Финансовый мониторинг операций влиятельных политических лиц
(Прошунин М. М.) ("Финансовое право", 2007, N 8) Текст документаФИНАНСОВЫЙ МОНИТОРИНГ ОПЕРАЦИЙ ВЛИЯТЕЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ЛИЦ
М. М. ПРОШУНИН
Прошунин М. М., кандидат юридических наук.
В отчете ФАТФ (FATF - Financial Action Task Force) (по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003 - 2004 гг.) одним из важных вопросов стал порядок финансового мониторинга за операциями влиятельных политических лиц на предмет вовлеченности последних в отмывание преступных доходов и финансирование терроризма <1>. -------------------------------- <1> Отчет ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003 - 2004 гг., опубликованный в письме Банка России от 17 августа 2004 г. N 100-Т "Об отчете ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003 - 2004 гг.".
Отметим ряд предпосылок, указывающих на необходимость введения в России законодательного регулирования финансового мониторинга за операциями влиятельных политических лиц. В настоящее время борьба с коррупцией является одним из приоритетных направлений дальнейшего развития Российского государства. Так, по оценкам независимых международных агентств, в Российской Федерации существует достаточно высокий уровень коррупции. По экспертным оценкам, одних только взяток в 2002 г. россияне уплатили 36 миллиардов долларов США, что составляет половину государственного бюджета <2>. Введение финансового мониторинга за операциями влиятельных политических лиц могло бы значительно осложнить вливание "отечественных" коррупционных доходов в финансовую систему Российской Федерации. -------------------------------- <2> Якимов О. Ю. Легализация (отмывание) доходов, приобретенных преступным путем: уголовно-правовые и уголовно-политические проблемы / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Н. А. Лопашенко. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр Пресс", 2005. С. 7.
И наконец, установление финансового мониторинга за операциями влиятельных политических лиц в России могло бы стать действенной мерой в отношении противодействия проникновению преступных доходов зарубежных влиятельных политических лиц, которых можно найти практически в любой стране мира. Так, в исследовании Джеффри Робинсона "Отмыватели" ("The Laundrymen") приводятся примеры вовлечения влиятельных политических деятелей в коррупционные скандалы в США, ГДР, Италии, на Филиппинах и Кубе <3>. -------------------------------- <3> Jeffrey Robinson. The Laundrymen. Pocket Books, 1995.
Особо подчеркнем, что Россия становится государством, в кредитных организациях которого размещается достаточно большое количество денежных средств граждан и финансовых организаций из стран бывшего Советского Союза, в том числе бывших политических лидеров стран ближнего зарубежья, источники денежных средств которых порой вызывают большие подозрения. В установлении процедуры финансового мониторинга за операциями влиятельных политических лиц, на наш взгляд, заинтересованы и сами субъекты финансового мониторинга, осуществляющие международные расчеты, прежде всего кредитные организации. Причастность к коррупционным скандалам может сильно подорвать имидж российских кредитных организаций на международном финансовом рынке и с большой долей вероятности повлечет закрытие корреспондентских счетов в иностранных банках и прекращение каких-либо деловых отношений. И наконец, отсутствие в России механизма финансового мониторинга за подобными операциями рассматривается иностранными организациями как одно из оснований для установления "высокого уровня риска" в отношении финансовых операций с российскими финансовыми институтами. Таким образом, законодательное введение процедуры финансового мониторинга за операциями влиятельных политических лиц, с одной стороны, может стать одним из действенных инструментов борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов, а с другой - способствовать улучшению имиджа Российской Федерации на международной арене. Наиболее распространенным источником нелегальных доходов влиятельных политических лиц является получение взяток за предоставление определенных преференций третьим лицам, а также присвоение государственного имущества при использовании служебного положения. Практически всегда влиятельные политические лица, получившие незаконные доходы, сталкиваются с проблемой размещения указанных денежных средств в финансовый сектор с целью их отмывания по следующим причинам. Во-первых, широко известные лица по определению привлекают интерес к своей персоне со стороны сотрудников субъектов финансового мониторинга. Во-вторых, сравнительно невысокий уровень заработной платы в государственных и муниципальных органах власти делает изначально подозрительными операции с крупными денежными суммами, осуществляемые влиятельными политическими лицами. Вместе с тем непосредственное обращение влиятельных политических лиц в финансовые институты с целью отмывания преступных доходов имеет место лишь в исключительных случаях. Среди наиболее распространенных схем можно выделить следующие операции. Использование третьих лиц (сообщников) для отмывания преступных доходов. Сутью данной схемы является привлечение для осуществления финансовых операций третьих лиц, которые связаны с влиятельными политическими лицами родственными (дружескими) отношениями или неформальными доверительными отношениями. Использование компаний-оболочек для осуществления операций. Политический деятель или его родственники могут выступать учредителями (участниками) компании, которая через сложную корпоративную структуру может осуществлять контроль за компанией, которая, в свою очередь, незаконно получает и управляет денежными средствами влиятельного политического деятеля. Таким образом, можно выделить три основные схемы отмывания преступных доходов с участием влиятельных политических лиц: личное участие, участие через третьих лиц - агентов, а также участие через компании-оболочки. Наибольшую угрозу представляют вторая и третья схемы, так как их использование значительно затрудняет работу субъектов финансового мониторинга и правоохранительных органов по установлению и доказыванию связи между влиятельным политическим деятелем и определенной финансовой операцией. При законодательном регулировании наибольшую проблему может представлять само определение "влиятельных политических деятелей". Следует отметить, что в настоящее время единого определения "влиятельных политических лиц" ни в зарубежной литературе, ни в отечественной науке не существует. Международная организация в области противодействия отмыванию преступных доходов (ФАТФ) рекомендует использовать термин "влиятельные политические лица" ("politically exposed persons") или сокращенно ("PEPs") в отношении людей, на которых возложены или были возложены в прошлом важные государственные функции в конкретной стране, в частности, к ним относятся главы государств и правительств, влиятельные политические и правительственные чиновники, судьи и военачальники, руководители государственных корпораций высшего ранга и ключевые деятели политических партий <4>. -------------------------------- <4> Отчет ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003 - 2004 гг., опубликованный в письме Банка России от 17 августа 2004 г. N 100-Т "Об отчете ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003 - 2004 гг." // Вестник Банка России. 2004. N 51.
Основываясь на данном определении, законодательство США в ст. 312 USA PATRIOT Act закрепляет определение Senior Foreign Political Figure ("иностранный политический деятель высшего ранга"), под которое подпадают: - действующие или бывшие руководители законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти зарубежных стран, а также военачальники и чиновники независимо от того, избираются они или нет; - руководители основных зарубежных политических партий; - руководители иностранных предприятий и организаций, принадлежащих государству или иных организаций, созданных непосредственно данным руководителем или в его пользу; - близкие члены семьи, под которыми понимаются супруг(-а), родители, братья и сестры, дети, а также родители, братья и сестры супруги; - любое физическое лицо, которое является близким другом или коллегой данного лица, независимо от того, является ли это общеизвестным фактом или стало известно только субъекту финансового мониторинга <5>. -------------------------------- <5> Article 312 of USA PATRIOT Act.
Идентичное по содержанию определение влиятельных политических лиц имеется в директиве Европейского Союза <6>. Относительно законодательства отдельных государств следует отметить, что интерпретация каждого вида политических деятелей широко варьируется. Так, одни государства, например США, закрепляют определение только зарубежных политических фигур. В свою очередь, Швейцария закрепляет определение, включающее национальных политических деятелей. В странах конституционной монархии к влиятельным политическим деятелям относят также членов королевской семьи. -------------------------------- <6> Article 3 (8) of the Third Money Laundering Directive 2005/60/ EC on prevention of use of the financial system for the purpose of moneylaundering and terrorist financing //www. anti-moneylaundering. org.
Вопросы определения понятия "влиятельные политические лица" также были предметом обсуждения членов Вольфсбергской группы. Обратим внимание, что представители крупнейших банков изначально отметили, что понятие "влиятельные политические лица" оставляет достаточно широкий простор для толкования. В качестве рекомендации Вольфсбергская группа предложила включать в определение "семья" близких родственников, супругов, детей, родителей, братьев и сестер, а также иных кровных родственников и родственников супруга. К близким товарищам Вольфсбергская группа советует относить близких сослуживцев, коллег и частных советников/консультантов влиятельных политических лиц, а также лиц, которые очевидно получают значительные выгоды от доступа к влиятельной политической персоне. На наш взгляд, указанное выше свидетельствует о том, что определение понятия "влиятельное политическое лицо" также станет одним из наиболее сложных вопросов для российского законодательства. В настоящее время представляется необходимым закрепить в российском законодательстве определение "влиятельный политический деятель" или "влиятельное политическое лицо", что будет полностью соответствовать международной практике. Подобное определение должно перечислять категории лиц, которых следует относить к влиятельным политическим деятелям. К данным категориям лиц необходимо отнести прежде всего действующих и бывших президентов (глав государств), руководителей, их заместителей законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в Российской Федерации. Также к влиятельным политическим лицам следует отнести лиц, выполняющих функции единоличного исполнительного органа, а также их заместителей в коммерческих организациях, в уставном (складочном) капитале которых присутствует доля государства, а также государственных и муниципальных унитарных предприятиях, федеральных казенных предприятий. Следующей категорией лиц должны стать руководители политических партий и их заместители. Принимая во внимание, что в большинстве случаев влиятельные политические деятели действуют через третьих лиц, к указанным выше категориям лиц следует также добавить их близких родственников, а именно: родителей, супруга или супругу, родных братьев и сестер, детей, в том числе приемных. Как правило, с указанными лицами существуют лично-доверительные отношения, в большинстве случаев не поддающиеся идентификации и тем более доказыванию в установленном законом порядке. И наконец, последней категорией в определении должны стать физические или юридические лица, которые в силу закона, договора или на основании доверенности вправе осуществлять юридически значимые действия в отношении денежных средств от имени указанных лиц. Идентичные категории должны распространяться и на нерезидентов Российской Федерации. С нашей точки зрения, данное определение позволит законодателю закрепить более детальный перечень лиц по сравнению с определениями, предлагаемыми международными организациями или законодательством отдельных государств. В дополнение к указанному определению в российском законодательстве должна быть предусмотрена обязанность уполномоченного органа исполнительной власти, например Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг), подготовить перечень указанных влиятельных политических лиц. Так, например, в Австралии банковское сообщество обратилось к органам власти с требованием опубликовать перечень лиц, которых необходимо относить к "влиятельным политическим деятелям", чтобы внести ясность в данный вопрос <7>. -------------------------------- <7> Global Anti-Money Laundering Survey 2004. How Banks Are Facing Up to the Challenges, KPMG, 2004. P. 18.
Принимая во внимание транснациональность банковских услуг, вероятно, стоит рассмотреть этот вопрос и на международном уровне с целью создания единого перечня подобных лиц под эгидой ООН. Подобный перечень позволил бы субъектам финансового мониторинга идентифицировать не только резидентов государства, но и иностранных политических лиц. Альтернативной данному предложению является возложение обязанности по подготовке критериев определения "влиятельных политических лиц" на самих субъектов финансового мониторинга. Однако возложение данной функции на субъектов финансового мониторинга представляется менее эффективным, так как, во-первых, создание тех или иных перечней влиятельных лиц не является функцией, свойственной хозяйствующим субъектам, во-вторых, отсутствие единых критериев будет создавать неопределенность, выгодную для "недобросовестных" субъектов финансового мониторинга, и наконец, оценить систему финансового мониторинга, в части мониторинга за влиятельными политическими лицами, для надзорных органов будет достаточно трудно. Другим не менее сложным вопросом является порядок выявления указанных лиц среди клиентов и контрагентов субъектов финансового мониторинга. Как подчеркивает Сью Барт, старший юрист компании "Бэнкерс Систем Инк." ("Bankers Systems Inc."), "расширительное толкование понятия "иностранный высокопоставленный политический деятель" делает затруднительным выявление операции, в которую вовлечен политический деятель. При этом это только одна часть, в случае же с близкими друзьями и родственниками это является очень трудной задачей" <8>. -------------------------------- <8> Sue Burt. BSA Compliance and Politically Exposed Persons. August 2005 // По материалам сайта www. complianceheadquarters. com.
В связи с этим Вольфсбергская группа предлагает банковскому сообществу применять следующие меры. Во-первых, включить в стандартную анкету клиента/выгодоприобретателя вопросы относительно осуществления клиентом политических функций, особенно в случае, когда клиент из наиболее коррупционных стран мира. Во-вторых, улучшать знания сотрудников субъектов финансового мониторинга в отношении политической ситуации в государстве. Прежде всего сотрудники кредитной организации должны знать лиц, занимающих текущие государственные посты. В-третьих, включать вопросы определения "влиятельных политических лиц" в регулярные обучающие программы субъектов финансового мониторинга, что является непосредственной функцией ответственного сотрудника по противодействию отмыванию преступных доходов. В-четвертых, использовать базы данных "влиятельных политических лиц" и их окружения. Отметим, что сегодня за рубежом существуют подобные базы данных, которые распространяются среди субъектов финансового мониторинга на платной основе, что также можно рассматривать в качестве дополнительной помощи. В-пятых, Вольфсбергская группа рекомендует установить в субъекте финансового мониторинга специальную процедуру одобрения подобных клиентов, независимую от подразделений, связанных с осуществлением банковских операций, а также осуществлять дополнительный контроль в отношении операций данных лиц и проводить переоценку не реже одного раза в год. В настоящее время, по оценкам специалистов KPMG, в среднем только 45% опрошенных банков принимают во внимание возможность отнесения данного лица к "политическим влиятельным лицам" <9>. Иными словами, больше половины банков не рассматривают риски, связанные с тем, что клиент является "высокопоставленным политическим деятелем", что влечет значительные риски их использования для отмывания преступных доходов. -------------------------------- <9> Global Anti-Money Laundering Survey 2004. How Banks Are Facing Up to the Challenges, KPMG, 2004. P. 17.
И наконец, необходимо урегулировать порядок финансового мониторинга за влиятельными политическими деятелями на уровне нормативного правового акта. В настоящее время, несмотря на отсутствие правового регулирования данных отношений в России, представляется возможным установить в субъектах финансового мониторинга ряд процедур, которые помогут уменьшить риск отмывания преступных доходов влиятельными политическими лицами. Так, ответственный сотрудник субъекта финансового мониторинга по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма вправе составить перечень лиц, занимающихся политической деятельностью, и обновлять его по мере кадровых изменений в органах государственной и муниципальной власти. Данный список должен находиться в свободном доступе у каждого из сотрудников, работающих с клиентами и контрагентами субъекта финансового мониторинга. Представляется, что наличие данного списка повысит не только эффективность финансового контроля, но и уровень политической грамотности сотрудников организаций, позволит им лучше ориентироваться в политической жизни государства и общества. Как показывает практика, большинство людей не знают действующих политических руководителей, за исключением главы государства, главы исполнительной власти и их непосредственных заместителей. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что данный список ни при каких условиях не должен выступать инструментом влияния на политические взгляды сотрудников субъекта финансового мониторинга. В программе по идентификации клиентов субъекта финансового мониторинга в качестве одного из критериев риска осуществления легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма необходимо отнести отношения с влиятельными политическими лицами. По результатам идентификации влиятельного политического лица должна быть разработана специальная форма "Анкета влиятельного политического лица". На наш взгляд, в анкете должна отражаться следующая информация. Во-первых, фамилия, имя, отчество, паспортные данные, гражданство влиятельного политического лица, наименование органа государственной власти или организации, в которой данное лицо работает. Во-вторых, если влиятельное политическое лицо владеет более 51% долей/акций компаний, данная информация, включая текущую долю владения, должна быть внесена в анкету. В-третьих, сведения о наличии в органах управления организации лиц, являющихся влиятельными политическими лицами, и наконец, наличие информации о том, что данная организация была создана с целью осуществления предпринимательской деятельности влиятельными политическими лицами. Как правило, в организациях влиятельные политические лица относятся к категории "VIP", что предполагает более льготные условия обслуживания. На наш взгляд, у руководства субъекта финансового мониторинга должно быть изначально сформировано понимание того, что операции данного клиента подлежат пристальному контролю, независимо от тех политических выгод, которые может получить организация, обслуживая данного клиента. В противном случае любые попытки сотрудников финансового мониторинга ввести процедуры финансового мониторинга операций данных лиц будут безрезультатными. В организации должны полностью отказаться от практики структурирования сделок таким образом, чтобы планируемая операция, изначально подлежащая обязательному контролю, за счет определенных технических изменений становилась вне финансового мониторинга. С точки зрения хранения информации об операциях данных лиц представляется возможным введение следующих процедур. Во-первых, составление списка проведенных операций влиятельными политическими лицами на ежемесячной и ежегодной основе с целью анализа объемов и направленности использования денежных средств. Анализ данных операций необходимо возложить совместно на ответственного сотрудника по противодействию легализации доходов и сотрудников подразделения, ответственных за работу с данным клиентом. Отметим, что процесс сбора информации для определения принадлежности того или иного лица достаточно сложен. Источниками получения информации могут выступать официальные издания и серверы органов государственной и муниципальной власти, периодические издания, информация, полученная из сети Интернет. В отношении операций влиятельных политических лиц возможно установить ряд критериев необычных операций. К ним, на наш взгляд, можно отнести следующие признаки/операции: 1) проведение операций через финансовые институты нескольких стран без видимой причины; 2) крупные суммы наличных денежных средств на счете; 3) частое или чрезмерное количество переводов/снятий денежных средств со счета или на счет. Все материалы по проведенным операциям должны храниться в клиентском подразделении, за исключением документов, по которым направлена информация в Росфинмониторинг. Срок хранения материалов должен составлять не менее пяти лет с момента прекращения отношений с клиентом. Вместе с тем, принимая во внимание тот факт, что коррупционные расследования проводятся спустя значительное время после отставки высокопоставленных лиц, данный срок можно было бы увеличить до десяти лет. И в заключение отметим, что процесс подготовки и принятия соответствующего нормативного акта с участием уполномоченного исполнительного органа - Федеральной службы по финансовому мониторингу (Росфинмониторинга) должен занять несколько лет, ввиду того что это станет новеллой правового регулирования в системе противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем. Основными направлениями нормативной работы должны стать определение понятия "влиятельное политическое лицо" и установление дополнительных процедур по идентификации данного лица и финансовому мониторингу его операций.
Название документа