О некоторых проблемах нормативного регулирования вопросов исполнения в России постановлений Европейского суда по правам человека
(Деменева А. В.) ("Юридический мир", 2007, N 9) Текст документаО НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОПРОСОВ ИСПОЛНЕНИЯ В РОССИИ ПОСТАНОВЛЕНИЙ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
А. В. ДЕМЕНЕВА
Деменева А. В., главный специалист аппарата Уполномоченного по правам человека Свердловской области, аспирантка Уральской государственной юридической академии.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, важнейший на европейском континенте международный договор в области обеспечения защиты прав человека, устанавливает принцип обязательности постановлений Европейского суда в отношении государств, которые приняли на себя обязательства по Конвенции. Часть 1 ст. 46 Конвенции предусматривает: "Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются выполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами" <1>. -------------------------------- <1> Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Рим, 4 ноября 1950 года // Собрание законодательства РФ. 1998. N 20. Ст. 2143.
Самим Судом в его постановлениях, а также исследователями и юристами-практиками отмечается следующая специфика выносимых Судом постановлений: они содержат выводы о нарушении государством Конвенции, оставляя при этом за государством свободу выбора мер по исправлению ситуации. В решении по делу Pakelli v. Germany Европейский суд по правам человека указывал, что у него отсутствует юрисдикция обязывать государство определенным способом устранить установленное нарушение. Суд оставляет государству право выбора средств в своих внутренних правовых системах, чтобы исполнить свои обязательства <2>. -------------------------------- <2> См.: решение Европейского суда по правам человека по делу Pakelli v. Germany от 25 апреля 1983 г. // www. echr. coe. int.
Судья Европейского суда по правам человека Георг Ресс отмечал, что "задача Европейского суда ограничена определением того, находятся ли принятое государством решение или примененная мера полностью или частично в конфликте с обязательствами, вытекающими из Конвенции. Решения Страсбургского суда ни в коем случае не несут в себе эффекта кассационного решения, они также не отменяют законы, решения и иные акты, принятые органами власти государства-участника" <3>. -------------------------------- <3> G. Ress. The Effects of Judgments and Decisions in Domestic Law // R. St. J. Macdonald et al (eds). The European System for the Protection of Human Rights. 1993. Kluwer Academic Publisher. Netherlands. P. 802.
При этом, исходя из принципа добросовестности исполнения международных обязательств, в частности обязательства по статье 46 Конвенции исполнять постановления Европейского суда, государства - участники Конвенции не могут игнорировать постановления Суда. Обязательства государства, вытекающие из постановлений Европейского суда по правам человека, могут быть сведены к трем основным категориям: справедливая компенсация, меры индивидуального характера и меры общего характера. В Российской Федерации, как правило, не возникает проблем с выплатой справедливой компенсации и иными мерами, направленными на восстановление права конкретного заявителя (мерами индивидуального характера). Однако достаточно острым является вопрос применения общих мер, направленных на устранение и предупреждение в дальнейшем установленных нарушений как таковых, а не только относящихся к рассмотренной жалобе. Наиболее наглядной иллюстрацией непринятия государством общих мер по предотвращению дальнейших случаев нарушений является большое количество рассмотренных в отношении России так называемых клоновых дел, когда решения Суда выносятся из года в год по однотипным нарушениям. К таким категориям дел можно отнести: неисполнение решений российских судов по искам против государственных органов; нарушение принципа правовой определенности в связи с широким использованием надзорного порядка пересмотра дел; недостатки судебной практики по рассмотрению вопроса об аресте, которые приводят к чрезмерным срокам содержания под стражей и переполненности следственных изоляторов <4>. -------------------------------- <4> Доклад об исполнении постановлений Европейского суда государствами - участниками Европейской конвенции о защите прав человека. Doc. 11020. 18 September 2006. Implementation of judgments of the European Court of Human Rights. Report Committee on Legal Affairs and Human Rights. Rapporteur: Mr. Erik Jurgens, Netherlands, Socialist Group // http://assembly. coe. int/main. asp? Link=/documents/workingdocs/doc06/edoc11020.php.
Необходимо отметить, что наличие повторяющихся нарушений - следствие отсутствия в России законодательно закрепленной и отработанной на практике системы общих мер, что влечет за собой отсутствие стратегии эффективного предупреждения нарушений и дальнейшее увеличение количества жалоб в Европейский суд по правам человека из России. Увеличение числа новых дел против России, в свою очередь, затрудняет процесс исполнения по ранее вынесенным в отношении России постановлениям. Не только финансовые, но и организационные ресурсы государство тратит на защиту по каждому новому делу, в то время как создание стратегии предупреждения нарушений могло бы уменьшить количество жалоб. Представляется, что для разрешения этой ситуации необходимо четкое нормативное закрепление в федеральном законе механизма реагирования государства на постановления Европейского суда. Современное состояние правового регулирования в данной сфере отличается отсутствием системного подхода и большим количеством пробелов. Строго говоря, законодательство четко говорит пока только об одном виде юридических последствий постановлений Европейского суда по правам человека - пересмотре постановлений национальных судов с возобновлением производства по делу. Такие положения содержатся в ст. 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и ст. 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации <5>. Однако Гражданский процессуальный кодекс РФ не содержит такого основания для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам, как вынесение постановления Европейского суда по правам человека. По этому поводу Г. В. Игнатенко отмечает: "Только элементарная небрежность могла породить такой пробел, явно недопустимый при обилии рассматриваемых Европейским судом индивидуальных жалоб, обусловленных сопоставлением решений и определений российских судов по гражданским делам и конвенционных предписаний" <6>. -------------------------------- <5> Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3012. <6> Игнатенко Г. В. Современные аспекты судебного правоприменения международных актов // Материалы всероссийской научно-практической конференции "Применение международных договоров в области прав человека в правовой системе РФ". Екатеринбург: УрГЮА, 2003. С. 23.
В Российской Федерации специальным органом, наделенным полномочиями по изучению правовых последствий решений Суда и подготовке рекомендаций по совершенствованию российского законодательства и правоприменительной практики, является Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде по правам человека - заместитель Министра юстиции Российской Федерации <7>. -------------------------------- <7> Положение "Об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском суде по правам человека", утверждено Указом Президента РФ от 29 марта 1998 года N 310 (в ред. от 07.05.2007) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 14. Ст. 1540; Указ Президента РФ от 20 марта 2007 г. N 370 "Вопросы обеспечения деятельности Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 13. Ст. 1530.
В качестве примера таких рекомендаций Уполномоченного в адрес правоприменителей может быть рассмотрена статья П. А. Лаптева "О необходимости совершенствования российского оперативно-розыскного законодательства с учетом Постановления Европейского суда по правам человека по делу Ваньян против Российской Федерации" <8>. В статье Уполномоченным даются рекомендации по изменению устаревшего порядка предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности путем принятия новой межведомственной инструкции. -------------------------------- <8> Лаптев П. А., Федоров А. В. О необходимости совершенствования российского оперативно-розыскного законодательства с учетом Постановления Европейского суда по правам человека по делу Ваньян против Российской Федерации // Наркоконтроль. 2006. N 4.
Данная статья содержит исчерпывающий анализ вынесенного Судом Постановления и последствий, которые оно должно повлечь в Российской Федерации, а также анализ причин установленного нарушения и рекомендуемые к применению нормы прецедентного права. Очевидно, что такой материал крайне полезен должностным лицам, действующим в сфере оперативно-розыскной деятельности и контролирующим эту деятельность. Однако следует отметить, что это едва ли не единственный пример доступности рекомендаций Уполномоченного. Исследователи отмечают, что ознакомление с результатами работы Уполномоченного в сфере исполнения постановлений Суда довольно затруднительно, поскольку в официальных печатных изданиях и правовых базах такие документы отсутствуют и нет возможности ознакомиться с подготовленным Уполномоченным анализом правовых последствий тех или иных постановлений Суда <9>. -------------------------------- <9> Мурашова Е. Н. Восприятие решений Европейского суда по правам человека национальными правовыми системами и их реализация в деятельности органов власти национального государства // Журнал российского права. 2006. N 3.
Кроме того, из Положения следует, что Уполномоченный готовит именно рекомендательные документы: законодательство не содержит механизма приведения этих рекомендаций в действие. Нет у Уполномоченного и права законодательной инициативы, которое он мог бы использовать для содействия приведению российского законодательства в соответствие с Конвенцией во исполнение вынесенных Судом постановлений или для предупреждения нарушения. Доступность информационных ресурсов о деятельности Европейского суда по правам человека, информационных баз с текстами постановлений Суда на русском языке и документов Комитета министров является важным фактором обеспечения успешности исполнения обязательств России по Конвенции, включая применение правовых позиций Европейского суда судами и прокуратурами с целью предупреждения жалоб по этим вопросам в Европейский суд. В настоящее время достаточно много периодических изданий публикуют постановления Европейского суда и против России, и против других государств, но необходимо отметить, что такие публикации являются исключительной инициативой издательств и осуществляются по их выбору, а сроки публикации постановлений ничем не регламентированы. Несмотря на предпринятые отдельными депутатами попытки внести законопроекты об официальной публикации в России постановлений Европейского суда по правам человека, в стране отсутствует закон, предусматривающий процедуру перевода на русский язык и опубликования постановлений Европейского суда в отношении России и возлагающий такие обязанности на соответствующие органы государства, например на аппарат Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека. Следующий момент, который не нашел отражения в действующем законодательстве, но который мог бы внести существенный вклад в эффективность рассматриваемой системы мер, - это институт ответственности лиц и органов, виновных в установленных Судом нарушениях. Постановление Европейского суда по правам человека выносится в отношении государства. Возникает вопрос: влечет ли решение о нарушении прав человека какую-либо ответственность для должностных лиц, виновных в этих нарушениях? Очевидно, что за каждым делом, в котором Европейский суд установил нарушение прав, стоит конкретное должностное лицо или представитель властного органа: судья, допустивший нарушение сроков судебного разбирательства, прокурор, не отреагировавший на жалобы о применении пыток, судебный пристав, допустивший нарушение сроков исполнения решения в пользу заявителя. Исследованные проблемы являются серьезным аргументом в пользу принятия специального федерального закона, предметом регулирования которого, по аналогии с принятым в Украине Законом "О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека" <10>, должны стать отношения, которые возникают в связи с обязанностью государства исполнить постановление Суда, с созданием предпосылок для уменьшения числа заявлений в Суд. -------------------------------- <10> Верховна Рада Украiни; Закон вiд 23.02.2006 N 3477-IV "Про виконання рiшень та застосування практики Европейського суду з прав людини" // http://zakon1.rada. gov. ua/cgi-bin/laws/main. cgi.
Предполагается, что закон должен обозначить понятие и содержание мер общего характера, а также предусмотреть процедуру их реализации. В законе могут быть указаны следующие меры общего характера с определением соответствующих органов, ответственных за их реализацию: внесение изменений в действующее законодательство и практику его применения; внесение изменений в административную практику; обеспечение юридической экспертизы законопроектов; обеспечение профессиональной подготовки прокуроров, адвокатов, работников правоохранительных органов, иных лиц, чья деятельность связана с правоприменением, по вопросам изучения Конвенции и практики Суда. Необходимо также предусмотреть процедуру и сроки публикации в официальных изданиях постановлений Суда, вынесенных в отношении России, поэтапно определить алгоритм действий Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека по реагированию государства на постановления Суда, среди которых: анализ обстоятельств, которые привели к нарушению Конвенции; предложения по внесению изменений в действующее законодательство, в том числе с использованием права законодательной инициативы; предложения по изменению административной практики; предложения для учета при подготовке законопроектов; перечень органов исполнительной власти, которые являются ответственными за применение каждого из предлагаемых мероприятий; анализ целесообразности привлечения к ответственности должностных лиц, виновных в неисполнении постановлений Европейского суда по правам человека, к гражданской, административной, уголовной ответственности. Аккумулирование в федеральном законе обозначенных мер и детально регламентированных процедур их реализации с указанием ответственных субъектов будет отвечать принципу правовой определенности, а значит, эффективности национального механизма реагирования на постановления Европейского суда по правам человека. Детально обозначенные в законе процедуры действий государственных органов в ответ на установленные Европейским судом нарушения позволят более четко взаимодействовать с конвенционным механизмом контроля за исполнением Россией международных обязательств.
Название документа