К вопросу о повышении эффективности реализации решений Европейского суда по правам человека в правовой системе России
(Улетова Г., Малиновский О.) ("Арбитражный и гражданский процесс", 2007, NN 6, 7) Текст документаК ВОПРОСУ О ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ РЕШЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2007, N 6/
Г. УЛЕТОВА, О. МАЛИНОВСКИЙ
Улетова Г., кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского процесса и трудового права Кубанского государственного университета.
Малиновский О., кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Кубанского государственного университета.
Важным шагом на пути интеграции России в европейское правовое пространство стало ее присоединение к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Этот радикальный шаг уже оказал и будет и впредь оказывать существенное влияние на ее модернизацию. П. А. Лаптев отмечает: "С присоединением нашей страны к Конвенции о защите прав человека и основных свобод правовое бытие России обрело новое качество и новое измерение - европейское" <1>. -------------------------------- <1> Лаптев П. А. Российское правосудие и Европейский суд по правам человека // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: Матер. Всерос. совещания / Под ред. М. А. Митюкова, С. Б. Кабышева, В. К. Боброва и А. В. Сычевой. М., 2004. С. 31.
Конвенция является уникальным источником национальной правовой системы, "все больше становится общей институционной нормой для различных европейских правовых систем" <2>. Ее нормы обеспечены самым эффективным механизмом имплементации, предусматривающим возможность обращения в Европейский суд по правам человека с жалобами (петициями) по поводу нарушения тех или иных прав, защищаемых Конвенцией. По сути, данный механизм непосредственно направлен на обеспечение примата интересов личности над интересами государства, что является, как известно, одним из главных признаков демократического правового государства. Он служит дополнительной наднациональной гарантией защиты прав человека и полностью корреспондирует с ч. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации. Нормы Конвенции постоянно "подпитываются" решениями Европейского суда по правам человека (далее - ЕСПЧ), обретая посредством практики Суда новые грани. Ценность Конвенции заключается и в самоисполнимости ее норм, определяющих обязательства государств-участников, в том числе и России, в отношении всех лиц, находящихся под их юрисдикцией, а также в том, что Конвенция развивается и путем принятия новых Протоколов к ней, постоянно расширяя сферу своей защиты. Исходя из этого, можно прогнозировать появление новых европейских норм по защите прав человека и их вхождение в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации в национальную правовую систему. Все это свидетельствует о том, что "Конвенция - это не застывший монумент, а живой организм, подверженный прогрессивным влияниям" <3>. Одним из основных принципов, сформулированных в решениях ЕСПЧ, является принцип верховенства права, который, как справедливо отмечается в литературе, своими составляющими имеет правовую определенность и правовую эффективность <4>. Как известно, в основе деятельности ЕСПЧ лежит принцип субсидиарности, предполагающий обязанность жертв нарушений прав человека первоначально обращаться к внутренним средствам правовой защиты, а также обязанность государств предоставлять эффективные средства правовой защиты, развивать и совершенствовать их, что прямо вытекает из требований ст. 13 Конвенции, устанавливающей право на эффективные средства правовой защиты. При этом в специальных исследованиях справедливо констатируется, что "сфера действия права на эффективные средства правовой защиты по Европейской конвенции существенным образом расширена по сравнению с аналогичными стандартами ряда других международных договоров" <5>. -------------------------------- <2> Де Сальвия М. Европейская конвенция по правам человека. СПб., 2004. С. 56. <3> Игнатенко Г. В. Конвенция о защите прав и основных свобод в российской правовой системе: реальности и перспективы // Московский журнал международного права. 1997. N 3. С. 159. <4> Нешатаева Т. Н. Соответствовать требованиям европейских стандартов // Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика: Сб. науч. ст. Краснодар; СПб., 2004. С. 79. <5> Красиков Д. В. Юрисдикция Европейского суда по правам человека: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2004. С. 15.
За период, прошедший с момента ратификации Конвенции Россией, законодательной, судебной и исполнительной властью предпринят ряд мер по реализации положений Конвенции и решений ЕСПЧ в национальной правовой системе. Вместе с тем сохраняется и ряд проблем, о чем свидетельствует рост заявлений в Европейский суд по правам человека. В 2005 г. против России подано в ЕСПЧ более 10,5 тыс. заявлений (23% от общего числа заявлений, поступивших в ЕСПЧ в 2005 г.), что на 40% больше, чем в 2004 г. <6>. По решениям ЕСПЧ Российская Федерация выплатила в 2002 г. 11000 евро, в 2003 г. - 10000 евро, в 2004 г. - 566072 евро, в 2005 г. - 614733 евро, 5540 английских фунтов, 140546 руб. <7>. Как отмечает А. И. Ковлер, "главной проблемой, поднимаемой заявителями, является неисполнение судебных решений по гражданским делам, прежде всего в области выплат выходных пособий, пенсий, компенсаций" <8>. В целом по России 48% судебных решений не исполняются <9>. Количество заявлений, а также динамика увеличения ежегодно выплачиваемых сумм свидетельствует об отсутствии эффективных механизмов исполнения юрисдикционных актов национальных судов. Как констатирует А. А. Иванов, "более половины всех постановлений Европейского суда по правам человека, вынесенных против Российской Федерации, связано с неисполнением судебных актов" <10>. Налицо и другие проблемы, следствием которых являются обращения в Европейский суд. В их ряду выделяется и несвоевременное рассмотрение дел в судах. -------------------------------- <6> Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран: Матер. междунар. конф. // Практика исполнительного производства. 2006. N 3. С. 6. <7> О Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007-2011 годы: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. N 583 // СЗ РФ. 2006. N 41. Ст. 4248. <8> Ковлер А. И. Вступительная статья // Европейский суд по правам человека и Российская Федерация: Постановления и решения, вынесенные до 1 марта 2004 г. / Отв. ред. Ю. Ю. Берестнев. М., 2005. <9> Постановление "О Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы" // СЗ РФ. 2006. N 41. Ст. 4248. <10> Иванов А. А. Применение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в практике арбитражных судов // Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран: Матер. междунар. конф. // Практика исполнительного производства. 2006. N 3. С. 7.
Все это требует консолидации усилий всех ветвей власти по повышению эффективности реализации положений Конвенции и неразрывно связанных с ними решений ЕСПЧ в рамках правовой системы России. Очевиден тот факт, что данная задача не исчерпывается проблемой быстрого исполнения постановлений Европейского суда, вынесенных по жалобам против России. Она значительно шире и включает в себя наряду с исполнением постановления по конкретному делу необходимость решения комплекса взаимосвязанных проблем. Устранение последствий нарушения прав того или иного лица и выплата ему присужденной Судом компенсации, безусловно, является ключевым, но отнюдь не единственным звеном в механизме реализации решений Европейского суда, направленном в конечном итоге на превенцию подобных нарушений в будущем, выявление и устранение причин, в силу которых они стали возможны. Так как нормы Конвенции нельзя рассматривать в отрыве от интерпретирующей их практики Суда, по сути, речь идет о повышении эффективности реализации не только решений Суда, но и самих этих норм. Практика ЕСПЧ оказывает существенное, а порой и беспрецедентное по степени воздействия влияние на законодательство и правоприменительную деятельность европейских стран - участниц Конвенции. Как свидетельствует зарубежный опыт, решение ЕСПЧ по одному конкретному делу может побудить государство не только принять отдельный закон, но и осуществить серьезные институциональные изменения. Подобных примеров немало <11>. Они свидетельствуют о том, что решения Суда способны выступать как мощная правообразующая сила. Представляется, что каждое решение ЕСПЧ должно постоянно находиться в поле зрения и законодателей, и правоприменителей. В Рекомендациях Международной конференции "Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран", состоявшейся 29 - 30 июня 2006 г. в г. Ярославле, участники конференции, отметив исключительное значение Конвенции "как особого инструмента европейского правопорядка" и системы правовой защиты прав и свобод человека на общеевропейском уровне, а также ее существенный вклад в соблюдение принципов демократии и верховенства права в государствах - членах Совета Европы, предложили государствам - участникам Конвенции рассмотреть вопросы о совершенствовании и повышении эффективности национальных механизмов исполнения постановлений Европейского суда по правам человека, а также об учреждении Комитетом министров совместно с Европейским судом особого механизма для анализа прецедентной практики Суда в целях ее обобщения и выработки конкретных предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики на национальном уровне <12>. -------------------------------- <11> Туманов В. А. Европейский суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. М., 2001. С. 63 - 64. <12> Пчелинцев С. В. Формирование общего европейского правового пространства в интересах защиты прав и свобод граждан // Российская юстиция. 2006. N 8. С. 71 - 72.
Следует подчеркнуть, что постановления ЕСПЧ являются окончательными и обязательными. Причем, как справедливо отмечает Б. Л. Зимненко, "данная обязательность имеет как международное, так и национально-правовое значение" <13>. В соответствии со ст. 46 Конвенции государства обязуются исполнять окончательные постановления ЕСПЧ по делам, в которых они являются сторонами. Одновременно отметим, что при ратификации Конвенции Россия законодательно установила, что она "признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации" <14>. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 разъясняется, что "выполнение постановлений, касающихся Российской Федерации, предполагает в случае необходимости обязательства со стороны государства принять меры частного характера, направленные на устранение нарушений прав человека, предусмотренных Конвенцией, и последствий этих нарушений для заявителя, а также меры общего характера с тем, чтобы предупредить повторение подобных нарушений" <15>. -------------------------------- <13> Зимненко Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. М., 2006. С. 314. <14> О ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней: Федеральный закон от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 14. Ст. 1514. <15> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2003. N 12. С. 6.
В литературе отмечается, что за всю историю существования ЕСПЧ случаев невыполнения его решений не было. Однако необходимо уточнить, что попытки отказа от исполнения решения ЕСПЧ все же имели место. Речь идет, например, о Турции, которая отказывалась выполнить постановления Суда по делу Луизиду. Комитет министров Совета Европы, осуществляющий в соответствии со ст. 54 Конвенции надзор за выполнением решений Суда, в своих промежуточных резолюциях неоднократно указывал, что это может поставить ее вне организации. Как отмечает М. Л. Энтин, угроза санкций в контексте проводимого Турцией курса на вступление в ЕС в конечном итоге вынудила ее пойти на компромиссы и выплатить потерпевшей справедливую компенсацию <16>. Он же констатирует, что "проблемы с выполнением постановлений ЕСПЧ по определенным специфическим делам, естественно, возникают" <17>. -------------------------------- <16> Энтин М. Л. Главные отличительные особенности европейской системы защиты прав человека // Московский журнал международного права. 2004. N 3. С. 115. <17> Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов / Рук. авт. колл. и отв. ред. М. Л. Энтин. 2-е изд., пересм. и доп. М., 2005. С. 411.
Подчеркнем, систематические нарушения Конвенции и невыполнение решений Суда могут привести к применению к государству - участнику Конвенции самых серьезных санкций вплоть до исключения из Совета Европы. Вряд ли можно предположить, что Россия будет игнорировать обязательные и окончательные решения ЕСПЧ. Вместе с тем в исследованиях отмечается, что "в России на внутригосударственном уровне принудительное исполнение актов Европейского суда может встречать препятствия" <18>. Кроме того, "решения Европейского суда по правам человека не обеспечены необходимой правовой охраной и гарантиями их исполнения на законодательном уровне" <19> и в России "существуют лишь некоторые условия для реализации обязательств в соответствии со ст. 46 Конвенции о защите прав человека" <20>. -------------------------------- <18> Зайцев Р. В. Проблемы реализации актов Европейского суда по правам человека // Европейская интеграция и развитие цивилистического процесса России: Сб. науч. ст. М., 2006. С. 229. <19> Едидин Б. А. Исполнение решений Европейского суда по правам человека: современные проблемы теории и практики // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 11. С. 23. <20> Матвеев Д. Ю. Обеспечение реализации в Российской Федерации постановлений Европейского суда по правам человека // Юрист-международник. 2004. N 4.
Практика исполнения решений Европейского суда в ряде случаев уже сегодня сталкивается с трудностями, что приводит к затягиванию сроков исполнения и может вызвать серьезные нарекания со стороны Совета Европы. В частности, одним из примеров, подтверждающих недостаточность проработки механизма исполнения решений Суда, на который уже обращалось внимание в литературе, является дело по заявлению В. А. Мандрыкина в Ростовский областной суд с ходатайством о принудительном исполнении решения Европейского суда от 4 сентября 2003 г. По данному делу Правительство Российской Федерации признало причинение ущерба и согласилось выплатить компенсацию морального вреда в размере, которое было определено в деле Бурдова, но своевременно ее не выплатило <21>. Такие ситуации не соответствуют требованиям Конвенции и не способствуют выполнению положений Резолюции (2002)12 "Учреждение Европейской комиссии по эффективности правосудия", принятой Комитетом 18 сентября 2002 г., в которой подчеркивается, что "все судебные решения должны исполняться эффективно и своевременно" <22>. -------------------------------- <21> Зайцев Р. В. Указ. соч. С. 230. <22> Совет Европы и Россия. Сб. документов / Отв. ред. Ю. Ю. Берестнев. М., 2004. С. 831.
Реализация решений Европейского суда связана с проблемой повышения эффективности пересмотра судебных актов, принятых с нарушением Конвенции. Как отмечает М. Ш. Пацация, восстановление нарушенного конвенционного права является одним из самых действенных вариантов реализации решений Европейского суда <23>. В Рекомендации Комитета министров Совета Европы N R(2000) 2 по пересмотру дел и возобновлению производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского суда по правам человека говорится, что Комитет, имея в виду необходимость восстановления той ситуации, в которой находилось лицо до нарушения Конвенции, и что в определенных обстоятельствах пересмотр дел или возобновление производства по делу оказываются самыми эффективными, если не единственными, мерами для достижения restitutio in integrum, предлагает договаривающимся сторонам убедиться в том, что на национальном уровне существуют адекватные возможности для достижения, насколько это возможно, restitutio in integrum, а также поддерживает договаривающиеся стороны в их стремлении изучать свои национальные правовые системы для обеспечения существования адекватных возможностей для пересмотра дел, включая возобновление производства в тех инстанциях, в которых Суд установил нарушение Конвенции <24>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Статья М. Ш. Пацация "Европейский Суд по правам человека и пересмотр судебных актов по арбитражным делам" включена в информационный банк согласно публикации - "Законодательство и экономика", 2006, N 3. ------------------------------------------------------------------ <23> Пацация М. Ш. Европейский суд по правам человека и пересмотр судебных актов по арбитражным делам // Европейская интеграция и развитие цивилистического процесса России: Сб. науч. ст. М., 2006. С. 136. <24> Совет Европы и Россия: Сб. документов. С. 703 - 704.
Рассматривая данную проблему, следует подчеркнуть, что в силу п. 7 ст. 311 АПК РФ установленное Европейским судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении арбитражным судом конкретного дела, в связи с принятием решения по которому заявитель обращался в Европейский суд по правам человека, является основанием для пересмотра судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам. Согласно подп. 2 п. 4 ст. 413 УПК РФ основанием возобновления производства по уголовному делу является установленное Европейским судом нарушение положений Конвенции при рассмотрении судом Российской Федерации уголовного дела, связанного с: а) применением Федерального закона, не соответствующего положениям Конвенции; б) иными нарушениями положений Конвенции. В отличие от АПК и УПК РФ, ГПК РФ не содержит подобных процессуальных норм. Различия в основаниях пересмотра вряд ли объяснимы спецификой предмета судебной деятельности общих и специализированных судов, что свидетельствует о необходимости унификации процессуальных норм.
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2007, N 7/
Требует своего разрешения и проблема выработки подходов к решениям Европейского суда по жалобам, в которых Россия не является стороной. По мнению П. А. Лаптева, "нельзя принять иное решение, чем решение, которое уже принято Европейским судом в отношении другого человека по такому же или аналогичному случаю" <1>. Как отмечает Б. Л. Зимненко, "судебная практика России свидетельствует о том, что суды при толковании конвенционных положений, принимают во внимание правовые позиции, сформулированные Европейским судом по правам человека в судебных актах, не являющихся обязательными для Российской Федерации" <2>. -------------------------------- <1> Лаптев П. А. Проблема рассмотрения дел против России в Европейском суде по правам человека и некоторые вопросы юридической техники // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 170. <2> Зимненко Б. Л. Международное право и правовая система Российской Федерации. М., 2006. С. 316.
Реализация решений Европейского суда связана с проблемой официального перевода решений Европейского суда, официальными языками которого являются английский и французский. Как отмечает Ю. Ю. Берестнев, "повсеместное отсутствие системы официального заверения текстов перевода решений Европейского суда приводит к тому, что одни и те же тексты существуют в двух, трех, а то и большем количестве вариантов перевода. При этом остается неясным, на какой из этих неофициальных переводов ориентироваться национальным судебным органам" <3>. -------------------------------- <3> Берестнев Ю. Ю. Распространение решений Европейского суда по правам человека // Российская юстиция. 2001. N 3. С. 17 - 18.
Самостоятельной проблемой, требующей согласования позиций национальных государственных органов России и Европейского суда, является сохранение критического подхода Суда к институту судебного надзора. Несмотря на то что арбитражное процессуальное законодательство обновлено и система надзора в АПК РФ усовершенствована, Суд по-прежнему не признает надзорную инстанцию эффективным средством правовой защиты (Решение по делу "АО "Уралмаш" против Российской Федерации" от 4 сентября 2003 г.). В этой связи нельзя не согласиться с мнением В. Ф. Яковлева о том, что "в настоящее время критике со стороны европейских коллег подвергается надзорное производство, которое уже не существует" <4>. Как отмечает А. А. Иванов, "те изменения, которые были внесены в 2002 г. в процедуру надзорного пересмотра дел, полностью соответствуют требованиям Европейской конвенции, в том числе принципам правовой определенности" <5>. -------------------------------- <4> Яковлев В. Ф. Дальнейшее развитие страсбургского контрольного механизма через усиление национальных средств защиты прав и свобод человека: Матер. межд. конф. // Практика исполнительного производства. 2006. N 3. С. 6. <5> Иванов А. А. Применение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в практике арбитражных судов: Матер. межд. конф. // Практика исполнительного производства. 2006. N 3. С. 7.
Необходимость сохранения на современном этапе института надзора в АПК РФ как эффективной инстанции, обеспечивающей единообразие судебной практики, очевидна. Представляется, что сегодня речь должна идти о более активной роли ряда государственных органов в отстаивании позиции о признании Европейским судом надзорной инстанции в арбитражном процессе в качестве эффективного средства правовой защиты. В то же время необходима унификация норм о пересмотре дела в порядке надзора в ГПК РФ, УПК РФ и АПК РФ. Конструкция АПК РФ на современном этапе наиболее приемлема с точки зрения обеспечения реализации принципа правовой определенности судебного решения. Говоря о возможных путях решения указанных проблем, авторы, обращавшиеся к вопросам реализации решений Европейского суда, предлагают: использовать для исполнения решений Европейского суда механизм, установленный в новой редакции ст. 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", закрепив его в Федеральном законе "Об исполнении решений Европейского суда по правам человека"; задействовать в части выплаты компенсаций механизм гл. 24.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации"; судам общей юрисдикции при рассмотрении гражданских дел руководствоваться аналогией закона как средством восполнения пробелов ГПК РФ. Предлагается и ряд других мер. Отмечая, что все предлагаемые меры заслуживают серьезного внимания, и не вступая ввиду ограниченности рамок данной статьи в дискуссию по тем или иным их аспектам, полагаем, что повышение эффективности реализации решений Европейского суда требует наряду с некоторыми из предлагаемых мер осуществления комплекса и иных взаимосвязанных мер теоретического, правотворческого и правоприменительного характера. В ряду мер теоретического характера в первую очередь следует выделить необходимость признания и развития положения о том, что исполнение решений Европейского суда, являясь неотъемлемой составной частью единого механизма защиты прав и законных интересов граждан и организаций, образует самостоятельный институт исполнительного права Российской Федерации. В ряду мер правотворческого характера считаем целесообразным законодательное закрепление в ГПК РФ положений о пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам, принятых с нарушением Конвенции и детальной законодательной регламентации вопросов исполнения постановлений Европейского суда в исполнительном кодексе Российской Федерации, проект которого представлен юридической общественности для обсуждения. Регламентация данных вопросов в исполнительном кодексе Российской Федерации очевидна. Она устранит несогласованность разрозненных нормативных правовых актов, действующих в рассматриваемой сфере, и позволит создать качественно новые единые законодательные основы механизма исполнения постановлений Европейского суда. Наряду с этим полагаем, что все вступившие в силу постановления Европейского суда по жалобам против России могли бы размещаться в официальных приложениях к исполнительному кодексу Российской Федерации (в случае его принятия), что способствовало бы совершенствованию правоприменительной деятельности, повышению уровня информированности населения России и выполнению положений, содержащихся в Рекомендации Комитета министров Совета Европы P (2002) 13 "О публикации и распространении государствами - членами Совета Европы текста Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и прецедентного права Европейского суда по правам человека". Принятие исполнительного кодекса Российской Федерации и закрепление в нем четкого механизма исполнения решений Европейского суда по правам человека соответствует требованиям Федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы, в которой указывается на необходимость разработки законопроектов, направленных на повышение эффективности системы исполнения судебных актов <6>. -------------------------------- <6> Постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. N 583 "О Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы" // СЗ РФ. 2006. N 41. Ст. 4248.
Название документа