Проблемы совершенствования законодательства о военной службе иностранных граждан в Российской Федерации
(Щукин А. В.) ("Право в Вооруженных Силах", 2007, N 8) Текст документаПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВОЕННОЙ СЛУЖБЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. В. ЩУКИН
А. В. Щукин, заместитель руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по обороне, полковник юстиции запаса.
Прошло более трех лет с тех пор, как в российскую общественную жизнь была внесена правовая новелла: иностранным гражданам было предоставлено право проходить в Российской Федерации военную службу по контракту. Подписанным Президентом Российской Федерации 11 ноября 2003 г. Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" были закреплены правовые основы прохождения военной службы в Российской Федерации лицами, не являющимися ее гражданами. Им предоставлено право служить по контракту на воинских должностях, замещаемых солдатами, матросами, сержантами и старшинами. По прогнозам Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, на момент принятия вышеназванного Закона общее количество поступающих на службу иностранных граждан могло бы составлять более тысячи человек в год. Реакция общества на введение военной службы в Российской Федерации в отношении иностранных граждан была неоднозначна. По результатам опроса, проведенного "Независимым военным обозрением" 3 декабря 2004 г., это нововведение поддержали 56,8% опрошенных, не поддержали - 41,1%, не смогли высказать своего отношения - 2% <1>. В средствах массовой информации прошла серия негативных публикаций, имевших ярко выраженный эмоциональный характер. Лишь отдельные материалы носили аналитический или правовой характер <2>. Российскими военными учеными и практиками проводился анализ отдельных сторон правовых особенностей военной службы иностранных граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации <3>. -------------------------------- <1> Независимое военное обозрение. 2004. 3 декабря. <2> См.: Бабакин А. Русский иностранный легион комплектуется // Независимое военное обозрение. 2004. 6 февраля; Бессарабов В. В армию приглашают наемников-иностранцев // Парламентская газета. 2004. 13 января; Иностранцы на службе в Вооруженных Силах России (дайджест правил и процедур, подготовлен ГОМУ Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации) // Российское военное обозрение. 2005. 1 июля; Кулинченко В. Гастрейнджеры - военные гастарбайтеры // Независимое военное обозрение. 2004. 17 февраля. <3> См.: Фатеев К. В. Обеспечат ли иностранцы военную безопасность России? (О правовых аспектах прохождения военной службы иностранными гражданами в Российской Федерации) // Право в Вооруженных Силах. 2004. N 1. С. 2 - 6; Гуськов П. С. Особенности правового регулирования поступления иностранных граждан на военную службу и прохождения ими военной службы в России // Там же. 2003. N 8. С. 30 - 33; Неверов А. Я. Правовые основы прохождения военной службы в Российской Федерации иностранными гражданами (новелла российского законодательства или коллизия права?) // Закон и армия. 2005. N 3.
Служба иностранных граждан в вооруженных силах других государств не противоречит международной практике. Прохождение военной службы по контракту иностранцами практикуется, например, в Королевстве Саудовская Аравия, Объединенных Арабских Эмиратах, Индии, Франции, Великобритании и США. В то же время в России данный подход к комплектованию вооруженных сил не применялся уже несколько столетий, не считая периода Гражданской войны. В течение 2004 г. (первого года действия вышеназванного Закона) от иностранных граждан поступило 170 заявлений о приеме на военную службу по контракту, но по различным причинам (предельный возраст, образование, здоровье) большая часть из них была отклонена, а на конец года в Российской Федерации служили 11 иностранных граждан. За 2004 - 2005 гг. в военные комиссариаты за консультациями обратилось 317 человек, изъявили желание поступить на службу 191, приняты 89. В апреле 2007 г. в Вооруженных Силах Российской Федерации служило около 160 иностранных граждан. Помимо названных выше причин отклонения заявлений, выделяется одна немаловажная - желание этих граждан служить только в воинских частях, дислоцированных за пределами Российской Федерации, в тех государствах, где они проживают в настоящее время <4>. -------------------------------- <4> Прием иностранных граждан на военную службу по контракту // Военные комиссариаты. 2006. N 2. С. 21.
Сравнительно-правовой анализ законодательства России показал, что нормативно-правовая база, регулирующая вопросы прохождения конкретных видов военной службы в Российской Федерации, в том числе и иностранными гражданами, в основном неадекватна реалиям Вооруженных Сил Российской Федерации. Практика показала, что предложенные нормы, регулирующие военную службу иностранцев, далеко не безупречны. К вышеназванному Закону еще на стадии работы с ним в Государственной Думе имелся целый ряд вопросов и замечаний, которые не были разрешены на том этапе и потребовали корректировки законодательства в последующем. Хотелось бы отметить, что руководство Министерства обороны Российской Федерации, Генерального штаба изначально не рассматривало и не рассматривает службу иностранных граждан как значительный источник комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации <5>. Этим отчасти можно объяснить несовершенство и противоречивость принятых законодательных актов. -------------------------------- <5> Смирнов В. В. Материалы пресс-конференции, 2006 г. // http://www. hmao. wsnet. ru/vk/Index/Smirnov-prisiv. htm.
Например, неясно, чем объяснить, что прием в российское гражданство в упрощенном порядке предложен только в отношении военнослужащих из числа граждан "государств, входивших в состав СССР", в то время как субъектами указанного выше Закона являются граждане любых стран. Не учтены и лица без гражданства. Бывший начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации А. В. Квашнин считал, что прием на военную службу лиц без гражданства законопроектом не предусматривается, поскольку "с ними могут возникнуть серьезные проблемы в процессе их изучения и проверочных мероприятий" <6>. Но ущемлять их в соответствии с международным правом нельзя. -------------------------------- <6> Письмо начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации А. В. Квашнина председателю Комитета Госдумы по обороне А. И. Николаеву от 7 октября 2003 г. // http://www. grani. ru/War/Draft/p.50348.php.
Одним из требований к поступающим на военную службу по контракту предлагается установить факт владения государственным языком Российской Федерации. Вместе с тем в вышеназванном Законе ничего не сказано о том, в каком порядке будет определяться уровень знаний государственного языка. В то же время согласно Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации" от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ иностранные граждане, прослужившие не менее трех лет по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах Российской Федерации, имеют право на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке. При этом тем же Федеральным законом установлено, что по общему правилу кандидаты на приобретение гражданства Российской Федерации (в том числе и рассматриваемая категория лиц) должны владеть русским языком, а порядок определения уровня знаний русского языка должен быть установлен положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 1325, установлен перечень документов, подтверждающих владение кандидатом на приобретение гражданства Российской Федерации государственным языком России. Логично предположить, что кандидат для поступления на военную службу по контракту как потенциальный кандидат на приобретение гражданства Российской Федерации в части знания государственного языка Российской Федерации должен соответствовать требованиям, предъявляемым к кандидатам на приобретение гражданства Российской Федерации. Исходя из вышесказанного, представляется целесообразным в ст. 33 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" ввести норму прямого действия, закрепив, что владение русским языком на уровне, достаточном для общения в устной и письменной форме в условиях языковой среды, подтверждается одним из документов: - документом государственного образца о получении образования (не ниже основного общего образования), предусмотренным законодательством Российской Федерации об образовании; - документом о прохождении тестирования по русскому языку, выданным в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о гражданстве Российской Федерации; - документом об образовании, выданным на территории иностранного государства и имеющим в приложении запись об изучении курса русского языка, с нотариально удостоверенным переводом и свидетельством об эквивалентности документа об образовании. Принятие указанной нормы позволит минимизировать случаи злоупотребления как со стороны иностранных граждан, претендующих на заключение с ними контракта о прохождении военной службы, так и со стороны должностных лиц, уполномоченных решать вопросы о заключении с ними таких контрактов. Вышеназванным Законом была внесена внутренняя несогласованность в Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе". В соответствии с п. 2 ст. 50 данного Закона увольнение с военной службы осуществляется только в запас или в отставку. Возникал вопрос: в какую категорию должны попадать уволенные с военной службы лица из числа не принявших гражданство Российской Федерации? Позднее указанный правовой казус законодателем был устранен. Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" от 2 октября 2006 г. N 159-ФЗ были установлены категории лиц, которые при увольнении с военной службы не попадают ни в запас, ни в отставку. В их числе и иностранные граждане. Законом предписано не заключать новый контракт с тем, кто до истечения срока первого контракта не принял российское гражданство. Вряд ли здесь можно говорить об эффективности использования средств, затраченных в течение срока действия первого контракта на обучение, подготовку и содержание иностранного гражданина. Требует корректировки и распространение на военнослужащих, не являющихся гражданами России, установленного Федеральным законом "О статусе военнослужащих" запрета для военнослужащих "принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды иностранных государств, международных и иностранных организаций". Однако иностранные граждане, проходя военную службу в России, остаются по-прежнему гражданами своих государств. Можно предположить, что ограничения должны распространяться только на их статус в Российской Федерации и не могут касаться их статуса как граждан своих государств. На данный момент имеется существенный пробел в ст. 34 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе". Частью 5 этой статьи для российских граждан предусмотрено больше оснований для отказа кандидату в заключении контракта, чем для иностранных. Отказ в заключении контракта о прохождении военной службы в случаях, когда кандидат находится под следствием, имеет неснятую или непогашенную судимость, отбывал наказание в виде лишения свободы, предусмотрен только для граждан России (так как в данной норме нет прямого указания на иностранных граждан). Поэтому автор считает, что в названную выше статью необходимо внести соответствующие изменения и сделать это как можно быстрее. По сравнению с гражданами России иностранные граждане, проходящие военную службу в Российской Федерации, имеют некоторые особенности статуса. В частности, на данных лиц в соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" не распространяются многие социальные гарантии и компенсации, предусмотренные законодательством для военнослужащих - граждан Российской Федерации. Не останавливаясь подробно на них всех, хотелось бы отметить некоторые особенности этих ограничений. Статьей 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" установлено, что военнослужащие - иностранные граждане размещаются на весь срок военной службы только в общежитиях в воинских частях (военных городках) и регистрируются по адресам воинских частей. Причем в данном случае ограничиваются права не только самого военнослужащего - иностранного гражданина, но и членов его семьи, о которых при размещении данного военнослужащего в вышеназванном Законе не ведется и речи. По мнению автора, следует предусмотреть возможность размещения также и членов семей военнослужащих - иностранных граждан (которые сами не обязательно могут являться иностранными гражданами) в общежитиях воинских частей и возможность их регистрации по адресам воинских частей, для чего соответственно необходимо внести изменения в указанную статью. Тем более что такая норма будет соответствовать рекомендациям Европейского парламента о том, что все военнослужащие должны пользоваться фундаментальными правами, в том числе и на семейную жизнь. Также Парламентская ассамблея Совета Европы зафиксировала, что личному составу вооруженных сил должны быть предоставлены основополагающие права и свободы, на которые в некоторых случаях могут налагаться определенные ограничения. В их числе и право на частную и семейную жизнь, на жилище <7>. -------------------------------- <7> Рекомендации Парламентской ассамблеи Совета Европы по правам военнослужащих N 1742 (2006 год), пункты 10.1.9, 10.2.3 (Независимое военное обозрение. 2007. 12 января).
В области образования также ограничены права членов семьи военнослужащего - иностранного гражданина. В частности, его детям не предоставлено право переводиться в образовательные учреждения, ближайшие к новому месту службы иностранного гражданина, при его переводе, также не пользуются дети и правом на первоочередное предоставление мест в общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждениях и летних оздоровительных лагерях. По мнению автора, данное ограничение нецелесообразно, ведь у военнослужащего - иностранного гражданина дети могут родиться и на территории России, а следовательно, и стать гражданами Российской Федерации по рождению. Почему же тогда в этом случае дети данного военнослужащего будут находиться в неравном положении по сравнению с детьми военнослужащего - гражданина России? По мнению автора, неизмененная редакция ст. 9 "Право на участие в управлении делами государства и общественными объединениями" Федерального закона "О статусе военнослужащих" формально наделила военнослужащих - иностранных граждан правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, участвовать в референдуме, а также в других формах осуществления местного самоуправления. В связи с этим в российском законодательстве возникла правовая коллизия: с одной стороны, избирательное законодательство предоставило такое право только гражданам Российской Федерации, с другой - военным законодательством активным и пассивным избирательным правом наделены иностранные граждане, проходящие военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах. Изменения, внесенные в Федеральный закон "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации", подтвердили право, предоставленное иностранным гражданам в связи с изменениями, внесенными в п. 2 ст. 2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", проходить военную службу по контракту в этих войсках. В то же время, внося изменения в специальные законы, законодатель вольно или невольно упустил Федеральные законы "О федеральной службе безопасности" и "О государственной охране" в части комплектования органов безопасности, Пограничной службы ФСБ России и органов государственной охраны. В случае если, учитывая специфику указанных органов, законодатель сознательно пошел на вышеназванные ограничения для иностранных граждан, представляются некорректными изменения в п. 2 ст. 2 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", установившие, что прохождение военной службы осуществляется данными гражданами по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах. К органам, в которых предусмотрена военная служба, российским законодательством отнесены и органы безопасности, и органы Пограничной службы, и органы государственной охраны. Данное упущение потребовало дальнейшей работы над текстами законов. Соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу в конце 2006 г. Им закрепляется ограничение на службу в вышеназванных органах иностранных граждан. Формально указанным выше Законом предоставлено право поступления на военную службу в Российскую Федерацию иностранным гражданам - женщинам. В связи с этим возникает ряд вопросов по поводу регулирования их правового статуса. Поскольку в п. 9 ст. 10 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не внесено никаких изменений, можно сделать вывод, что женщины - граждане иностранного государства, принятые на военную службу по контракту, будут пользоваться теми же льготами, гарантиями и компенсациями, предусмотренными нормативными правовыми актами об охране семьи, материнства и детства, что и российские женщины <8>. Однако женщины - граждане иностранного государства, как и лица мужского пола данной категории, лишены ряда компенсационных выплат, выплаты на обзаведение имуществом первой необходимости в виде беспроцентной ссуды, им не предоставляются служебные жилые помещения - они размещаются на весь срок военной службы в общежитиях в воинских частях (военных городках), не предоставляются ряд льгот в области образования, иные значительные привилегии. Данные положения законодательства обусловлены правовым статусом указанной категории лиц, отсутствием обязанности Российской Федерации по предоставлению им гарантий социальной защиты. -------------------------------- <8> Гуськов П. С. Особенности правового регулирования поступления иностранных граждан на военную службу и прохождение ими военной службы в России // Право в Вооруженных Силах. 2004. N 8. С. 33.
Правоприменитель предпринял весьма неординарный ход для того, чтобы избежать указанных выше и возможных других проблем: перечнем должностей, которые подлежат замещению военнослужащими - иностранными гражданами, не предусмотрены должности, которые могут замещаться женщинами. Несмотря на то, что количество иностранных граждан - женщин, обратившихся в Министерство обороны Российской Федерации и желающих поступить на военную службу по контракту, незначительно, правоприменитель, по мнению автора, допустил таким подходом дискриминацию по половому признаку, что противоречит как национальному законодательству, так и нормам международного права. В связи с тем что институт военной службы иностранных граждан появился в России сравнительно недавно, практика показала, что его правовая регламентация нуждается в определенных доработках. В частности, по мнению автора, следует внести некоторые изменения относительно правового статуса членов семей военнослужащих - иностранных граждан, о необходимости заключения международных договоров с теми государствами, граждане которых могут поступать на военную службу по контракту в Российскую Федерацию. Также нуждаются в доработке и изменении некоторые подзаконные акты, такие как Положение о порядке прохождения военной службы, Положение о военно-врачебной экспертизе. Анализируя высказывавшиеся в период принятия вышеназванного Закона прогнозы и существующую реальность, можно сделать вывод, что для иностранных граждан, и прежде всего для граждан государств - участников СНГ, военная служба в Российской Федерации не стала привлекательной. Вместо планировавшихся 3 - 4,5 тыс. человек в Российской армии сейчас проходят военную службу менее 200 иностранцев. Гражданство России, возможность получения которого в упрощенном порядке появляется после трех лет военной службы, не стало тем определяющим фактором, ради которого необходимо добровольно терпеть тяготы и лишения военной службы, к тому же превышающие существующие ограничения для сослуживцев - граждан России. Проводя параллели с военной службой по контракту россиян, можно отметить, что малая привлекательность для них военной службы по контракту опосредованно влияет на ее привлекательность и для иностранных граждан.
Название документа