Международно-правовой механизм защиты от пыток: Комитет против пыток
(Моряков Д.) ("Адвокат", 2007, N 9) Текст документаМЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ОТ ПЫТОК: КОМИТЕТ ПРОТИВ ПЫТОК
Д. МОРЯКОВ
Моряков Д., аспирант кафедры международного и европейского права Казанского государственного университета.
Комитет против пыток (далее - Комитет) был создан в соответствии со ст. 17 Конвенции против пыток и других жестоких и бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. (далее - Конвенция 1984 г.). Его целью была организация контроля за соблюдением государствами обязательств, вытекающих из участия в этом многостороннем международном договоре. Комитет учрежден государствами - участниками Конвенции 1984 г. и является наблюдательным органом, наделенным правом выносить решения только рекомендательного характера <1>. Он стал первым в истории специализированным контрольным механизмом за соблюдением государствами обязательств по недопущению пыток и жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. -------------------------------- <1> Доклад Комитета против пыток. 1998 г. A/53/44. С. 71.
При создании Комитета многие характерные черты его деятельности были заимствованы у Комитета по правам человека. Эти органы близки по своей природе, поскольку имеют общую задачу - осуществление контроля за соблюдением государствами означенных обязательств. Одно из их отличий заключается в том, что деятельность Комитета против пыток носит узкоспециальный характер, так как в его задачи входит контроль за выполнением государствами обязательств, вытекающих из Конвенции 1984 г. Близость сфер действия этих контрольных органов принимается во внимание при избрании членов Комитета против пыток: в соответствии с п. 2 ст. 17 Конвенции 1984 г. при выборе экспертов необходимо отдавать предпочтение лицам, являющимся одновременно членами Комитета по правам человека, учрежденного в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах. Но если механизмы деятельности Комитета по правам человека и Комитета против пыток оценивать в целом, становится очевидным, что второй, хотя и повторяет черты первого, разработан детальнее. Комитет против пыток состоит из десяти экспертов, выступающих в личном качестве, обладающих высокими моральными качествами и признанной компетентностью в области прав человека. Выборы членов Комитета проводят государства - участники Конвенции 1984 г. на основе справедливого географического распределения, отдавая предпочтение кандидатам с юридическим опытом. Эксперты избираются тайным голосованием из числа граждан государств - членов Конвенции 1984 г. на основе составленного ими списка. Каждое государство-участник может выдвинуть только одну кандидатуру. Комитет против пыток приступил к осуществлению своих функций 3 января 1988 г. Первое совещание, состоявшееся в апреле 1988 г. в Женеве, созвал Генеральный секретарь ООН. На первых двух сессиях эксперты приняли Правила процедуры <2> и определили методы работы в соответствии с положениями Конвенции, п. 2 ст. 18 которой оговаривает только два обязательных условия работы Комитета: шесть членов образуют кворум, решения принимаются большинством голосов присутствующих. В соответствии с Правилами процедуры Комитет избирает председателя, трех его заместителей и докладчика. Должностные лица в таком составе избираются на два года с возможностью переизбрания. Могут быть учреждены специальные вспомогательные органы и определены их состав и полномочия. -------------------------------- <2> Док. CAT/C/3 Rev. 1.29 August 1989.
Как правило, Комитет ежегодно проводит две очередные сессии. По требованию большинства экспертов или одного из государств - участников Конвенции, а также по решению председателя Комитета, принятого после консультации с другими должностными лицами, может быть созвана специальная сессия. В соответствии со ст. 24 Конвенции 1984 г. Комитет против пыток, как и Комитет по правам человека, ежегодно представляет государствам-участникам и Генеральной Ассамблее ООН доклад о проделанной работе. В нем отражается деятельность Комитета в течение двух состоявшихся в прошедшем году сессий: прилагаются отчеты о рассмотрении докладов государств-участников, представленных в соответствии со ст. 19 Конвенции, и о проведенных расследованиях по заявлениям о нарушении положений Конвенции. В докладе Комитет освещает также различные организационные вопросы (состав Комитета, выборы должностных лиц, участие членов Комитета в других органах). В качестве приложения к докладу могут быть опубликованы различные документы <3>. -------------------------------- <3> В докладе Комитета против пыток о работе его 23-й и 24-й сессий (2000 г.) была опубликована Совместная декларация по случаю Международного дня Организации Объединенных Наций в поддержку жертв пыток от 26 июня 2000 г. Док. A/55/44.
Как уже отмечалось, основной функцией Комитета против пыток является контроль за соблюдением государствами своих обязательств, вытекающих из участия в вышеназванном международном договоре. В случае нарушения положений Конвенции 1984 г. государства не могут оправдывать их своим внутренним законодательством, поскольку они обязаны привести его в соответствие с международными договорами, участниками которых являются. В целях реализации поставленной перед ним задачи Комитет, основываясь на положениях Конвенции, осуществляет следующие виды деятельности: - рассматривает периодические доклады государств о принимаемых ими мерах по выполнению обязательств согласно Конвенции 1984 г.; - проводит расследования случаев систематического применения пыток и жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказании на территории государств - участников Конвенции 1984 г.; - рассматривает заявления: а) государств-участников о нарушении положений Конвенции другим государством-участником; б) частных лиц о применении к ним пыток и жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. Первый вид деятельности Комитета - рассмотрение периодических докладов государств - участников Конвенции 1984 г. - носит превентивный характер, так как направлен на предупреждение возможных нарушений государствами положений Конвенции. Второй и третий виды деятельности осуществляются в целях пресечения уже имеющих место фактов применения пыток и жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. В соответствии с положениями ст. 19 Конвенции государства-участники представляют Комитету через Генерального секретаря ООН доклад о принятых ими мерах по выполнению обязательств. Первый доклад должен быть представлен в течение года после вступления в силу этого международного договора для соответствующего государства. В дальнейшем государства-участники обязаны раз в четыре года представлять в Комитет дополнительные доклады о любых новых принятых мерах в области предупреждения пыток. В отличие от Комитета по правам человека в докладах Комитету против пыток должны быть отражены только меры по реализации соответствующих прав и не рассматриваются трудности, с которыми государства сталкиваются при их осуществлении <4>. -------------------------------- <4> Бутрос-Гали Б. Организация Объединенных Наций и права человека. ООН. Изд. "Права человека", 1995. С. 70.
Для упорядочения работы над докладом Комитет разработал общие руководящие принципы относительно формы и содержания первоначальных докладов <5> и общие руководящие принципы относительно формы и содержания периодических докладов <6>, которых должны придерживаться государства-участники. Как правило, доклад состоит из двух частей, первая из которых является введением, а вторая представляет собой комментарий по выполнению государством обязательств по каждой статье Конвенции. -------------------------------- <5> Док. CAT/C/4/Rev.2. <6> Док. CAT/C/14/Rev.1.
При рассмотрении доклада Комитет в первую очередь определяет, содержит ли он информацию, достаточную для объективной оценки выполнения государством своих обязательств. В случае если доклад не отвечает этому требованию, Комитет может обратиться к соответствующему государству с просьбой представить к определенному сроку дополнительную информацию. Комитет может включить свои замечания по докладу какого-либо государства-участника в собственный ежегодный доклад, а по просьбе государства-участника - включить в него весь текст его доклада. Но, как правило, Комитет в ежегодном докладе составляет краткий отчет по рассмотренным докладам государств в соответствии со ст. 19 Конвенции 1984 г., где отражает позитивные аспекты по выполнению государством обязательств, вопросы, вызывающие обеспокоенность, и рекомендации, данные Комитетом соответствующему государству. Комитет против пыток в ходе изучения докладов государств - участников Конвенции 1984 г. следит за принятием этими государствами мер по имплементации норм соответствующего международного договора в национальное законодательство. Внимание Комитета против пыток может быть обращено и на ситуацию в отдельном регионе государства - участника Конвенции 1984 г. Рекомендации, выносимые Комитетом государствам-участникам, касаются различных аспектов предупреждения и пресечения пыток и жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания. В своих рекомендациях Комитет может затрагивать также вопросы условий содержания заключенных. Сделанные Комитетом против пыток замечания учитываются при составлении государством следующего периодического доклада спустя четыре года. Но это достаточно большой период, в течение которого ситуация может измениться, поэтому весьма позитивным было бы вменить в обязанность государствам-участникам в определенный срок, например в течение шести месяцев, предоставлять информацию о работе в области пресечения пыток, в соответствии со сделанными Комитетом замечаниями, а также предусмотреть меры воздействия на государство, отказывающееся прекратить применение пыток (например, наделить Комитет полномочием составлять специальный доклад о допущенных государством нарушениях и передавать его Генеральной Ассамблее ООН для оглашения на ее заседании и опубликования). В целом деятельность Комитета против пыток по рассмотрению периодических докладов государств-участников нельзя назвать результативной, поскольку во многом, как и для Комитета по правам человека, эта работа носит формальный характер, а предоставляемые государствами сведения отражают только позитивные аспекты в сфере выполнения положений Конвенции 1984 г. против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Следующий вид деятельности Комитета против пыток осуществляется на основании ст. 20 Конвенции 1984 г., предусматривающей проведение конфиденциального расследования случаев систематического применения пыток. Под систематическим применением пыток Комитет понимает засвидетельствованные на территории государства - участника Конвенции 1984 г. случаи пыток, "которые не являются единичными и характерными для какого-либо места или времени, а характеризуются повторяемостью, широким распространением и конкретной целью, по крайней мере на значительной части территории соответствующей страны". Несмотря на данное Комитетом определение, "разграничение индивидуальных случаев и массовых нарушений прав человека" является одним из наиболее сложных проблем <7>. При этом установить, каковы критерии массовых нарушений прав человека, невозможно. Например, хотя массовые нарушения слагаются из индивидуальных, не поддается определению количество индивидуальных нарушений, которое образует массовые нарушения прав человека. Таким образом, оценка Комитетом широты распространения и значительности территории государства, где имели место нарушения прав человека, носит субъективный характер. -------------------------------- <7> Черниченко С. В. Теория международного права. Т. 2. Старые и новые теоретические проблемы. М.: НИМП, 1999. С. 424.
В соответствии с п. 1 ст. 28 Конвенции 1984 г., любое государство-участник во время подписания или ратификации этого международного договора или присоединения к нему может заявить о непризнании компетенции Комитета, определенной ст. 20 <8>. Этот вид деятельности Комитет стремится осуществлять на основе сотрудничества с соответствующим государством-участником. Информация, послужившая основанием для начала расследования, может быть получена из разных источников: непосредственно от жертвы пыток, представляющего его лица, другого государства, неправительственной организации или по иным каналам. -------------------------------- <8> По состоянию на 18 мая 2001 г. десять государств - участников Конвенции 1984 г. (Афганистан, Беларусь, Китай, Куба, Израиль, Кувейт, Марокко, Саудовская Аравия, Украина) заявили, что они не признают компетенцию Комитета, предусмотренную ст. 20 указанного международного договора. Доклад Комитета против пыток, 2001. A/56/44. Приложение 2. С. 82. В более поздних докладах Комитета информации о заявлениях государств-участников по ст. 20 Конвенции 1984 г. не содержится.
С согласия соответствующего государства-участника расследование может включать выездную миссию членов Комитета, уполномоченных для проведения расследований, в ходе которой они могут заслушать показания свидетелей. Посещение территории допустившего нарушение Конвенции государства представляется одним из наиболее эффективных методов получения достоверной информации о практике применения пыток, который нашел закрепление в п. 2 ст. 20 Конвенции и п. 80 Правил процедуры Комитета. В большинстве случаев проведение расследования включает посещение экспертами территории государства, в том числе мест лишения свободы. Отказ государства предоставить им такую возможность, как правило, не препятствует продолжению расследования в целом. Для наиболее полного и объективного исследования фактов применения пыток члены Комитета в дополнение к персоналу и средствам, предоставленным Генеральным секретарем ООН, могут приглашать специалистов в области медицины, обращения с заключенными и переводчиков. После проведенного расследования члены Комитета составляют доклад, который рассматривается Комитетом и через Генерального секретаря ООН направляется государству-участнику, в отношении которого проводилось расследование. Одновременно этому государству предлагается в разумные сроки информировать Комитет о мерах, которые оно принимает для исправления ситуации в соответствии с замечаниями и предложениями, высказанными в докладе. По завершении процедуры расследования Комитет при наличии согласия соответствующего государства может включить краткий отчет по результатам расследования в свой ежегодный доклад. По окончании расследования Комитет сообщает государству-участнику о результатах этой работы и излагает свои замечания и предложения. Поскольку работа Комитета в соответствии со ст. 20 Конвенции 1984 г. носит строго конфиденциальный характер, вся информация, собранная в результате расследования, является закрытой. По завершении расследования и после консультаций с соответствующим государством-участником Комитет может включить краткий отчет о результатах этой работы в свой ежегодный доклад. В основе следующего вида деятельности Комитета против пыток лежит его компетенция рассматривать заявления о применении пыток и жестокого, бесчеловечного или унижающего достоинство обращении или наказания на территории какого-либо государства-участника. Эта компетенция Комитета является факультативной, поскольку в силу п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 22 Конвенции 1984 г. заявления рассматриваются только в отношении тех государств, которые при ратификации этого международного договора заявили о признании соответствующей компетенции Комитета против пыток <9> и не отозвали впоследствии это заявление. Необходимо отметить, что отзыв указанного заявления допускается только при условии, что в отношении заявляющего об этом государства Комитетом не проводится процедура рассмотрения сообщения. -------------------------------- <9> По состоянию на 2003 г. 48 государств-участников (из 134) сделали заявления, предусмотренные статьями 21 и 22 Конвенции 1984 г., из них Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, США, Япония и Уганда сделали заявления только по ст. 21, а Мексика, Сейшельские Острова и Азербайджан - только по ст. 22 Конвенции 1984 г. Доклад Комитета против пыток, 2003. A/58/44.
В соответствии со своей компетенцией Комитет полномочен рассматривать заявления одного государства-участника о применении другим государством-участником пыток и заявления частных лиц о применении к ним пыток государством - участником Конвенции 1984 г. В первом случае Комитет приступает к рассмотрению вопроса о нарушении одним из государств-участников только при соблюдении следующих условий: оба государства признали его соответствующую компетенцию; с момента получения первоначального сообщения государством, допустившим нарушения Конвенции, не прошло шесть месяцев; применены и исчерпаны все доступные внутренние меры урегулирования вопроса в соответствии с общепризнанными принципами международного права, если только применение этих мер не затягивается умышленно или существует вероятность, что они не окажут эффективной помощи жертве нарушения. Приступая к рассмотрению вопроса, Комитет в первую очередь оказывает добрые услуги сторонам в целях его дружественного разрешения. С этой целью Комитет может при необходимости учредить специальную согласительную комиссию. Попытка дружественного урегулирования спора в полной мере отвечает одному из основополагающих принципов международного права - принципу мирного разрешения международных споров, под которым понимается, что "на всех государствах лежит юридическая обязанность разрешать все возникающие в международной жизни споры и ситуации с помощью мирных средств и способов" <10>. -------------------------------- <10> Бахов А. С., Бобров Р. Л., Тункин Г. И. и др. Курс международного права. Т. 2. Основные принципы современного международного права / Под ред. Ф. И. Кожевникова и др. М.: Наука, 1967. С. 159.
Действия Комитета против пыток могут быть результативными только в случае согласия сторон пользоваться его добрыми услугами и принять его предложения по урегулированию конфликта. В ином случае Комитет против пыток в силу суверенитета государств не может правовым путем обязать их принять меры по пресечению пыток. Помимо рассмотрения сообщений государств о нарушении другим государством Конвенции 1984 г., в компетенцию Комитета на основании ст. 22 входит также рассмотрение заявлений частных лиц о применении к ним государством, под юрисдикцией которого они находятся, пыток или других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Неотъемлемым условием рассмотрения Комитетом такого рода заявлений является, помимо участия государства в Конвенции 1984 г., признание им его соответствующей компетенции и распространение его юрисдикции на заявителя. При решении вопроса о приемлемости заявления или рассмотрения его по существу Комитет может обратиться к соответствующему государству с просьбой принять меры по обеспечению безопасности предполагаемой жертвы. Такая просьба не означает, что было принято какое-либо решение по заявлению в целом, в том числе о его приемлемости. Условия приемлемости поступающих в Комитет заявлений частных лиц определяются ст. 22 Конвенции 1984 г. и п. 107 его Правил процедуры и заключаются в следующем: заявление не должно быть анонимным, несовместимым с положениями Конвенции 1984 г. и не должно представлять собой злоупотребление правом на представление таких сообщений. Заявление будет признано неприемлемым и в случае, если изложенный в нем вопрос рассматривался или рассматривается по какой-либо другой процедуре международного расследования или урегулирования или же заявитель не исчерпал все имеющиеся внутренние меры правовой защиты (за исключением случаев, когда применение этих мер неоправданно затягивается или представляется малоэффективным). Большинство поступающих в Комитет сообщений касается нарушений ст. 3 Конвенции 1984 г. При их рассмотрении Комитет исходит из того, что необходимо не только пресекать пытки и жестокое, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение или наказание, но и предупреждать их в случае выдачи или высылки лица. При вынесении решения по такого рода заявлениям Комитет должен принять во внимание все относящиеся к делу обстоятельства, включая существование постоянной практики грубых, вопиющих и массовых нарушений прав человека в государстве предполагаемой высылки заявителя. В целях упорядочения работы с сообщениями, касающимися ст. 3 Конвенции 1984 г., Комитет составил "Замечания общего порядка относительно осуществления статьи 3 Конвенции в контексте статьи 22". В этом документе он подчеркнул, что применение ст. 3 ограничивается случаями, когда существуют серьезные основания полагать, что заявителю может угрожать применение пыток в случае его высылки, возвращения или выдачи другому государству. В соответствии с этим документом бремя аргументированного изложения дела лежит на заявителе, который должен обосновать реальность угрозы применения к нему пыток на родине и подкрепить свои доводы достаточными фактическими материалами. В ином случае Комитетом выносится решение об отсутствии нарушения ст. 3 Конвенции 1984 г. В связи с этим целесообразно было бы внести в ст. 22 Конвенции 1984 г. изменения, обязывающие государства, в отношении которых было установлено нарушение вытекающих из участия в этом международном договоре обязательств, сообщать Комитету против пыток о принятых в целях исправления ситуации мерах. Так, п. 7 ст. 22 Конвенции 1984 г. следовало бы дополнить следующим положением: "В случае признания Комитетом факта нарушения положений настоящей Конвенции соответствующее государство-участник в течение 90 дней информирует Комитет о принятых в свете исправления ситуации мерах". Одновременно следовало бы наделить Комитет полномочием составлять доклад в отношении государств, допустивших нарушения Конвенции 1984 г. и отказывающихся сотрудничать с Комитетом в рамках ст. ст. 19 и 22 Конвенции 1984 г., для передачи его на рассмотрение Генеральной Ассамблее ООН в целях оглашения на ее заседании и опубликования. Как видно из сказанного выше, Комитет против пыток является еще одним механизмом по сохранению прав человека и их защите. Но и этот механизм не является идеальным. Продолжает существовать ряд проблем, с которыми Комитет справиться не может в первую очередь в силу невозможности применения более жестких и действенных санкций в отношении государств-участников. Недостаточно разработан порядок подачи индивидуальных жалоб на нарушения прав. Все эти проблемы остаются актуальными. Возникает вопрос практического использования механизмов защиты прав, которые на сегодняшний день не являются всеохватывающими и готовыми к применению для полноценной защиты прав и свобод.
Название документа