвенции не содержат определения "жилище", оставляя Европейскому Суду широкую свободу в толковании этого понятия. Однако, как справедливо отмечено в литературе, сам Европейский суд также уклоняется от общего определения данного понятия, ограничиваясь решением вопросов о его применимости индивидуально по каждому делу и создавая тем самым концепцию независимого и гибкого понимания положений Конвенции, поскольку с учетом динамичного характера понятия "жилище", его значение способно развиваться и изменяться по мере развития самого общества <18>. -------------------------------- <18> Килкэли У., Чефранова Е. А. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Статья 8. Право на уважение частной и семейной жизни, жилища и корреспонденции. Прецеденты и комментарии. М., 2001. С. 13.
В практике Европейского суда установилось весьма широкое толкование понятия "жилище", под которым понимаются жилые (дома, квартиры) и нежилые помещения, занимаемые гражданами и юридическими лицами. Такое толкование "жилища" непривычно для российского законодательства, поскольку хотя в содержание конституционного понятия "жилище" (ст. ст. 25, 40 Конституции РФ), наряду с жилыми, входят и нежилые помещения, используемые гражданами для проживания <19>, однако даже при самом широком толковании, применяемом в сфере регулирования уголовно-процессуальных отношений, содержание конституционного понятия "жилище" не охватывает нежилые помещения, занимаемые юридическими лицами. -------------------------------- <19> Подробнее об этом см. Халдеев А. В. Соотношение правовых категорий "жилое помещение" и "жилище": теоретические и практические аспекты // Жилищное право. 2006. N 6.
Представляется, что столь широкий подход к толкованию понятия "жилище" в свете положений ст. 8 Конвенции не может иметь произвольный характер и должен основываться на общих принципах, которыми Европейский суд с неизменностью руководствуется при квалификации "жилища" по каждому конкретному делу. Попытка поиска таких универсальных критериев была предпринята Е. Г. Пыриковым в рамках аналитического обзора толкования понятия "жилище" в практике Европейского суда <20>. Предложенная указанным автором классификация объектов по времени их использования, предназначению, характеру постройки, правовому режиму и форме собственности весьма информативно демонстрирует отсутствие жесткой зависимости от указанных критериев при толковании Европейским судом понятия "жилище". Безусловным достоинством такой классификации можно считать результативную попытку поиска автором критериев "жилища" от обратного, т. е. через перечисление его "необязательных" признаков. Вместе с тем недостатком указанной классификации (с которой автор настоящей статьи по существу согласен) представляется то, что в результате не были обнаружены и обоснованы те "позитивные" универсальные критерии, которые в обязательном порядке присутствуют при толковании Европейским судом понятия "жилище" применительно к любым подлежащим квалификации объектам. Между тем такие универсальные критерии как раз и представляют наибольшую практическую значимость для характеристики конвенционального понятия "жилище". Обнаружить их можно в результате анализа прецедентов Европейского суда по ряду различных дел <21>. -------------------------------- <20> Пыриков Е. Г. Понятие "жилище" в практике Европейского суда по правам человека // Российское правосудие. 2006. N 4. <21> В рамках настоящей статьи представляется нецелесообразным приводить весь перечень дел, по которым Европейским судом решался вопрос о толковании понятия "жилище", поскольку многие из них имеют схожий характер и не содержат каких-либо новых квалификационных признаков "жилища".
По делу "Прокопович против России" <22> заявительница после смерти сожителя была во внесудебном порядке выселена властями из принадлежавшей ему квартиры, в которой долгое время проживала совместно с ним. В постановлении по этому делу Европейский суд, не обсуждая вопрос о наличии у заявительницы законных оснований для проживания в спорной квартире после смерти сожителя (данный вопрос был разрешен российскими судами не в пользу заявительницы), констатировал незаконное вмешательство властей в право на уважение ее жилища, связанное с вторжением в квартиру сотрудников милиции и выселением ее во внесудебном порядке, не предусмотренном нормами национального законодательства. Констатируя нарушение требований ст. 8 Конвенции, Европейский суд отметил, что по делу существуют убедительные, согласующиеся и неопровержимые фактические обстоятельства, которые дают основания сделать вывод, что у заявительницы имелись достаточные и длительные узы, связывающие ее с квартирой ее покойного сожителя, чтобы эту квартиру можно было считать ее "жилищем" в значении положений ст. 8 Конвенции. -------------------------------- <22> Case of Prokopovich v. Russia (application N 58255/00), judgment of 18 November 2004, § 37 // http://www. echr. coe. int (фрагмент на русском языке опубликован в Бюллетене Европейского суда по правам человека. 2005. N 4).
В рамках данного дела Европейский суд также сформулировал общую правовую позицию, согласно которой концепция "жилища" по смыслу ст. 8 Конвенции не ограничена жилищем, занимаемым на законных основаниях или в установленном порядке. То, является ли место конкретного проживания "жилищем", которое бы влекло защиту на основании пункта 1 статьи 8 Конвенции, зависит от фактических обстоятельств дела, а именно от наличия достаточных продолжающихся связей с конкретным местом проживания. По делу "Демадес против Турции" <23> заявитель - гражданин Кипра (в результате вторжения вооруженных сил Турции на территорию Северного Кипра) с 1974 года был лишен возможности пользоваться участком земли и домом, в котором ранее проживал с семьей. Жалоба заявителя о нарушении его права на уважение жилища встретила возражения представителя Турции, основанные на том, что понятие "жилище" не может быть применено к месту, где лицо больше не проживает. Отвергая указанные возражения и констатируя нарушение требований ст. 8 Конвенции по данному делу, Европейский суд пояснил, что понятию "жилище" должно даваться широкое толкование и что такое понятие может включать второй дом человека, т. к. человеку вполне возможно развить в себе сильные эмоциональные связи и со вторым домом. -------------------------------- <23> Case of Demades v. Turkey (application N 16219/90), judgment 30 July 2003, § 30 - 34 // http://www. echr. coe. int (фрагмент на русском языке опубликован в Бюллетене Европейского суда по правам человека. 2003. N 12).
По делу "Блечич против Хорватии" <24> заявительница, имевшая на правах найма квартиру в Хорватии, в связи с поездкой к дочери за границу и обострившимся вооруженным конфликтом отсутствовала по месту жительства с июля 1991 г. по май 1992 г. После ее возвращения судом был удовлетворен иск муниципальных властей о прекращении действия ее прав в отношении жилья на том основании, что заявительница без уважительных причин не проживала в своей квартире в течение более шести месяцев. По данному делу Европейский суд пришел к выводу, что спорная квартира может рассматриваться как "жилище" для целей применения положений ст. 8 Конвенции, исходя из того что, выезжая навестить дочь, проживающую за границей, заявительница оставила в квартире всю мебель, личные вещи и отнюдь не намеревалась бросать квартиру вообще. -------------------------------- <24> Case of Blecic v. Croatia (application N 59532/00), judgment 29 July 2004, § 52 // http://www. echr. coe. int (фрагмент на русском языке опубликован в Бюллетене Европейского суда по правам человека. 2004. N 12).
Это решение было пересмотрено по причине отсутствия у Европейского суда компетенции ratione temporis (judgment of 8 March 2006 // http://www. echr. coe. int), но изложенные в нем позиции представляют интерес в целях настоящей статьи. По делу "Гиллоу против Соединенного Королевства" <25> в 1958 году заявители построили дом "Уайтнайтс", в котором не проживали в течение 19 лет, пока не вернулись в него в 1979 году. Признавая указанный дом "жилищем" заявителей, Европейский суд указал, что на протяжении всех этих лет заявители сохраняли существенные продолжающиеся связи с указанным домом, достаточные для признания его "жилищем" в целях ст. 8 Конвенции. -------------------------------- <25> Case of Gillow v. The United Kingdom (application N 9063/80), judgment 24 November 1986, § 46 // http://www. echr. coe. int.
В приведенных примерах, когда речь шла о жилых помещениях (доме, квартире) заявителей, основанием для квалификации их в качестве "жилища" в свете ст. 8 Конвенции стали следующие обстоятельства: наличие достаточных продолжающихся связей с местом проживания (несмотря на отсутствие законных оснований для проживания); наличие сильных эмоциональных связей с домом, в котором заявитель ранее проживал (несмотря на то что уже долгое время он постоянно проживает в другом "жилище"); наличие в квартире мебели и личных вещей заявителя, подтверждающих отсутствие намерения бросать квартиру (несмотря на то что заявитель отсутствовала в квартире продолжительное время). Общим критерием квалификации, использованным во всех указанных постановлениях, стало наличие личных (достаточных, продолжающихся, сильных эмоциональных, существенных) связей человека с его "жилищем". Также подтвердились некоторые факторы, не влияющие на такую квалификацию. К ним относятся отсутствие законных оснований для проживания в "жилище", длительное непроживание в "жилище", а также наличие у заявителя другого "жилища", в котором он постоянно проживает. Целесообразно провести анализ применения Европейским судом понятия "жилище" и к нежилым помещениям. По делу "Нимитц против Германии" <26> Европейскому суду предстояло решить вопрос о том, имело ли место вмешательство со стороны властей в "жилище" заявителя при производстве обыска в принадлежащей ему адвокатской конторе. Признав, что по данному делу имело место нарушение ст. 8 Конвенции, Европейский суд обратил внимание на то, что термин "жилище" имеет довольно широкое значение и может распространяться на деловой офис типа адвокатского. По данному делу Европейский суд распространил правовой режим "жилища" на служебное помещение (адвокатский офис), указав, что в нем имела место не только профессиональная деятельность заявителя, но и его личная жизнь. -------------------------------- <26> Case of Niemietz v. Germany (application N 13710/88), judgment 16 December 1992 // http://www. echr. coe. int (Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 1. М.: Норма, 2000. С. 768 - 773 (извлечение)).
Аналогичная позиция прослеживается и в ряде других постановлений. По делу "Кесласси против Франции" <27> заявитель являлся владельцем компаний и использовал место своего проживания как для личных нужд, так и для нужд компании. Европейский суд подтвердил вмешательство в право заявителя на уважение его жилища при производстве обыска в помещениях, использовавшихся компаниями. По другому делу "Бак против Германии" <28> Европейский суд вновь подтвердил, что понятие "жилище" может быть распространено на служебные помещения. По данному делу Европейский суд констатировал вмешательство в право заявителя на уважение жилища в связи с производством обыска как в его жилых, так и в служебных помещениях. Аналогичная позиция была высказана Европейским судом по делу "Чеппел против Соединенного Королевства" <29>. -------------------------------- <27> Case of Kesslasy v. France (application N 51578/99), decision 8 January 2002 // http://www. echr. coe. int (фрагмент на русском языке опубликован в Бюллетене Европейского суда по правам человека. 2002. N 1). <28> Case of Buck v. Germany (application N 41604/98), judgment of 28 April 2005, § 30 - 32 // http://www. echr. coe. int (фрагмент на русском языке опубликован в Бюллетене Европейского Суда по правам человека. 2005. N 9). <29> Case of Chappell v. United Kingdom (application N 10461/83), judgment of 30 March 1989, § 12 - 13, 21 - 22 // http://www. echr. coe. int.
Отдельного упоминания заслуживает дело "Компания "Кола Эст" и другие против Франции" <30>. По данному делу Европейский суд в порядке дальнейшего развития практики динамичного подхода к толкованию положений статьи 8 Конвенции в части, касающейся понятия "жилище", признал, что при определенных обстоятельствах права, гарантируемые данной статьей Конвенции, могут быть истолкованы таким образом, чтобы предусматривать права компаний на уважение помещений штаб-квартиры, местных представительств и торговых помещений. Исходя из такого толкования, Европейский суд квалифицировал проверочные визиты инспекторов в штаб-квартиры и местные отделения компаний для изъятия документов как вторжение в "жилища" компаний заявителей. -------------------------------- <30> Case of Societe Colas Est and others v. France (application N 3797/97), judgment of 16 April 2002, § 40 - 42 // http://www. echr. coe. int (фрагмент на русском языке опубликован в Бюллетене Европейского суда по правам человека. 2002. N 4).
Во всех этих делах основанием для квалификации нежилых помещений в качестве "жилищ" заявителей послужили факты, свидетельствующие о наличии в них личной жизни заявителей (личности компаний <31>). Несмотря на столь широкое толкование понятия "жилище", охватывающее нежилые помещения и офисы компаний, Европейский суд все же установил некоторые рамки, ограничивающие применение понятия "жилище" к нежилым помещениям, по делу "Лево и Фийон против Франции" <32>. -------------------------------- <31> Видимо, при этом следует исходить из того, что компании представляют собой организационно-правовую форму объединения частных лиц и их капиталов для занятия определенной деятельностью. <32> Leveau and Fillon v. France (application N 63512/00), decision of 6 September 2005 // http://www. echr. coe. int.
По данному делу ветеринарная служба провела проверку свиноводческих хозяйств заявителей для подсчета поголовья свиней, при этом инспекторы ветеринарной службы входили в те строения, где содержались свиньи. На офисы ферм и стоящие отдельно жилища заявителей проверка не распространялась. Посчитав, что данная проверка представляла вторжения в жилища по смыслу ст. 8 Конвенции, заявители обратились с жалобами в Европейский суд. Признавая жалобу заявителей по данному делу неприемлемой, Европейский суд подтвердил, что понятие "жилище" может быть истолковано широко и применяться в отношении служебных помещений, и что право той или иной компании на уважение неприкосновенности ее зарегистрированного офиса или служебных помещений может подпадать под действие положений ст. 8 Конвенции. При этом Европейский суд отметил, что, поскольку заявители не утверждали, что имел место незаконный вход инспекторов в административное здание или офисы фермы, достаточно трудно понять, как ферма, специализирующаяся на свиноводстве, содержащая несколько сот голов свиней и являющаяся домом для них, может быть названа "жилищем" заявителей. По данному делу жалоба заявителей о нарушении их права на уважение жилища была признана неприемлемой. Комментируемое дело опровергает утверждение Пырикова Е. Г. о том, что Европейский суд ни разу не решал вопрос о том, охватываются ли понятием "жилище" строения и помещения, не входящие непосредственно в жилой дом, но входящие в состав домовладения <33>. В рамках указанного дела этот вопрос обсуждался и был отрицательно решен Европейским судом, исходя из того что по здравому смыслу понятие "жилище" не может быть распространено на помещение, специально используемое для проживания свиней и расположенное отдельно от дома заявителей. Очевидно, что причиной такой квалификации стало то, что фермы, где содержались свиньи, не имели необходимой связи с личной либо семейной жизнью заявителей. -------------------------------- <33> Пыриков Е. Г. Понятие "жилище" в практике Европейского суда по правам человека // Российское правосудие. 2006. N 4. С. 78.
Все рассмотренные выше случаи главным образом были направлены на характеристику связи, возникающей между объектом (жилищем) и субъектом (человеком). В то же время в практике Европейского суда выработаны квалификационные признаки, имеющие непосредственное отношение к самому объекту - "жилищу". Наряду с жилыми и нежилыми помещениями, "жилищем" признавались передвижные фургоны цыган, традиционно используемые ими в соответствии с их образом жизни <34>, и транспортные средства журналистов, связанные с личной жизнью по роду их деятельности <35>. В то время как "жилищем" заявителей не признавались такие объекты, как земельный участок, на котором планировалось построить дом, либо в целом территория страны, где человек вырос и где когда-то жила его семья, однако сам он уже там не живет <36>. -------------------------------- <34> Case of Buckley v. the United Kingdom (application N 20348/92), judgment of 25 September 1996; case of Chapman v. the United Kingdom (application N 27238/95), judgment of 18 January 2001 // http://www. echr. coe. int. <35> Case of Ernst and others v. Belgium (application N 27238/95), judgment of 15 July 2003 // http://www. echr. coe. int. <36> Case of Loizidou v. Turkey (application N 27238/95), judgment of 18 December 1996 // http://www. echr. coe. int.
Такой подход Европейского суда к определению объекта - "жилища" основан на минимальных требованиях, обеспечивающих относительную замкнутость внутреннего пространства помещения и его способность обеспечивать защитную функцию <37> убежища от воздействия окружающей среды и третьих лиц. Представляется, что введение дополнительных требований к "жилищу" привело бы к ограничению круга объектов, подпадающих под такие критерии, а следовательно, к значительному сужению сферы действия всеобщих конвенциональных гарантий и прав, связанных с жилищем, что в конечном итоге противоречило бы фундаментальному характеру основных прав и свобод человека. В целом же такой подход к определению объекта - "жилища" согласуется с практикой других органов Европейского Сообщества. Так, по статистическим данным Европейской экономической комиссии, наряду с традиционными формами, жилищем может служить будка, автомобильный прицеп, фургон, приспособленная для жилья баржа, лагерь, сарай, мельница, пещера или любое другое убежище, используемое в качестве жилья <38>. -------------------------------- <37> В специальной литературе выделяют следующие функции жилища: укрытие от непогоды и защита от нападения животных; укрытие для индивидуальной интимной жизни; способ социальной стратификации; самоэкспозиция - отражение индивидуальности и неповторимости (Штейнбах Х. Э., Еленский В. И. Психология жизненного пространства. СПб.: Речь, 2004. С. 183 - 185). <38> Европейские рекомендации по проведению переписи жилищ 1970 года (ST/CES/15, ST/ECE/HOU/39) // Статистические стандарты и исследования N 15. Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк. 1969. С. 3.
Подводя итог анализу приведенных постановлений, можно утверждать, что толкование Европейским судом термина "жилище" в свете ст. 8 Конвенции не связано с обязательным наличием в качестве жилища жилого помещения, а также с использованием его физическим лицом. В рассмотренных ситуациях Европейский суд распространял правовой режим "жилища" в отношении нежилых помещений (офисов), занимаемых компаниями и частными лицами, исходя из того что они имеют столь тесную связь с личной жизнью заявителей (личностью компаний), что возникает необходимость их правовой охраны с использованием положений ст. 8 Конвенции. Там же, где такая связь отсутствовала, "жилища" в смысле положений ст. 8 Конвенции не имелось. Таким образом, можно утверждать, что главным критерием квалификации "жилища" в практике Европейского суда является наличие связи того или иного помещения с человеком - связи, обусловленной нахождением в границах этого помещения - "жилища" - части личной, семейной жизни человека. Эта связь является двусторонней и проявляется как в воздействии "жилища" на человека, так и в отношении человека к "жилищу". Ряд существенных характеристик такой связи выявлен в специальной литературе, к ним относятся: чувство места - ощущение причастности к какому-то месту; чувство связи - ощущение, возникающее, когда последовательность впечатлений от объекта не прерывается; чувство идентификации - сродни чувству места, но более интимное, личное, привязанное к конкретному жилью; чувство ориентации - легкость узнавания; чувство уединения - возможность защиты от нежелательных контактов; чувство порядка - возникает при стабильной, предсказуемой и управляемой среде; чувство масштаба - ощущение комфорта, уюта, возникающее в соразмерной человеку среде; чувство покоя - ощущение защищенности <39>. -------------------------------- <39> Штейнбах Х. Э., Еленский В. И. Психология жизненного пространства. СПб.: Речь, 2004. С. 82 - 84.
Представляется, что право на уважение жилища далеко не случайно расположено в ч. 1 ст. 8 Конвенции рядом с правом на уважение личной и семейной жизни, корреспонденции. Понятие "жилище" по своей конвенциональной природе характеризуется обязательным присутствием в нем личной, семейной жизни человека, неприкосновенность которой в пределах жилища охраняется специальной нормой Конвенции об уважении права на жилище. В этой связи представляет интерес цитата из совпадающего мнения судьи Европейского суда А. Ковлера по делу "Фадеева против Российской Федерации" о том, что "...понятие "жилища" было включено в текст этого положения Конвенции (статьи 8 - А. Х.) с ясным намерением определения специфической области защиты, которая отличается от "частной и семейной жизни" <40>. Несмотря на то что в пределах жилища заключена часть личной, семейной жизни человека, различие между ними все-таки существует. Это различие, по-видимому, заключается в том, что "жилище" (материальный по своей природе объект) связано не только с личной, но и с имущественной сферой прав человека. В своих границах "жилище" объединяет указанные интересы в рамках содержания единого понятия. В свете положений ст. 8 Конвенции "жилище" представляет своего рода "хранилище" личных тайн, личной жизни человека или компании (как объединения граждан). Именно поэтому по некоторым из прокомментированных дел Европейский суд в подтверждение существования личных (субъективных) связей с "жилищем" в тех случаях, когда их наличие неочевидно, ссылался на нахождение в таком "жилище" личного имущества граждан или корреспонденции, составляющих часть их личной жизни. -------------------------------- <40> Case of Fadeyeva v. Russia (application N 55723/00), judgment of 9 June 2005, concurring opinion of judge Kovler // http://www. echr. coe. int (Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 3).
/"Жилищное право", 2007, N 6/
Формы вмешательства государства в право на уважение жилища. В практике Европейского суда сложился широкий подход к решению вопроса о том, что представляет собой вмешательство государства в право на уважение жилища. В свете положений ст. 8 Конвенции к такому вмешательству одинаковым образом приравниваются вход в жилище, обыск, произведенный в жилище, выселение из жилища, ограничение или прекращение имущественных прав в отношении жилища, вредное воздействие окружающей среды, неспособность государства обеспечить принятие надлежащих мер по защите права на уважение жилища, отсутствие контроля за исполнением принятых государством мер и др.
Такой подход к определению вмешательства государства в право на уважение жилища объясняется самой природой конвенционального понятия "жилище", связанного с охраной как имущественных, так и неимущественных интересов личности. В этой связи Европейским судом было отмечено, что жилищем обычно является место, физически определенное пространство (помещение), в котором развивается частная и семейная жизнь человека. Право каждого на уважение его жилища означает право не только на конкретное физическое пространство (помещение), но и на спокойное пользование этим местом. Нарушения права на уважение жилища не исчерпываются только лишь конкретным физическим вторжением, таким как несанкционированное проникновение в жилище, но также включают в себя шумы, выбросы вредных веществ, запахи и др. формы вмешательства. Такое вмешательство может повлечь нарушение права на уважение жилища, если оно отрицательно влияет на возможность пользования удобствами жилища <1>.
--------------------------------
<1> Case of Moreno Gomez v. Spain (application N 4143/02), judgment of 16 November 2004, § 53; case of Giacomelli v. Italy (application N 59909/00), judgment of 02 November 2006, § 76 //
Столь широкий подход к определению вмешательства в право на уважение жилища оправдан необходимостью защиты наиболее уязвимых интимных аспектов протекающей в нем частной и семейной жизни человека. Помимо собственно правовых аргументов необходимость защиты от такого ощутимого вмешательства может быть обоснована потребностью в формировании и охране спокойных условий психического развития личности человека в жилище, защищенном от внешних негативных воздействий. На это, в частности, обращено внимание психологов, по представлениям которых "физические границы нашей индивидуальности - это в первую очередь оболочка нашего тела, а затем - стены нашего дома. Они защищают нас, словно вторая кожа. В случае взлома или незаконного вторжения в квартиру наше жилище теряет свою защитную функцию и мы ощущаем страх, недоумение, боль... ощущаем угрозу своей психологической целостности, мы нередко болезненно реагируем не только на чужое вторжение, но и на шум на улице, потеки воды на потолке или попытку гостя переставить книгу с одной полки на другую" <2>. -------------------------------- <2> Щеглова М. Что говорит о нас наш дом // Psychologies. 2006. N 9. С. 104 - 105.
В целом открытый перечень ситуаций, квалифицируемых Европейский судом в качестве вмешательства государства в право на уважение жилища, соответствует динамическому характеру концепции "жилища", развивающейся от прецедента к прецеденту. Он позволяет максимально эффективно учитывать изменяющиеся со временем условия техногенной обстановки, окружающей человека среды, а также потребности общества и интересы конкретной личности, требующие защиты. Как было отмечено самим Европейским судом, Конвенция - это живой инструмент, который должен применяться в свете существующих на сегодняшний день условий <3>.
--------------------------------
<3> Case of Societe Colas Est and others v. France (application N 3797/97), judgment of 16 April 2002, § 41 //
Несмотря на многообразие различных способов вмешательства в право на уважение жилища, на сегодняшний день можно выделить два основных подхода, используемых Европейским судом при рассмотрении данного вопроса. Вмешательство в право на уважение жилища независимо от конкретного способа его осуществления анализируется Европейским судом либо в плане прямого вмешательства государства в осуществление данного права, либо в плане неисполнения государством позитивных обязанностей по обеспечению и защите прав заявителей <4>.
--------------------------------
<4> Case of Powell and Rayner v. United Kingdom (application N 9310/81), judgment of 21 February 1990, § 41 //
Под прямым вмешательством государства в право на уважение жилища в практике Европейского суда традиционно понимаются любые активные действия публичных властей (органов государственной власти и местного самоуправления, их государственных служащих и должностных лиц), связанные с вторжением в сферу, охватываемую понятием "жилище". Наиболее распространенным примером такого вмешательства может служить обыск жилища должностными лицами государственных органов <5>. Наряду с этим прямым вмешательством признаются и другие действия государства. Так, по делу "Демадес против Турции" <6> вмешательством государства в право заявителя на уважение его жилища было признано ограничение властями Турции имущественных прав (пользования и проживания) в отношении жилища, расположенного на территории Северного Кипра. По делу "Блечич против Хорватии" <7> прямым вмешательством признано прекращение судами прав найма заявительницы в отношении квартиры по иску муниципальных властей. По делу "Прокопович против Российской Федерации" <8> - выселение заявительницы из квартиры, произведенное сотрудниками милиции во внесудебном порядке. По делу "Гиллоу против Соединенного Королевства" <9> - отказ властей в выдаче заявителям разрешения на проживание их в доме и последующее уголовное преследование за проживание в этом доме без официального разрешения. По делу "Чепмен против Соединенного Королевства" <10> - отказ в выдаче заявителю разрешения разместить на принадлежащей ему земле цыганский табор и последующие принудительные меры, направленные на освобождение земельного участка.
--------------------------------
<5> Case of Niemietz v. Germany (application N 13710/88), judgment 16 December 1992; case of Murray v. The United Kingdom (application N 14310/88), judgment of 28 October 1994; case of Kesslasy v. France (application N 51578/99), decision 08 January 2002; Case of Buck v. Germany (application N 41604/98), judgment of 28 April 2005, § 30 - 32 //
Анализ этих постановлений позволяет выделить два ключевых признака, характеризующих подход Европейского суда к определению прямого вмешательства государства в конвенциональные права. Во-первых, "прямое вмешательство" должно происходить с непосредственным участием государства в лице любых его органов и должностных лиц. Во-вторых, вмешательство должно выражаться в форме конкретных действий (а не бездействия), непосредственно посягающих на "жилище" человека. Ввиду достаточной ясности и определенности указанных критериев прямое вмешательство государства в право на уважение жилища в большинстве случаев достаточно очевидно. В связи с этим факты такого вмешательства, как правило, не оспариваются государствами-ответчиками, и его квалификация в практике Европейского суда особых вопросов не вызывает. Исключение, пожалуй, составляет интерпретация Европейским судом прямого вмешательства государства в право на уважение жилища по делу "Блечич против Хорватии", когда заявительница была лишена права пользования квартирой на основании решения суда, вынесенного по иску муниципальных властей. Возникает вопрос: может ли (и при каких условиях) решение национального суда образовывать прямое вмешательство государства в право на уважение жилища? Коротко напомним обстоятельства данного дела. Заявительница являлась пользователем муниципальной квартиры в г. Задар (Хорватия) на правах "особо защищенного найма" <11> - института, аналогичного известному в российском законодательстве договору социального найма жилого помещения. В связи с длительной поездкой к дочери в Рим она отсутствовала в квартире около 10 месяцев. В соответствии с положениями действовавшего хорватского законодательства (ст. 99 Жилищного закона) договор "особо защищенного найма" мог быть прекращен в случае, если жилое помещение не использовалось нанимателем более 6 месяцев без уважительных причин. За время отсутствия заявительницы, превышающее указанный срок, в спорную квартиру вселилась другая семья, получив впоследствии санкцию муниципальных властей. Одновременно муниципальными властями был инициирован иск о прекращении прав заявительницы в отношении спорной квартиры, который в конечном итоге был удовлетворен судом. -------------------------------- <11> specially protected tenancy.
По данному делу Правительство Хорватии, возражая против доводов заявительницы о нарушении ее права на уважение ее жилища, утверждало, что вмешательства в осуществление данного права со стороны государства не имелось, так как заявительница в принудительном порядке из спорной квартиры не выселялась, а, напротив, добровольно освободила ее, выехав к дочери в Рим. Не подвергая сомнению доводы Правительства, Европейский суд обратил внимание на то, что муниципальные власти предъявили иск о прекращении прав заявительницы в отношении спорной квартиры и что в результате удовлетворения этого иска судом заявительница была лишена жилища на территории Хорватии. На этом основании Европейский суд пришел к выводу, что прекращение судом прав найма заявительницы в отношении квартиры являлось вмешательством в ее право на уважение ее жилища.
Анализируя толкование "вмешательства государства" по этому делу, прежде всего необходимо отметить общий подход Европейского суда к оценке судебных решений. Европейский суд неоднократно упоминал, что его единственная задача состоит в том, чтобы убедиться в соблюдении государствами - участниками Конвенции принятых обязательств. В частности, он не компетентен рассматривать жалобы на предполагаемые нарушения по вопросам фактов и права, допущенные национальными судами, за исключением случаев, когда такие ошибки могут повлечь за собой возможное нарушение прав и свобод, гарантированных Конвенцией. Задача Европейского суда не в том, чтобы подменять национальные власти в осуществлении их полномочий, а в том, чтобы оценить в свете положений Конвенции решения национальных властей, принятые в пределах их исключительных полномочий <12>.
--------------------------------
<12> Case of Blecic v. Croatia (application N 59532/00), judgment 29 July 2004, § 61 //
Таким образом, решения национальных судов традиционно оцениваются Европейским судом в свете способности того или иного государства обеспечивать на своей территории соблюдение и защиту прав и свобод, предусмотренных Конвенцией - т. е. в свете "позитивных обязанностей" государства. Хотя национальные суды и рассматриваются Европейским судом как часть государства (в широком смысле этого слова), в силу осуществления правосудия в условиях самостоятельности и независимости от других ветвей власти под определение публичных властей, указанных в ч. 2 ст. 8 Конвенции, национальные суды не подпадают. В этой связи очевидно, что само по себе решение суда не может расцениваться как прямое вмешательство в конвенциональные права со стороны государства. Чем же руководствовался Европейский суд в рассматриваемой ситуации? По-видимому, оценка "прямого вмешательства государства" была дана им под влиянием ряда существенных обстоятельств.
Во-первых, в соответствии с законодательством Хорватии право заявительницы на пользование спорной квартирой не прекращалось автоматически при наличии обстоятельств, указанных в законе, а могло быть прекращено только на основании решения суда. Таким образом, решение национального суда стало последним юридическим фактом в сложном юридическом составе (непроживание в квартире свыше шести месяцев, отсутствие уважительных причин, предъявление иска в суд), породившем наступление правовых последствий в виде прекращения прав "особо защищенного найма". Во-вторых, основанием для вынесения судом такого решения послужил факт предъявления иска муниципальными властями г. Задара (т. е. публичными властями в смысле положений ч. 2 ст. 8 Конвенции), которые самостоятельно, без обращения в суд прекратить юридические права заявительницы в отношении спорной квартиры не могли. Таким образом, вмешательство в конвенциональные права заявительницы было инициировано непосредственно со стороны публичных властей и осуществлено ими посредством судебного решения, санкционировавшего такое вмешательство. Очевидно, совокупность этих взаимодополняющих обстоятельств дала Европейскому суду основания говорить о прямом вмешательстве государства в право заявительницы на уважение ее жилища.
В отличие от подхода "прямого вмешательства государства" подход, основанный на неисполнении государством позитивных обязанностей по обеспечению и защите права на уважение жилища, как правило, связан с бездействием или неэффективными действиями государства в этой сфере. Здесь "вмешательство государства" выражено менее очевидно, в связи с чем данный вопрос потребует более детального рассмотрения.
Необходимо отметить, что в литературе было высказано мнение о том, что основой интерпретации подхода "неисполнения государством позитивных обязанностей" служит содержащаяся в ст. 8 Конвенции формулировка о праве человека на уважение его жилища <13>. Между тем о позитивных обязанностях государства в ст. 8 Конвенции ничего не говорится. Как отмечалось самим Европейским судом, в первую очередь эта норма направлена на защиту каждого от неправомерного вмешательства в право на уважение жилища со стороны публичных властей <14>. Подход "неисполнения позитивных обязанностей" скорее основан на положениях ст. 1 Конвенции, из которой вытекают общие обязанности государств-участников по обеспечению каждому, находящемуся под их юрисдикцией, возможности эффективного осуществления прав и свобод, предусмотренных Конвенцией <15>, в т. ч. права на уважение жилища. Ратифицируя Конвенцию, государство обязуется принимать на национальном уровне все необходимые меры по соблюдению прав человека и основных свобод. Это дает Европейскому суду основания говорить не только о недопустимости вмешательства публичных властей в конвенциональные права, но и о наличии у государства позитивных обязанностей принимать разумные и надлежащие меры для обеспечения права каждого на уважение жилища <16> даже в сфере отношений между частными лицами <17>.
--------------------------------
<13> Килкэли У., Чефранова Е. А. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Статья 8. Право на уважение частной и семейной жизни, жилища и корреспонденции. Прецеденты и комментарии. М., 2001. С. 32.
<14> Case of Novoseletskiy v. Ukraine (application N 47148/99), judgment of 22 February 2005, § 68 //
Неисполнение государством позитивных обязанностей по защите права на уважение жилища не связано с непосредственным вмешательством государства в осуществление данного права. Как правило, государство находится в стороне от такого вмешательства и не является непосредственным участником (инициатором) спорных отношений. Тем не менее оно несет ответственность в случае неспособности обеспечить принятие эффективных мер к защите прав и свобод, гарантированных Конвенцией. В этой связи вполне справедливо мнение о том, что при определенных обстоятельствах Конвенция требует от государства предпринять шаги, направленные на обеспечение отдельному человеку реального уважения прав, перечисленных в ст. 8, и может потребовать также защитить человека от действий других частных лиц, которые препятствуют эффективному осуществлению его прав <18>. -------------------------------- <18> Килкэли У., Чефранова Е. А. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Статья 8. Право на уважение частной и семейной жизни, жилища и корреспонденции. Прецеденты и комментарии. М., 2001. С. 32 - 33.
Для характеристики применяемого Европейским судом подхода "неисполнения государством позитивных обязанностей" важно определить круг таких обязанностей. В прецедентной практике Европейского суда круг позитивных обязанностей государства определен общей формулой, согласно которой государство обязано принимать разумные и надлежащие меры для обеспечения права каждого на уважение его жилища <19>. Эта формула позволяет Европейскому суду гибко и динамично подходить к интерпретации "вмешательства государства" с учетом различных способов его осуществления и конкретных обстоятельств каждого дела. Несмотря на отсутствие исчерпывающего перечня способов такого "вмешательства", в практике Европейского суда выработалось несколько основных направлений, в рамках которых анализируются позитивные обязанности государства в сферах охраны окружающей среды, судебной защиты и восстановления нарушенных прав, правового регулирования жилищных отношений.
--------------------------------
<19> Case of Guerra v. Italy (application N 116/1996/735/932), judgment of 19 February 1998, § 58 //
Преобладающую категорию составляют "экологические дела", специфика которых заключается в том, что вмешательство в право на уважение жилища, как правило, происходит в результате неблагоприятного воздействия на него различных факторов (в большинстве техногенных) окружающей среды, например: шума <20>, выбросов токсичных и вредных химических веществ <21>, сильных загрязнений окружающей среды <22>. По данной категории дел Европейским судом оценивается способность государства принимать необходимые и достаточные меры к предотвращению и прекращению вредного воздействия этих факторов на жилище человека.
--------------------------------
<20> Case of Hatton and others v. The United Kingdom (application N 36022/97), judgment of 08 July 2003; case of Moreno Gomez v. Spain (application N 4143/02), judgment of 16 November 2004 //
В этой связи Европейским судом сформулирована общая правовая позиция, согласно которой положения ст. 8 Конвенции могут применяться по делам об охране окружающей среды независимо от того, было ли загрязнение вызвано непосредственно государством или ответственность государства вытекает из его неспособности регулировать частную промышленность <23>. Такой подход позволяет Европейскому суду применять положения ст. 8 Конвенции в случаях, когда вмешательство в право на уважение жилища происходит в результате хозяйственной деятельности частных лиц при недостаточном регулировании и контроле со стороны государства. Например, по делу "Хаттон и другие против Соединенного Королевства" <24> вмешательство в право заявителей на уважение их жилища было связано с функционированием негосударственного аэропорта "Хитроу", по делу "Фадеева против Российской Федерации" <25> - с деятельностью металлургического предприятия ОАО "Северсталь", по делу "Морено Гомез против Испании" <26> - с шумовым воздействием ночных дискотек.
--------------------------------
<23> Case of Hatton and others v. The United Kingdom (application N 36022/97), judgment of 08 July 2003, § 98; case of Fadeyeva v. Russia (application N 55723/00), judgment of 09 June 2005, § 89; case of Giacomelli v. Italy (application N 59909/00), judgment of 02 November 2006, § 78 //
Недостаточный контроль со стороны государства за деятельностью частных лиц приводит к пассивному нарушению государством положений ст. 8 Конвенции в случаях, когда в результате такой деятельности происходит значительное ухудшение окружающей среды, влияющее на возможность нормального пользования жилищем. Так, допуская возможность применения ст. 8 Конвенции по "экологическим делам", связанным с нарушениями в области охраны окружающей среды, Европейский суд отметил, что в Конвенции отсутствует норма, гарантирующая право на чистую и тихую окружающую среду, но если человек прямо и серьезно пострадал от шума или загрязнения окружающей среды, дело может быть рассмотрено в соответствии со ст. 8 Конвенции <27>.
--------------------------------
<27> Case of Hatton and others v. The United Kingdom (application N 36022/97), judgment of 08 July 2003, § 96 //
К общим условиям применения ст. 8 Конвенции по "экологическим делам" относится то, что, во-первых, неблагоприятное воздействие окружающей среды должно фактически посягать на частную жизнь (жилище) заявителя и, во-вторых, такое воздействие должно достигнуть определенного уровня жестокости <28>. Так, по делу "Киртатос против Греции" <29> Европейский суд сформулировал позицию, согласно которой для применения ст. 8 Конвенции недостаточно общего ухудшения качества окружающей среды, поскольку ни статья 8, ни другие положения Конвенции не направлены исключительно на охрану окружающей среды. Решающим фактором для применения положений ст. 8 Конвенции является наличие некоего вредоносного воздействия, при котором сильное загрязнение окружающей среды может затронуть благополучие человека и помешает ему пользоваться своим жилищем таким образом, что повлияет на его частную и семейную жизнь.
--------------------------------
<28> Case of Fadeyeva v. Russia (application N 55723/00), judgment of 09 June 2005, § 70 //
Эта позиция получила развитие по делу "Фадеева против Российской Федерации", в котором Европейский суд отметил, что, чтобы подпадать под действие ст. 8 Конвенции, нарушение в области охраны окружающей среды должно непосредственно воздействовать на жилище заявителя, его семейную или частную жизнь. При этом неблагоприятное воздействие должно достигнуть некоторого минимального уровня, оценка которого относительна и зависит от всех обстоятельств дела, включая интенсивность и продолжительность правонарушения, его материальные и психические результаты. Основания для применения ст. 8 Конвенции отсутствуют, если в общем экологическом контексте обжалуемое нарушение незначительно по сравнению с экологическими опасностями, присущими жизни в любом современном городе <30>. К примеру, беспокойство, причиняемое новым соседством, появившимся в результате расширения и застройки территории района (шум, ночные огни), не является настолько существенным и серьезным, чтобы оно могло быть принято во внимание в целях ст. 8 Конвенции <31>.
--------------------------------
<30> Case of Fadeyeva v. Russia (application N 55723/00), judgment of 09 June 2005, § 68 - 69 //
Анализ приведенных постановлений свидетельствует о том, что надлежащее исполнение государством "позитивных обязанностей" требует установления в национальном законодательстве предельно допустимого уровня воздействия неблагоприятных факторов окружающей среды на жилище человека, запрета на осуществление хозяйственной деятельности, нарушающей такие показатели, а также регламентирования условий деятельности, осуществляемой источниками экологической опасности. Однако правовое решение этих вопросов составляет лишь часть "позитивных обязанностей государства", поскольку эффективность действия принятых норм зависит от наличия надлежащего контроля за их исполнением со стороны государства. Данное обстоятельство было отмечено Европейским судом по делу "Морено Гомез против Испании" <32>, когда суд указал, что правила, принимаемые с целью защитить гарантируемые права человека, мало чего достигают, если их не исполняют надлежащим образом.
--------------------------------
<32> Case of Moreno Gomez v. Spain (application N 4143/02), judgment of 16 November 2004 //
По этому делу городские власти выдавали разрешения на открытие ночных дискотек в районе, где проживала заявительница. В связи с многочисленными жалобами на сильное шумовое воздействие дискотек в ночное время городские власти установили предельно допустимые нормы шумового воздействия на население и ввиду превышения этого уровня запретили деятельность, генерирующую шум, в районе проживания заявительницы. Однако на практике данное решение не исполнялось. Констатируя в сложившейся ситуации нарушение требований ст. 8 Конвенции, Европейский суд указал, что, хотя были приняты меры, которые могли бы считаться адекватными для обеспечения гарантируемого права, в период времени, фигурирующий по делу, власти терпели постоянные нарушения ими же установленных норм, а тем самым и способствовали таким нарушениям. Ввиду этого Европейский суд пришел к выводу, что заявительница пострадала от серьезного нарушения ее права на уважение жилища в результате бездействия властей по части пресечения шумового воздействия дискотек в ночное время.
Приведенный пример свидетельствует о том, что в случаях, когда установленные государством нормы, обеспечивающие охрану жилища от вредного воздействия окружающей среды, нарушаются в результате деятельности неподконтрольных ему частных лиц, основной задачей государства является принятие мер к предотвращению или прекращению посягательств на права человека <33>. Помимо названных мер в состав позитивных обязанностей государства по делам, связанным с охраной окружающей среды, входит также обязанность государства по обеспечению доступа населения к информации, позволяющей оценить существующую угрозу подвергнуться опасности в результате ухудшения экологической обстановки или деятельности вредных производственных объектов.
--------------------------------
<33>> Case of Fadeyeva v. Russia (application N 55723/00), judgment of 09 June 2005, § 89 //
Так, по делу "Герра и другие против Италии" <34> заявители проживали в г. Манфредония, расположенном приблизительно в километре от завода, отнесенного в 1988 году к числу особо опасных производственных объектов и выделявшего в атмосферу большое количество несжигаемого газа и вредных токсичных веществ, способных к воспламенению и взрыву. В соответствии с законодательством Италии муниципальные власти г. Манфредония (на основании информации, предоставляемой национальными властями) должны были проинформировать население о возможных рисках такого производства, принятых мерах безопасности и плане действий на случай чрезвычайной ситуации. Однако, несмотря на проводимое национальными властями расследование деятельности завода, по состоянию на декабрь 1995 года необходимая информация так и не была предоставлена муниципальным властям, которые не смогли проинформировать население. Констатируя в сложившейся ситуации нарушение требований ст. 8 Конвенции, Европейский суд указал, что государство не выполнило свои обязательства по охране права заявителей на уважение их частной и семейной жизни, поскольку не обеспечило предоставление заявителям информации, необходимой для оценки угрозы, которой подвергаются они и их семьи, оставаясь проживать в Манфредонии - городе, подвергающемся опасности в случае аварии на заводе.
--------------------------------
<34> Case of Guerra and others v. Italy (application N 116/1996/735/932), judgment of 19 February 1998 //
Следует отметить, что на современном этапе развития прецедентной практики Европейского суда применение подхода "неисполнения государством позитивных обязанностей" преимущественно сосредоточено вокруг "экологических дел", связанных с нарушениями в области охраны окружающей среды, посягающими на жилище частных лиц. Вместе с тем одними лишь "экологическими делами" применение данного подхода не ограничивается. Помимо обязательств в сфере охраны окружающей среды, в состав позитивных обязанностей государства входят обязательства, связанные с обеспечением судебной защиты права на уважение жилища в сфере отношений между частными лицами.
Как уже отмечалось ранее, Европейский суд рассматривает национальные суды как часть государства (в широком смысле). В силу этого решения национальных судов оцениваются им в общем контексте способности государства выполнять принятые на себя позитивные обязательства по обеспечению и защите на национальном уровне прав и свобод, предусмотренных Конвенцией. К примеру, по делу "Велоса Баррето против Испании" <35> заявитель унаследовал дом, который был сдан наследодателем (при жизни) в пользование третьим лицам по договору найма. После принятия наследства заявитель обратился в суд с иском о прекращении договора найма в связи с тем, что спорный дом необходим ему для проживания в нем со своей семьей. Возникший между частными лицами спор был разрешен национальными судами не в пользу заявителя, который обратился в Европейский суд с жалобой на действия государства. Предметом рассмотрения в Европейском суде стали судебные решения, не позволявшие заявителю проживать в его доме и фактически затрагивавшие его право на уважение его жилища. По данному делу эти судебные решения были проанализированы Европейским судом в свете обязанности португальских судов, вытекающей из положений ст. 8 Конвенции, разрешить спорную ситуацию и установить справедливый баланс между интересами заявителя и других лиц.
--------------------------------
<35> Case of Velosa Barreto v. Portugal (40/1994/487/569), judgment of 21 November 1995, § 23 //
По другому делу "Новоселецкий против Украины" <36> заявитель являлся сотрудником Мелитопольского государственного педагогического института, из фондов которого в июне 1995 года на основании ордера ему была предоставлена двухкомнатная квартира. В августе 1995 года заявитель выехал в Россию для подготовки докторской диссертации, оставив в квартире свои вещи. В октябре 1995 года институт аннулировал ордер, выданный заявителю, и предоставил спорную квартиру другому сотруднику - Т., который вселился в квартиру в ноябре 1995 году в присутствии нескольких свидетелей, о чем был составлен соответствующий акт. По возвращении из России в ноябре 1995 года заявитель обнаружил, что его квартира занята Т., имущество, оставленное в квартире, перемещено, часть его похищена. Заявитель обратился в суд с требованиями о признании недействительным ордера, выданного на его квартиру Т., возмещении ущерба от пропажи его имущества и компенсации морального вреда. Дело неоднократно рассматривалось украинскими судами, отказывавшими в удовлетворении требований заявителя. Последним судебным решением, состоявшимся в 1999 году, требования заявителя были удовлетворены частично: ордер, выданный Т., признан недействительным, в удовлетворении требований о компенсации материального и морального вреда было отказано.
--------------------------------
<36> Case of Novoseletskiy v. Ukraine (application N 47148/99), judgment 22 February 2005 //
Заявитель обжаловал действия государства по защите и восстановлению его прав в Европейский суд. Приняв во внимание, что по данному делу государство не являлось стороной либо непосредственным участником спорных отношений, Европейский суд тем не менее констатировал нарушение права заявителя на уважение его жилища со стороны государства. В частности, Европейский суд отметил, что, на его взгляд, правовая конструкция этого дела (хотя бы в том, что касается жилища и частной жизни заявителя) не требовала от украинских судов проведения судебного разбирательства на протяжении трех лет в трех циклах судебных разбирательств. Последним судебным решением украинский суд отказал заявителю в компенсации морального вреда, сославшись на то, что закон не предусматривает возможность его возмещения по спорам, вытекающим из отношений найма жилых помещений. По этому поводу Европейский суд отметил, что заявитель ставил перед украинскими судами вопрос о компенсации вреда, причиненного вторжением в его квартиру и последующей невозможностью пользоваться квартирой, и что данный вопрос выходит далеко за рамки простых отношений найма. С учетом этих обстоятельств Европейский суд пришел к выводу о том, что украинские суды (отказавшие заявителю в компенсации причиненного вреда) не выполнили полностью задачи, возложенные на них в рамках общих позитивных обязанностей государства, вытекающих из ст. 8 Конвенции, по восстановлению и эффективной защите права заявителя на уважение его жилища <37>.
--------------------------------
<37> Case of Novoseletskiy v. Ukraine (application N 47148/99), judgment 22 February 2005, § 78 //
Человек имеет право на уважение его жилища как со стороны государства, так и со стороны других лиц. Поэтому в случае, когда человек, чьи права были нарушены, обращается за их защитой к государству, последнее, уважая эти права, должно обеспечить их эффективное восстановление и защиту. С учетом этого в общую структуру "позитивных обязанностей государства" входит обязанность национальных судов по принятию эффективных и полных мер к защите предусмотренного ст. 8 Конвенции права на уважение жилища от нарушений, допущенных в сфере отношений между частными лицами. Решения национальных судов в этой сфере хотя и не образуют непосредственного вмешательства государства в право на уважение жилища (в отличие от дела "Блечич против Хорватии", когда истцом являлись публичные власти), но свидетельствуют о способности государства выполнять принятые обязательства по обеспечению каждому находящемуся на его территории прав и свобод, гарантированных Конвенцией.
Помимо рассмотренных ситуаций, подход "неисполнения государством позитивных обязанностей" также применяется Европейским судом при оценке способности государства осуществлять правовое регулирование вопросов, затрагивающих возможность осуществления права на уважение жилища на национальном уровне. В этой сфере объектом анализа становятся конкретные положения действующей правовой системы государства.
Например, в жалобе "Кресимира Странжека и других против Хорватии" <38> заявители утверждали о нарушении конвенционального права на уважение жилища положениями принятых государством законов, регулировавших возможность выкупа нанимателями занимаемых квартир. Жалоба заявителей была признана Европейским судом неприемлемой исходя из того, что права, гарантированные ст. 8 Конвенции, не включают право на покупку в собственность помещения (жилища), а лишь защищают право каждого на уважение уже существующего жилища.
--------------------------------
<38> Application N 46934/99 by Kresimir Strunjak and Others against Croatia, decision of 05 October 2000 //
Другая ситуация имела место по делу "Бабылонова против Словакии" <39>. Заявительница заключила договор купли-продажи домовладения с Д., который был зарегистрирован в этом домовладении по месту жительства и в соответствии с условиями договора обязался сняться с регистрационного учета после продажи дома. Однако в последующем сняться с регистрационного учета Д. не смог, поскольку не приобрел другого жилого помещения, в котором мог быть зарегистрирован в соответствии с требованиями словакского законодательства, не предусматривавшего возможности снятия с регистрационного учета в одном месте без одновременной постановки на учет в другом. В итоге на протяжении порядка 10 лет Д. вынужденно сохранял регистрацию в доме, принадлежащем заявительнице, которой в связи с этим были причинены весьма серьезные неудобства. В постановлении по этому делу Европейский суд констатировал, что в соответствии с законодательством Словакии у Д. отсутствовала законная возможность сняться с регистрационного учета в доме заявительницы, если его экономическое положение не позволяло ему сделать это путем приобретения другого жилья. В сложившейся ситуации Европейский суд пришел к выводу, что право заявительницы на уважение ее жилища подверглось весьма серьезному вмешательству со стороны словакских законов и что здесь проявилась неспособность правовой системы обеспечить на национальном уровне осуществление права заявительницы на уважение ее жилища, гарантированного ст. 8 Конвенции.
--------------------------------
<39> Case of Babylonova v. Slovakia (application N 69146/01), judgment of 20 June 2006 //
Перечень областей применения подхода "неисполнения государством позитивных обязанностей" в практике Европейского суда остается открытым. Принимая во внимание динамичный характер концепции "жилище", общую тенденцию к расширению сферы применения подхода неисполнения государством позитивных обязанностей", а также исходя из общих принципов такого подхода (непринятие достаточных мер, неэффективный контроль за исполнением принятых мер и др.), видимо, уже в ближайшее время можно ожидать применение его в других сферах общественной жизни и в первую очередь непосредственно в сфере жилищных отношений. В связи с этим хотелось бы остановиться хотя бы на одном аспекте, имеющем отношение к российскому жилищному законодательству. Как уже отмечалось, исполнение позитивных обязательств по обеспечению права на уважение жилища в первую очередь требует от государства принятия соответствующих мер в законодательстве. В действующем российском законодательстве ряд позитивных обязанностей государства уже назван. К ним относятся: обеспечение безопасности жилища (ч. 1 ст. 1 Жилищного кодекса РФ); обеспечение контроля за исполнением жилищного законодательства, использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (ч. 6 ст. 2 Жилищного кодекса РФ); обеспечение контроля за соблюдением установленных законодательством требований при осуществлении жилищного строительства (ч. 7 ст. 2 Жилищного кодекса РФ). Названные позитивные обязанности непосредственно связаны с существованием в жилищном законодательстве специальной правовой категории "жилое помещение", по сути олицетворяющей национальный (базовый) стандарт жилища, установленный государством. Наличие в отечественном законодательстве такого стандарта "жилища", безусловно, является необходимым и основополагающим условием обеспечения права на уважение жилища на национальном уровне. Закрепленный этим стандартом уровень безопасности, функциональности и удобства жилых помещений определяет "лицо" государства в международных отношениях и является эффективным индикатором, определяющим общее состояние жилищной проблемы в государстве. В связи с этим особое внимание должно уделяться требованиям пригодности жилых помещений для постоянного проживания, а также обязанностям государства по обеспечению эффективного контроля за их соблюдением. Ведь решение о признании помещения жилым, принимаемое уполномоченным государством органом, в первую очередь способствует возникновению у граждан обоснованной уверенности в том, что такое помещение соответствует национальному стандарту, безопасность, надежность и функциональность которого декларированы государством в законе <40>. -------------------------------- <40> Халдеев А. В. О правовой модели жилого помещения в Жилищном кодексе РФ // Журнал российского права. 2006. N 8.
В этой связи формирование правовой модели "жилого помещения" (в самом широком понимании этого процесса) в отечественном законодательстве целесообразно рассматривать как часть позитивных обязанностей государства, за выполнение которых Российская Федерация несет международную правовую ответственность, предусмотренную Конвенцией. Этот вывод напрашивается из самой природы применяемого Европейским судом подхода "неисполнения государством позитивных обязанностей", который характеризуется тем, что, обладая реальной возможностью выбора способов и средств правового регулирования, позволяющих обеспечить соблюдение конвенциональных прав в рамках проводимой публичной политики, государство не предпринимает необходимых мер либо не контролирует надлежащим образом их исполнение.
Применение этого подхода дает Европейскому суду основания говорить о "вине" государства, которое, взяв вытекающие из Конвенции обязательства, не предпринимает достаточных мер для их надлежащего исполнения, хотя объективно не лишено такой возможности. Напомним лишь, что по делу "Фадеева против Российской Федерации" <41> Европейский суд пришел к выводу, что органы власти были в состоянии оценить экологические угрозы, связанные с деятельностью крупного металлургического завода ОАО "Северсталь", и принять адекватные меры, чтобы предотвратить их или уменьшить. Сочетание этих факторов было признано Европейским судом достаточным для установления связи между загрязняющими окружающую среду выбросами и государством, чтобы констатировать вину государства в нарушении ст. 8 Конвенции. В этой связи еще раз необходимо отметить, что на современном этапе осознание государством своей ответственности в области исполнения "позитивных обязанностей" особенно необходимо.
--------------------------------
<41> Case of Fadeyeva v. Russia (application N 55723/00), judgment of 09 June 2005, § 92 //
/"Жилищное право", 2007, N 7/
Пределы допустимого вмешательства государства в право на уважение жилища. Само по себе вмешательство государства в право на уважение жилища, независимо от формы его осуществления, еще не означает обязательного нарушения этого права, поскольку по смыслу положений статьи 8 Конвенции такое вмешательство может быть признано допустимым в случаях, когда оно правомерно и необходимо в демократическом обществе. Как уже отмечалось ранее, конвенциональное право каждого на уважение его жилища не безгранично. Оно имеет пределы, существование которых обусловлено наличием в обществе встречных (публичных и частных) интересов, также требующих правовой охраны и защиты со стороны государства. В связи с этим в некоторых случаях вмешательство в право на уважение жилища не только неизбежно, но и необходимо. Учитывая это, ч. 2 ст. 8 Конвенции в исключительных случаях допускает возможность вмешательства публичных властей в осуществление права на уважение жилища. Такое вмешательство допустимо, когда оно (1) предусмотрено законом и (2) необходимо в демократическом обществе (3) в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Исходя из положений ч. 2 ст. 8 Конвенции, в прецедентной практике Европейского суда выработались два основных критерия оценки пределов допустимого вмешательства государства в право на уважение жилища. Такими критериями служат: правомерность вмешательства и его необходимость в демократическом обществе. Вмешательство государства в право на уважение жилища может быть оправдано лишь при одновременном наличии двух этих условий, т. е. если оно осуществлено правомерно и было необходимо в демократическом обществе. Критерии правомерности и необходимости в демократическом обществе, применяемые Европейским судом, являются сложными по своей структуре. Так, под правомерностью вмешательства подразумевается, что оно предусмотрено законом и преследует правомерную цель. Критерий необходимости в демократическом обществе включает в себя такие аспекты, как соразмерность вмешательства, соблюдение справедливого баланса публичных и частных интересов, пределы усмотрения государства в той или иной сфере общественных отношений. Значение этих критериев в практике Европейского суда заключается в том, что они являются обязательными и универсальными, т. е. подлежат применению при оценке пределов допустимого вмешательства государства в право на уважение жилища вне зависимости от специфики каждого конкретного дела. Вместе с тем, в зависимости от формы вмешательства государства в право на уважение жилища и затронутой этим вмешательством сферы общественных отношений, внимание может уделяться отдельным аспектам в составе названных критериев. К примеру, правомерность вмешательства оценивается Европейским судом по-разному, в зависимости от избранного при рассмотрении дела подхода к определению вмешательства государства. В случаях, когда речь идет о прямом вмешательстве государства в право на уважение жилища, правомерность вмешательства оценивается Европейским судом, исходя из того, осуществлено ли такое вмешательство в соответствии с законом и преследует ли оно правомерную цель. Для того чтобы вмешательство могло рассматриваться как совершенное в соответствии с законом, оно в первую очередь должно иметь соответствующее основание в национальном праве. В соответствии с позицией, выработанной в прецедентной практике Европейского суда, применяемый в ч. 2 ст. 8 Конвенции термин "закон" должен толковаться в общем, а не в формальном смысле. В сфере писаного права под законом может пониматься любое обязательное властное установление, истолкованное в данном качестве компетентными национальными судами <1>. Другими словами, под законом в ч. 2 ст. 8 Конвенции могут пониматься любые нормативно правовые акты, примененные в конкретном деле. -------------------------------- <1> Case of Societe Colas Est and others v. France (application no. 3797/97). Judgment of 16 April 2002. § 43; Case of Buck v. Germany (application no. 41604/98). Judgment of 28 April 2005. § 37 // http://www. echr. coe. int.
При оценке того, было ли вмешательство осуществлено в соответствии с законом, Европейский суд ограничивается рассмотрением общих вопросов о доступности населению и определенности законов, примененных в конкретном деле, не вдаваясь в анализ этих законов по существу. К примеру, по делу Гиллоу против Соединенного Королевства <2> заявителям, построившим дом на о. Гвинси (Соединенное Королевство) и вернувшимся в него для проживания после 19 лет отсутствия, было отказано в выдаче лицензии (разрешения) на проживание в их доме со ссылкой на положения действующего Жилищного закона Гвинси, установившего специальные квалификационные требования для выдачи такой лицензии. В частности, претенденты для проживания на о. Гвинси (не являющиеся коренными жителями) должны быть востребованы для трудоустройства и полезны в интересах местного сообщества. Оспаривая правомерность действий местных властей, заявители утверждали в жалобе, что Жилищный закон Гвинси, содержащий формулировку "трудоустройство, необходимое для местного сообщества", оставляет настолько широкие пределы усмотрения местным властям, что их решение о выдачи лицензии на проживание на острове становится непредсказуемым. Отклоняя доводы заявителей, Европейский суд указал, что Жилищный закон Гвинси был принят и опубликован с соблюдением установленной процедуры. То обстоятельство, что Закон предоставляет определенные пределы усмотрения жилищным властям, не свидетельствует о его неопределенности, поскольку эти пределы и способ осуществления полномочий определены в Законе достаточно ясно и сопряжены с возможностью судебного контроля за принимаемыми властями решениями. Сочетание этих обстоятельств было признано Европейский судом достаточным, чтобы констатировать, что вмешательство властей в право заявителей на уважение их жилища было осуществлено в соответствии с законом. -------------------------------- <2> Case of Gillow v. The United Kingdom (application no. 9063/80). Judgment 24 November 1986. § 49 - 52 // http://www. echr. coe. int.
В случаях, когда прямое вмешательство происходит с нарушением требований национального законодательства, обязательно присутствует и нарушение положений ч. 2 ст. 8 Конвенции <3>. Так, по делу Прокопович против Российской Федерации <4>, когда заявительница была выселена из квартиры сотрудниками милиции во внесудебном порядке, власти Российской Федерации признали, что при выселении необходимо было следовать судебной процедуре, предусмотренной ст. 90 Жилищного кодекса РСФСР несмотря на то, что проживание заявительницы в квартире не было установлено в законном порядке. Исходя из этого, Европейский суд констатировал, что поскольку вмешательство государства осуществлено не в соответствии с законом, то нет необходимости обсуждать другие вопросы и что нарушение ст. 8 Конвенции имело место. -------------------------------- <3> Case of Fadeyeva v. Russia (application no. 55723/00). Judgment of 9 June 2005. § 59 // http://www. echr. coe. int (Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 3). <4> Case of Prokopovich v. Russia (application no. 58255/00). Judgment of 18 November 2004. § 44 - 45 // http://www. echr. coe. int (Фрагмент на русском языке опубликован в Бюллетене Европейского суда по правам человека. 2005. N 4).
Вопрос о том, преследует ли прямое вмешательство правомерную цель, решается Европейским судом с учетом положений ч. 2 ст. 8 Конвенции, согласно которой к правомерным целям относятся: интересы национальной безопасности и общественного порядка; экономического благосостояния страны; предотвращение беспорядков или преступлений; охрана здоровья или нравственности; защита прав и свобод других лиц <5>. -------------------------------- <5> Аналогичные этим случаи ограничения прав и свобод человека и гражданина предусмотрены в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
В большинстве случаев, когда прямое вмешательство обосновывается ссылками на соответствующие положения национального законодательства и преследуемую государством правомерную цель, Европейский суд воздерживается от самостоятельного толкования норм национального права, соглашаясь по этому вопросу с мнением национальных властей (в т. ч. национальных судов), и переходит непосредственно к оценке необходимости такого вмешательства в демократическом обществе. Такой подход к вопросу толкования норм национального законодательства, безусловно, оправдан тем, что Европейский суд не находится в лучшем положении по сравнению с национальными судами, чтобы анализировать и применять нормы национального права государств - участников Конвенции. В этой связи сам Европейский суд отмечал, что его полномочия по проверке соблюдения национальных законов весьма ограниченны и что в первую очередь это компетенция национальных властей, в частности компетенция судов - толковать и применять национальные законы <6>. За Европейским судом остается право итоговой оценки принятых решений в свете положений Конвенции. -------------------------------- <6> Case of Buck v. Germany (application no. 41604/98). Judgment of 28 April 2005. § 37 // http://www. echr. coe. int.
В случаях, когда действия государства анализируются в свете неисполнения позитивных обязанностей, правомерность вмешательства оценивается Европейским судом по-другому. Поскольку в соответствии с данным подходом от государства требуется принятие некоторых позитивных мер, направленных на обеспечение права на уважение жилища, названный ранее критерий осуществления вмешательства в соответствии с законом, по существу, оказывается здесь неприменим. Как отмечал сам Европейский суд, когда от государства требуется принять позитивные меры, выбор средств осуществления этих мер подлежит оценке для государств, подписавших Конвенцию. Существуют различные средства обеспечения прав человека в соответствии с законом, и даже если государство не сумело принять одни конкретные меры, предусмотренные внутренним законодательством, оно может выполнить свои позитивные обязанности другими средствами. Поэтому в этих случаях критерий соответствия закону не может применяться таким же образом, как в случаях прямого посягательства государства на права человека <7>. Вместе с тем определенное значение сохраняют "правомерные цели", перечисленные в пункте 2 ст. 8 Конвенции <8>. -------------------------------- <7> Case of Fadeyeva v. Russia (application no. 55723/00). Judgment of 9 June 2005. § 96 // http://www. echr. coe. int (Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 3). <8> Case of Lopez Ostra v. Spain (application no. 16798/90). Judgment of 9 December 1994. § 51; Case of Hatton and others v. The United Kingdom (application no. 36022/97). Judgment of 7 August 2003. § 98 // http://www. echr. coe. int.
К примеру, по делу Бабылонова против Словакии <9> Д., продавший свое домовладение заявительнице, в последующем не смог сняться с регистрационного учета по месту жительства, поскольку не приобрел другого жилого помещения, в котором мог быть зарегистрирован в соответствии с требованиями словацкого законодательства, не допускавшего возможность снятия с регистрационного учета в одном месте без одновременной постановки на учет в другом. Констатируя нарушение права заявительницы на уважение ее жилища словацким законодательством, Европейский суд отметил, что правительство не смогло привести каких-либо аргументов в поддержку публичных интересов (правомерных целей), способных оправдать существующую в Словакии систему регистрации граждан в ситуации, когда официальная регистрация по месту жительства не отражает действительное положение вещей. Таким образом, отсутствие правомерной цели, оправдывающей вмешательство в право на уважение жилища в форме действующих законов, послужило одним из оснований для удовлетворения жалобы заявительницы. -------------------------------- <9> Case of Babylonova v. Slovakia (application no. 69146/01). Judgment of 20 June 2006. § 25 // http://www. echr. coe. int.
По делам, в которых рассматривается неспособность государства принимать адекватные меры для обеспечения права на уважение жилища, Европейский суд, как правило, предпочитает воздерживаться от ревизий национальных законодательств, признавая широкую свободу усмотрения государств - участников Конвенции в самостоятельном решении данных вопросов. Право первоначальной оценки вмешательства как в законодательной сфере, так и при применении конкретных мер принадлежит национальным властям, в то время как право оценки принятых государством мер остается за Европейским судом. Вопрос о допустимости вмешательства государства в этих случаях решается Европейским судом в зависимости от того, являлось ли такое вмешательство необходимым в демократическом обществе. Критерий необходимости в демократическом обществе, по сути, позволяет ответить на вопрос о том, насколько далеко может зайти государство, вмешиваясь в право на уважение жилища в предусмотренных законом случаях и преследуя при этом правомерную цель. Как отмечалось Европейским судом, понятие необходимости предполагает неотложные (насущные) социальные нужды <10>, обосновывающие потребность вмешательства в конвенциональные права. Очевидно, что такие неотложные социальные нужды должны соотноситься с целями, указанными в ч. 2 ст. 8 Конвенции, а принятые в рамках вмешательства меры должны быть соразмерны тем правомерным целям, на достижение которых они непосредственно направлены. -------------------------------- <10> Case of Gillow v. The United Kingdom (application no. 9063/80). Judgment 24 November 1986. § 55; Case of Blecic v. Croatia (application no. 59532/00). Judgment 29 July 2004. § 59 // http://www. echr. coe. int.
Любое демократическое общество <11> характеризуется существованием в нем сбалансированных встречных индивидуальных и общественных интересов. Последние в общем виде могут быть сведены к тем правомерным целям, о которых идет речь в ч. 2 ст. 8 Конвенции и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Для достижения общественно значимых целей государство вправе (и даже обязано) определенным образом ограничивать частные интересы в случаях, когда они становятся препятствием на пути реализации интересов общества в целом. Любые случаи таких ограничений в свете положений ст. 8 Конвенции предстают как оправданное достижением правомерных целей вмешательство государства в право на уважение жилища. Однако поскольку в Конвенции речь идет о необходимости вмешательства государства в частные права именно в демократическом обществе, т. е. обществе, предполагающем соблюдение справедливого баланса публичных и частных интересов, то одной правомерности недостаточно. Такое вмешательство должно быть не только правомерно, но еще и соразмерно тем правомерным целям, достижение которых оно преследует. Несоразмерное вмешательство, выходящее за данные рамки, нарушает справедливый баланс интересов и, следовательно, не может быть совместимо с необходимостью, возникающей в демократическом обществе. -------------------------------- <11> В соответствии со ст. 1 Конституции Российская Федерация является демократическим государством.
Другими словами, вмешательство в право на уважение жилища, осуществленное правомерно (т. е. в соответствии с законом и в правомерных целях), может повлечь нарушение требований ст. 8 Конвенции, если оно не отвечает критерию соразмерности и вследствие этого нарушает справедливый баланс публичных и частных интересов, поддерживаемый в демократическом обществе. Используемые при оценке необходимости в демократическом обществе критерии соблюдения справедливого баланса публичных и частных интересов и соразмерности тесно связаны между собой. За счет последнего как раз определяется грань, на которой публичные и частные интересы будут уравновешены, т. е. установлен справедливый баланс интересов. Весте с тем соразмерность - наиболее трудноуловимый оценочный критерий, применяемый Европейским судом при определении пределов допустимого вмешательства государства в право на уважение жилища. Несмотря на очевидную сложность и неоднозначность данного критерия, в практике Европейского суда все же выработались некоторые общие подходы к его определению. Критерий соразмерности не зависит от формы вмешательства государства в право на уважение жилища. В частности, Европейским судом отмечалось, что какой бы подход к определению вмешательства государства ни был принят (неисполнение позитивных обязанностей или прямое вмешательство), при оценке в свете положений ст. 8 Конвенции применяются одни и те же принципы, касающиеся необходимости соблюдения справедливого баланса между правами конкретного человека и интересами общества в целом <12>. -------------------------------- <12> Case of Hatton and others v. The United Kingdom (application no. 36022/97). Judgment of 7 August 2003. § 98; Case of Fadeyeva v. Russia (application no. 55723/00). Judgment of 9 June 2005. § 94 // http://www. echr. coe. int.
Соразмерность вмешательства оценивается Европейским судом по-разному, в зависимости от затронутой сферы общественных отношений, а точнее, от пределов усмотрения государства в сфере, в которой осуществляется вмешательство. Пределы усмотрения государства по разным вопросам неодинаковы и различаются в зависимости от ряда обстоятельств, к которым относятся природа рассматриваемого конвенционального права, его значение для населения и характер соответствующей деятельности <13>. -------------------------------- <13> Case of Hatton and others v. The United Kingdom (application no. 36022/97). Judgment of 7 August 2003. § 101 // http://www. echr. coe. int.
Следует напомнить, что конвенциональное понятие "жилище" многогранно, оно охватывает как сферу имущественных, так и сферу личных неимущественных отношений. Анализ практики Европейского суда показывает, что, как правило, широкие пределы усмотрения признаются за государствами-участниками по вопросам общей политики (в области охраны окружающей среды, землеустройства, жилищных отношений и др.), в то время как по вопросам уголовной политики (затрагивающим личные неимущественные права и интимную сферу жизни лица) пределы усмотрения государства значительно ограничены. Между тем приведенное деление весьма условно, поскольку четкой градации между указанными областями не существует. Подтверждением этого может служить группа дел, рассмотренных Европейским судом по жалобам о нарушении права на уважение частной жизни и жилища в результате функционирования крупного международного аэропорта "Хитроу", расположенного в Соединенном Королевстве. Во всех случаях жилища заявителей располагались поблизости от этого аэропорта (на различных расстояниях), и заявители жаловались на нарушение их прав, предусмотренных ст. 8 Конвенции, воздействием высокого уровня авиационного шума. В деле Пауэлл и Рейнер против Соединенного Королевства <14> заявители оспаривали допустимость уровней шума, разрешенных авиационными инструкциями, и эффективность мер правительства по их снижению. По данному делу, рассмотренному в 1990 году, было установлено, что правительством был принят ряд особых мер регулятивного, экономического и технического характера, направленных на борьбу с авиационным шумом от самолетов негосударственного аэропорта "Хитроу". Рассматривая жалобу заявителей, Европейский суд пришел к выводу о том, что в такой сложной социальной и технической области государства-ответчики должны быть наделены широкой свободой усмотрения и что Суд не должен подменять оценки национальных властей своей оценкой того, какие меры в сложившейся ситуации являются лучшими. Исходя из этого, Европейский суд указал, что способ решения английскими властями проблемы авиационного шума аэропорта "Хитроу" и избранные для этого конкретные регламентарные меры, принятые в пределах дискреционного усмотрения государства, не противоречат положениям ст. 8 Конвенции. На этом основании в удовлетворении жалобы заявителям было отказано. -------------------------------- <14> Case of Powell and Rayner v. United Kingdom (application no. 9310/81). Judgment of 21 February 1990 // http://www. echr. coe. int.
По делу Хаттон против Соединенного Королевства <15>, рассмотренному в 2001 году, заявители ссылались на нарушение сна в результате серьезного шумового воздействия аэропорта "Хитроу". По данному делу Европейский суд также анализировал жалобу заявителей в свете позитивных обязанностей государства принимать разумные меры для защиты прав, гарантированных ст. 8 Конвенции. Однако по этому делу, принимая во внимание интимный (личный) характер права на сон, при определении пределов усмотрения государства Европейский суд применил подход минимального вмешательства, предполагающий, что государство должно минимизировать вмешательство в осуществление гарантированных ст. 8 Конвенции прав и попытаться найти альтернативные пути решения проблемы, стремясь достигнуть своих целей наименее обременительным для прав человека способом. Основываясь на таком подходе, Европейский суд констатировал, что принятые Соединенным Королевством меры, в отсутствие специальных исследований и попыток оценить последствия воздействия на сон заявителей, не могут быть признаны достаточными для уравновешивания встречных интересов сторон и обеспечения права заявителей на уважение их жилища. Жалоба заявителей была признана обоснованной. -------------------------------- <15> Case of Hatton and others v. The United Kingdom (application no. 36022/97). Judgment of 2 February 2001 // http://www. echr. coe. int.
По просьбе властей Соединенного Королевства, не согласных с таким решением, дело было передано на рассмотрение Большой Палаты Европейского суда. При рассмотрении дела <16> Большая Палата столкнулась с разными взглядами на подлежащие применению пределы усмотрения: с одной стороны, власти Соединенного Королевства заявляли о широких пределах усмотрения ввиду того, что дело касалось вопросов общей политики; с другой стороны, заявители утверждали, что, поскольку речь идет о воздействии на сон, пределы усмотрения государства сужаются вследствие интимного характера охраняемого права. В результате исследования обстоятельств дела Большая Палата пришла к выводу о том, что нарушение сна, на которое ссылались заявители, не затрагивало какой-либо аспект их личной жизни в той же степени, что уголовно-правовые меры, чтобы можно было говорить об особо узких пределах усмотрения государства в данной сфере. Мероприятия, связанные с установлением графиков полетов самолетов в аэропорту "Хитроу", скорее относились к решениям, принятым в рамках общей политики, в связи с чем государство обладало широкими пределами усмотрения по данному вопросу. Основываясь на этом подходе, Большая Палата (12 голосами против 5) констатировала, что требования ст. 8 Конвенции по данному делу нарушены не были. -------------------------------- <16> Case of Hatton and others v. The United Kingdom (application no. 36022/97). Judgment of 7 August 2003 // http://www. echr. coe. int.
Коллизии, возникающие при определении пределов усмотрения государства в той или иной сфере, далеко не случайны, как правило, они служат отражением реально существующего в обществе конфликта интересов, когда неизбежный выбор должен быть сделан между обеспечением общих интересов либо защитой прав конкретной личности. Ситуация еще более осложняется, когда принимаемые в рамках общей политики решения имеют индивидуальную направленность и непосредственно затрагивают права одного, конкретно взятого человека. Такая ситуация, в частности, имела место по делу Блечич против Хорватии <17>, когда заявительница в судебном порядке была лишена права пользования муниципальной квартирой в г. Задар (Хорватия), занимаемой на праве особо защищенного найма, в которой она не проживала около 10 месяцев в связи с поездкой к дочери в Рим. Основанием для такого решения послужили положения действовавшего хорватского законодательства (ст. 99 Жилищного закона), согласно которым договор особо защищенного найма мог быть прекращен в случае, если жилое помещение не использовалось нанимателем более 6 месяцев без уважительных причин. -------------------------------- <17> Case of Blecic v. Croatia (application no. 59532/00). Judgment 29 July 2004 // http://www. echr. coe. int. Это решение было пересмотрено по причине отсутствия у Европейского суда компетенции ratione temporis (judgment of 8 March 2006 // http://www. echr. coe. int), но изложенные в нем позиции представляют интерес в целях настоящей статьи.
Нельзя не отметить очевидную схожесть правовых норм, примененных в этом деле, с положениями ч. 1 ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР, предусматривавшей сохранение жилого помещения за временно отсутствующим нанимателем или членами его семьи в течение шести месяцев. Напомним, что Постановлением Конституционного Суда РФ от 23.06.1995 N 8-П <18> эта норма была признана противоречащей положениям ст. 40 Конституции РФ по мотиву того, что временное отсутствие гражданина само по себе не могло служить основанием (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) лишения его права пользования жилым помещением, т. е. по мотиву несоответствия установленного ограничения правомерным целям. -------------------------------- <18> Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. N 2 - 3.
В деле Блечич против Хорватии <19> Европейский суд пришел к другому выводу о том, что соответствующие нормы хорватского законодательства преследуют правомерную цель, а именно обеспечение жилищных нужд граждан, и что в конечном итоге они направлены на обеспечение экономического благосостояния страны и защиту прав других лиц, нуждающихся в получении жилых помещений. При этом Европейский суд не подверг сомнению тот факт, что для обеспечения этих целей хорватское законодательство вправе было ввести нормы, предусматривающие прекращение прав особо защищенного найма у лиц, которые не проживают в предоставленных им муниципальных квартирах. -------------------------------- <19> Case of Blecic v. Croatia (application no. 59532/00). Judgment 29 July 2004. § 57 - 58 // http://www. echr. coe. int.
Расхождения в оценке аналогичных по своему содержанию правовых норм Конституционным Судом РФ и Европейским судом очевидны. Между тем данное различие нельзя считать необоснованным до тех пор, пока существуют объективные факторы, определяющие особенности подхода к оценке норм национального законодательства каждым из указанных судов. Обсуждая пределы усмотрения государства по вопросам общей политики, в деле Блечич против Хорватии <20>, Европейский суд отметил, что при согласовании противоречащих интересов различных групп общества государству неизбежно приходится проводить разделительную линию, отдавая предпочтение одним интересам перед другими, не зная при этом точно ее идеального расположения. В связи с этим оценка того, где такая разделительная линия должна быть проведена, особенно если такая оценка предполагает сбалансирование встречных интересов и привлечение для этого необходимых ресурсов, входит в пределы усмотрения государства. Участие государства в социально-экономических делах, таких, как жилищные, обычно необходимо для охраны социальной справедливости и общественных интересов. Пределы усмотрения государства, реализующего социальную и экономическую политику, в этой сфере должны быть широкими. -------------------------------- <20> Case of Blecic v. Croatia (application no. 59532/00). Judgment 29 July 2004. § 65 // http://www. echr. coe. int.
Принимая во внимание эти обстоятельства, Европейский суд, как правило, соглашается с мнением национальных властей относительного того, какие меры должны быть необходимы в демократическом обществе, до тех пор, пока решения государства не оказываются очевидно необоснованными, а принимаемые меры не становятся очевидно непропорциональными преследуемым правомерным целям. Именно такая ситуация имела место в деле Блечич против Хорватии. Европейский суд признал широкие пределы усмотрения Хорватии в сфере регулирования жилищных отношений и лишь убедился в том, что вмешательство в права заявительницы было осуществлено соразмерным способом с соблюдением необходимых гарантий принятия справедливого решения (заявительница участвовала в рассмотрении дела, пользовалась юридической помощью представителя, ее интересы были приняты во внимание при принятии решения, все существенные обстоятельства дела были исследованы национальными судами). В отличие от Европейского суда, воздерживающегося от вмешательства во внутренние вопросы жилищной политики государств - участников Конвенции, Конституционный Суд РФ как национальный (внутренний) суд государства может непосредственно участвовать в корректировке баланса публичных и частных интересов на национальном уровне в пределах тех дискреционных полномочий государства, которые находятся за рамками надзорной компетенции Европейского суда. Что, собственно, и было сделано Конституционным Судом по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 60 Жилищного кодекса РСФСР <21>. Нужно лишь подчеркнуть, что по данному вопросу Конституционный Суд РФ в большей степени встал на защиту прав и свобод человека, нежели это смог сделать Европейский суд. -------------------------------- <21> Постановление Конституционного Суда РФ от 23.06.1995 N 8-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. N 2 - 3.
Признаваемые за государствами - участниками Конвенции широкие пределы усмотрения по вопросам общей политики (в области природоохранного, жилищного и др. законодательства) в свете положений ст. 8 Конвенции вовсе не предполагают безответственности государства. Широкие пределы усмотрения означают лишь возможность свободного выбора государством тех или иных способов исполнения позитивной обязанности по обеспечения права на уважение жилища на национальном уровне. Такая возможность широкого усмотрения, в случае неспособности государства принимать разумные меры к защите прав, гарантированных Конвенцией, должна еще более усиливать ответственность государства. Так, по делу Лопез Остра против Испании <22> в июле 1988 года с разрешения властей г. Лорка (Испания) в непосредственной близости от дома заявительницы частной компанией был построен завод по переработке отходов для решения серьезной проблемы загрязнений окружающей среды в г. Лорке. Однако, как только предприятие начало функционировать, оно вызвало неудобства и проблемы со здоровьем у многих местных жителей. Часть населения была немедленно переселена, а деятельность завода в сентябре 1988 года частично приостановлена. Тем не менее загрязнение продолжалось и после частичного закрытия завода. По жалобе членов семьи заявительницы в 1991 году провинциальным судом было вынесено решение о временном закрытии завода. Однако исполнение этого решения было приостановлено в связи с обжалованием его в Верховном Суде прокурором и муниципальными властями г. Лорка. В результате судебное решение оставалось неисполненным до октября 1993 года. На протяжении всего этого времени, до переселения в дом, предложенный муниципалитетом, заявительница в течение трех лет была вынуждена испытывать неудобства, связанные с функционированием завода. Констатируя в сложившейся ситуации нарушение ст. 8 Конвенции, Европейский суд отметил, что, несмотря на очевидную угрозу жилищу заявительницы, муниципалитет не только не принял своевременных мер к полному прекращению деятельности завода, но даже препятствовал выполнению соответствующих судебных решений, обжалуя их в вышестоящие инстанции. Таким образом, Европейский суд пришел к выводу, что, несмотря на признаваемые за государством широкие пределы усмотрения, ему не удалось установить справедливый баланс между интересами экономического благосостояния города (создание предприятия по переработке отходов) и надлежащим соблюдением прав заявительницы на уважение ее жилища, личной и семейной жизни. -------------------------------- <22> Case of Lopez Ostra v. Spain (application no. 16798/90). Judgment of 9 December 1994 // http://www. echr. coe. int.
В силу признания за государствами - участниками Конвенции широких полномочий при оценке необходимости тех или иных мер в демократическом обществе в рамках проводимой ими общей политики роль Европейского суда сводится к тому, чтобы сделать заключение о соответствии оценки национальными властями справедливого баланса конфликтующих интересов требованиям Конвенции. В этой ситуации оценке со стороны Европейского суда могут подлежать два аспекта: во-первых, существо принятых государством мер - на предмет их совместимости с положениями ст. 8 Конвенции; во-вторых, процесс принятия решений - на предмет того, было ли уделено должное внимание соблюдению интересов, гарантированных ст. 8 Конвенции <23>. -------------------------------- <23> Case of Giacomelli v. Italy (application no. 59909/00). Judgment of 2 November 2006. § 79 // http://www. echr. coe. int.
По делу Джиакомелли против Италии <24> права заявительницы нарушались в результате функционирования в 30 метрах от ее дома завода по переработке токсичных промышленных отходов, лицензия на осуществление соответствующей деятельности которому была выдана региональными властями. По данному делу предметом проверки со стороны Европейского суда стал процесс принятия национальными властями соответствующего решения о выдаче лицензии. В рамках обсуждения этого вопроса Европейский суд обобщил ряд правовых позиций относительно критериев оценки такого процесса. -------------------------------- <24> Case of Giacomelli v. Italy (application no. 59909/00). Judgment of 2 November 2006 // http://www. echr. coe. int.
В частности, Европейский суд отметил, что подготовке решения, включающего комплекс вопросов природоохранной и экологической политики, в первую очередь должны были предшествовать соответствующие исследования и экспертизы с тем, чтобы эффект от деятельности завода, способный нанести ущерб экологии и нарушить права человека, мог быть предупрежден и оценен, и в итоге мог быть установлен справедливый баланс конфликтующих интересов. Важной составляющей процесса принятия решения должна служить возможность общественного доступа к заключениям, полученным в ходе соответствующих исследований и экспертиз с тем, чтобы население могло оценить потенциальные опасности, которым оно может подвергнуться в будущем. Кроме того, людям должна быть предоставлена возможность обжаловать любые решения, принятые в ходе этого процесса и затрагивающие или ущемляющие их права <25>. -------------------------------- <25> Case of Giacomelli v. Italy (application no. 59909/00). Judgment of 2 November 2006. § 83 // http://www. echr. coe. int.
Установив, что итальянские власти выдали лицензию заводу по переработке токсичных промышленных отходов без предварительного проведения соответствующих исследований и экспертиз, предусмотренных национальным законодательством, Европейский суд констатировал нарушение прав заявительницы, предусмотренных ст. 8 Конвенции, со стороны национальных властей. По делу Фадеева против Российской Федерации <26> заявительница пострадала в результате загрязнения воздуха крупным металлургическим комбинатом ОАО "Северсталь", расположенным в г. Череповце. По этому делу проверке со стороны Европейского суда подверглись меры, принятые национальными властями для защиты права заявительницы на уважение ее жилища. Европейский суд установил, что государство разрешило хозяйственную деятельность загрязняющего окружающую среду предприятия в центре плотно заселенного города. Поскольку токсичные выбросы предприятия превышали безопасные уровни и подвергали опасности людей, проживающих в окрестностях предприятия, государство установило, что на некоторой территории вокруг предприятия не должно быть жилых помещений. Однако эти законодательные акты на практике не исполнялись. По данному делу Европейский суд не счел возможным осуществить серьезный анализ государственной политики в отношении ОАО "Северсталь", поскольку власти Российской Федерации не сумели ясно продемонстрировать, что эта политика представляет собой. В такой ситуации Европейский суд пришел к выводу, что, несмотря на имеющиеся в распоряжения государства пределы усмотрения, оно не сумело найти справедливый баланс между интересами общества и правами заявителя на уважение ее дома и частной жизни. -------------------------------- <26> Case of Fadeyeva v. Russia (application no. 55723/00). Judgment of 9 June 2005 // http://www. echr. coe. int (Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2006. N 3).
Определенное сходство данного дела с делом Хаттон и другие против Соединенного Королевства <27>, в котором нарушения ст. 8 Конвенции установлено не было, в свое время дало почву для обсуждения вопросов о существовании в практике Европейского суда двойных стандартов. Между тем ни о каких двойных стандартах речь здесь идти не может. -------------------------------- <27> Case of Hatton and others v. The United Kingdom (application no. 36022/97). Judgment of 7 August 2003 // http://www. echr. coe. int.
Между указанными делами существует принципиальное различие, которое заключается в том, что власти Соединенного Королевства проводили целенаправленную и обдуманную политику, связанную с изменениями графиков полетов, проведением защитных мероприятий по снижению уровня шума и поддержанию предельно допустимого уровня шумового воздействия от аэропорта "Хитроу". Установленные ими нормы предельного шумового воздействия на практике соблюдались, все решения принимались с участием местного населения. В то же время власти Российской Федерации, установившие, что в пределах защитной зоны не должно быть жилых помещений, не приняли каких-либо эффективных мер к переселению заявителей за границы санитарно-защитной зоны, снижению вредного воздействия завода ОАО "Северсталь" или иному решению возникшей проблемы. Поскольку принятые нормативно-правовые акты не исполнялись, здесь, в отличие от дела Хаттон и другие против Соединенного Королевства, присутствовал элемент незаконности на национальном уровне. Приведенные примеры касались случаев вмешательства государства в право на уважение жилища в тех областях, где у государства имелись широкие пределы усмотрения. По-другому вопрос о соразмерности вмешательства государства решается в сфере уголовной политики, где пределы усмотрения государства значительно ограничены. Европейским судом выработан ряд общих подходов к рассмотрению таких дел. Как отмечал Европейский суд, в этих случаях исключения, предусмотренные ч. 2 ст. 8 Конвенции, должны толковаться узко и необходимость вмешательства в право на уважение жилища должна быть убедительно доказана по каждому делу. Существуют два основных аспекта, подлежащих исследованию при оценке соразмерности уголовно-правовых мер (обыски, изъятия документов и др.), посягающих на жилище заявителей. Во-первых, рассматривается вопрос о существовании в национальном законодательстве и правоприменительной практике эффективных гарантий (как правило, связанных с осуществлением судебного контроля) от произвола властей. Во-вторых, Европейским судом исследуются конкретные обстоятельства каждого дела с тем, чтобы определить соразмерность вмешательства преследуемым правомерным целям. При оценке соразмерности вмешательства учитываются такие факторы, как суровость предъявленного обвинения; порядок и основания выдачи ордера на проведение соответствующих мероприятий; содержание и сфера действия ордера; последствия, связанные с нарушением прав лица, его репутацией <28>. -------------------------------- <28> Case of Buck v. Germany (application no. 41604/98). Judgment of 28 April 2005. § 44 - 45 // http://www. echr. coe. int.
Так, по делу Компания "Кола Эст" <29> и другие против Франции в ходе проведения административного расследования инспекторы управления добросовестной конкуренции произвели осмотры штаб-квартир и местных отделений компаний-заявителей и изъяли у них многочисленные документы. Признавая по данному делу нарушение требований ст. 8 Конвенции (право на уважение жилища компаний), Европейский суд обратил внимание на то обстоятельство, что ведомство, осуществлявшее проверку, имело весьма широкие полномочия, позволявшие ему по собственному усмотрению решать вопросы о целесообразности проверок, их количестве, продолжительности и масштабах. Кроме того, проверка проводилась без какой-либо предварительной санкции судебных органов. Ввиду указанных обстоятельств Европейский суд отметил, что проверочные процедуры, ставшие предметом обжалования, нельзя признать строго соразмерными тем правомерным целям, которые они преследовали этими процедурами. Аналогичная ситуация также имела место по делу Функе против Франции <30>. -------------------------------- <29> Case of Societe Colas Est and others v. France (application no. 3797/97). Judgment of 16 April 2002 // http://www. echr. coe. int. <30> Case of Funke v. France (application no. 10828/94). Judgment of 25 February 1993 // http://www. echr. coe. int.
По делу Нимитц против Германии <31> Европейский суд признал несоразмерным законным целям санкционированный судом обыск в офисе заявителя-адвоката, исходя из того, что ордер (касающийся поиска и изъятия документов) содержал слишком общие предписания, обыск не сопровождался присутствием независимых наблюдателей и посягал на профессиональную тайну заявителя в той степени, которая явно не соответствовала обстоятельствам его проведения. -------------------------------- <31> Case of Niemietz v. Germany (application no. 13710/88). Judgment 16 December 1992 // http://www. echr. coe. int.
По делу Бак против Германии <32> ордер на обыск жилища заявителя и изъятие документов также был составлен в общих выражениях и выдан в связи с предполагаемым нарушением Правил дорожного движения сыном заявителя. Констатируя нарушение требований ст. 8 Конвенции, Европейский суд пришел к выводу, что вмешательство государства в осуществление заявителем его прав (ввиду недостаточной суровости предъявленных обвинений, проведения обысков в жилище заявителя в его отсутствие по обвинениям в отношении его сына) не могло считаться пропорциональным преследуемым, в данном случае правомерным, целям. -------------------------------- <32> Case of Buck v. Germany (application no. 41604/98). Judgment of 28 April 2005 // http://www. echr. coe. int.
Иным образом вопрос о соразмерности вмешательства государства был решен Европейским судом по делу Кесласси против Франции <33>. По этому делу обыски в целях изъятия документов производились в помещениях компаний, часть которых располагалась в доме заявителя. Европейский суд установил, что обыск в жилище заявителя производился при строгом соблюдении гарантий, предусмотренных национальным законодательством, с предварительной санкции суда, который сформулировал особые указания относительно производства обыска и осуществлял контроль над ним. С учетом изложенного Европейский суд пришел к выводу, что вмешательство государства в право заявителя на уважение его жилища было соразмерно законным целям и соответствовало критерию необходимости в демократическом обществе. Жалоба заявителя была признана необоснованной. -------------------------------- <33> Case of Kesslasy v. France (application no. 51578/99). Decision 8 January 2002 // http://www. echr. coe. int.
Подводя итог краткому обзору основных положений концепции жилища, сложившейся в прецедентной практике Европейского суда, хотелось бы еще раз обратить внимание на их особую значимость при толковании положений ст. 8 Конвенции и необходимость их системного учета "во избежание любого нарушения Конвенции" <34>. Важность формирования устойчивых навыков использования решений Европейского суда в качестве источников права уже была отмечена в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ за 2006 г. <35>. Есть все основания согласиться с предложением Уполномоченного по правам человека в РФ о необходимости законодательного закрепления статуса решений Европейского суда и разработки практических рекомендаций по применению таких решений судами общей юрисдикции. Не исключено, что разработка таких рекомендаций потребует значительного объема работы, поскольку должное внимание должно быть уделено как общим принципам применения судебных прецедентов, так и их систематизации с учетом структуры основных прав и свобод, гарантированных Конвенцией. Между тем представляется, что в этой ситуации принятые меры будут, безусловно, оправданы полученным результатом и соразмерны с необходимостью, существующей в нашем демократическом обществе. -------------------------------- <34> П. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12. <35> Российская газета. N 78. 13.04.2007.
Название документа