Общие вопросы европейского экологического права: принципы и закономерности его развития и формирования
(Дубовик О. Л., Иванова А. Л., Калиниченко В. Т., Редникова Т. В., Рерихт А. А.) ("Экологическое право", 2007, N 5) Текст документаОБЩИЕ ВОПРОСЫ ЕВРОПЕЙСКОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА: ПРИНЦИПЫ И ЗАКОНОМЕРНОСТИ ЕГО РАЗВИТИЯ И ФОРМИРОВАНИЯ <1>
О. Л. ДУБОВИК, А. Л. ИВАНОВА, В. Т. КАЛИНИЧЕНКО, Т. В. РЕДНИКОВА, А. А. РЕРИХТ
Дубовик О. Л., ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук, профессор. Иванова А. Л., адвокат Московской областной коллегии адвокатов, кандидат юридических наук. Калиниченко В. Т., аспирант Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. Редникова Т. В., младший научный сотрудник Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН. Рерихт А. А., научный сотрудник ИНИОН РАН.
Экологическое право ЕС насчитывает уже (или всего) тридцатилетнюю историю. Экологическое право стран - участниц Европейского сообщества (союза) начало, естественно, формироваться раньше - в пятидесятых годах прошлого века. Законодательство, практика и доктрина экологического права Сообщества и национальных правовых систем тесно переплетены и характеризуются высоким уровнем развития, крупными достижениями и в плане законотворческих решений, и в плане масштабных и глубоких научных исследований. В то же время многие задачи, по мнению специалистов, все еще ждут своего решения. Возникают новые вызовы: в условиях глобализации, усиления воздействий на окружающую среду, появления новых видов противоправного поведения, возникновения новых технологий и расширения возможностей финансирования эколого-политических и правовых мер они могут быть решены только путем совместных усилий ученых и практиков, юристов, экономистов и экологов. Этому должен способствовать и обмен научной информацией, в первую очередь широкая публикация результатов специальных исследований и материалов дискуссионного характера. На наш взгляд, для российских специалистов крайне важно ознакомиться - хотя бы в самом общем виде - с подходами, развиваемыми в экологическом праве ЕС сегодня. Отметим, что литература по проблемам правовой охраны окружающей среды, издаваемая в странах ЕС, практически необозрима: это десятки учебников, сотни монографий, отчетов об исследованиях, конференциях, сборников статей, десятки журналов, специализирующихся именно на экологическом праве в целом или отдельных его разделах (например, журналы "Отходы", "Вещества" и проч.). Исследование принципов и закономерностей развития и формирования европейского экологического права является, с точки зрения многих европейских специалистов в данной области, одной из чрезвычайно важных задач. Трудно назвать работу по европейскому экологическому праву, которая не затрагивала бы ее либо не основывалась на трудах, ее разрабатывающих. В целях освещения распространенных здесь подходов и уровня исследований используем одну из последних книг - "Европейская конвенция и будущее европейского экологического права" <2>. -------------------------------- <2> European Convention and Future of European Environmental Law (ed. J. H. Jans). Groningen: Europa Law Publishing, 2003.
Книга представляет собой сборник взаимосвязанных единой темой статей (глав), в которых с разных позиций анализируются наиболее актуальные проблемы основополагающих (конституционных) предписаний в плане перспектив дальнейшего развития экологического законодательства, доктрины и судебной практики Европейского союза и государств-членов. Авторами являются ведущие ученые - специалисты в области европейского права. Так, в главе 1 "Экологические принципы в праве Сообщества" Г. Винтер (Gerd Winter) вначале дает их общий обзор, а именно принципов: высокого уровня защиты окружающей среды; поддержки и улучшения качества окружающей среды; стимулирования международных средств регулирования; учета факторов местного значения; предусмотрительности; предупреждения; восстановления вреда у его источников; ответственности за загрязнения (с. 3). Так как эти принципы могут показаться достаточно бескомпромиссными, ст. 174 (3) Европейской конвенции подводит под них более реалистичную основу. Согласно данной статье при реализации политики Сообщества следует равно принимать во внимание: доступную информацию научного и технического свойства; региональные различия в условиях окружающей среды; преимущества и недостатки; уровень экономического и социального развития ЕС и сбалансированное развитие регионов. Автор отмечает также, что принцип интеграции занимает особое место, так как является комплексным и способствует перенесению принципов экологической политики в иные области действия ЕС. Принцип устойчивости не указывается напрямую как принцип экологической политики, а является задачей Сообщества в целом и характеристикой принципа интеграции (с. 4). Далее он рассматривает правовое значение принципов для институтов Сообщества и для стран-участниц, используя аргументацию, построенную на разделении принципов на уполномочивающие и направляющие. В заключение Г. Винтер делает вывод, что законотворческая деятельность по созданию новой Конституции ЕС показала: существующие формулировки принципов в основном достаточны и соответствующим образом работают. Ни в коем случае не следует опускаться ниже уже достигнутого уровня защиты окружающей среды и экологических прав граждан. Это особенно верно в отношении ст. 6 и 174 Договора об образовании ЕС. Но все же автор рекомендует осуществить расширение круга защищаемых Конституцией ЕС (по сравнению с учредительными договорами) за счет замены в ст. 30 и других Европейской конституции слов "растения и животные" оборотом "защита окружающей среды". В главе 2 "Право на благоприятную окружающую среду и Конституция ЕС: к вопросу о включении Хартии основных прав в Конституцию Европейского союза", автором которой является Флориан Эрмакора (Florian Ermakora), рассматриваются актуальные вопросы защиты экологических прав человека и гражданина, в том числе Европейским и национальными судами. Так как гарантирование прав человека и основных свобод представляет собой неотделимый элемент конституционной демократии сегодня, рабочая группа приняла решение равно обсудить как инкорпорацию Хартии основных прав Европейского союза, провозглашенную Европарламентом, Советом и Комиссией в 2000 г., в Европейскую конституцию, так и присоединение Евросоюза к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Автор поставил целью описание корней права на благоприятную окружающую среду в праве Евросоюза и обзор возможных форм такого права. Также он проанализировал, до каких пределов право Сообщества предоставляет (если предоставляет) право на благоприятную окружающую среду и/или его элементы. В статье также реализуется попытка сформулировать право на благоприятную окружающую среду и приводятся пояснения к формулировке. Оно состоит из двух составляющих. Во-первых, в основе должно быть положение, устанавливающее сущность даруемого индивидууму права. Это право будет крайне ограниченного значения, если "привилегированное" лицо не сможет применять данное право перед судом или администрацией. Следовательно, существо права необходимо дополнить locus standi, данным привилегированному лицу. В Конвенции не содержится четко определенного права на благоприятную окружающую среду. В разных случаях Европейский суд по правам человека устанавливал: возможно ли и до какой степени загрязнение окружающей среды нарушает указанные в Конвенции традиционные права человека и основные свободы. На основе принятых судом решений (Герра против Италии; Онеридилдиц против Турции; Лопес Остра против Испании) и принятых законов, согласно прецедентному праву, право на благоприятную окружающую среду является составной частью права на уважение частной и семейной жизни. Ф. Эрмакора анализирует и предписания процессуального права на благоприятную окружающую среду в законодательстве ЕС. Он полагает, что это право, как предусмотренное Конвенцией, включает в себя возможность принуждения страны - участницы ЕС. Право на доступ к правосудию, широко предоставленное основным законодательством ЕС, по его мнению, до сих пор серьезно ограничивается. Статья 230 § 4 Договора об образовании Евросоюза ограничивает доступ к правосудию тем, кто непосредственно и прямо в этом заинтересован. Критерий индивидуальной заинтересованности настолько узко понимается Европейским судом, что на самом деле доступ в связи с индивидуальной заинтересованностью играет минимальную роль при квалификации возможности доступа. Как и в иных правовых системах, велико значение подзаконных актов Евросоюза, регулирующих право на благоприятную окружающую среду. Автор считает, что основное и точно определенное право человека на благоприятную окружающую среду вообще не инкорпорировано в подзаконные акты Евросоюза. Некоторые положения предусматривают права части индивидов на минимальные аспекты благоприятной окружающей среды. Остальные положения Европейского экологического законодательства рассматриваются Европейским судом как предусматривающие такие права для индивидов. Наиболее яркий пример индивидуального права в рамках европейского экологического права на как минимум один аспект права на благоприятную окружающую среду - право на информацию об окружающей среде, установленное Директивой 90/313 в рамках свободы доступа к информации об окружающей среде. Можно сравнить эти положения с Директивой по поводу использованного электрического и электронного оборудования, которая предоставляет индивидуальным обладателям электронного или электрического мусора право его безвозмездно сдать. Индивиды могут пользоваться положениями различных директив, затрагивающих вопросы экологического права, имеющих прямое действие на территории стран-участниц. В настоящее время это единственная законодательная основа, позволяющая частным лицам предъявлять претензии к государствам в национальные суды по поводу окружающей среды. Такую ситуацию должен изменить проект директивы о доступе к правосудию по вопросам окружающей среды. Согласно главе "Право на инициирование судебного дела" право на доступ к процедурам по поводу окружающей среды будет предоставлено таким категориям, как заинтересованные члены общества, имеющие достаточный интерес или утверждающие о нарушении данного права, а также уполномоченные субъекты, для которых не требуется наличия достаточного интереса или заявления о нарушении при определенных обстоятельствах. Наконец, он переходит к анализу формулировки права человека на благоприятную окружающую среду в Европейской конституции и предлагает следующую его редакцию: "Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Это право представляет собой важнейший общественный интерес. Оно включает право на участие в принятии решений, право на доступ к судопроизводству и право на информацию по вопросам окружающей среды. Высокий уровень защиты окружающей среды и улучшение качества окружающей среды должны быть элементом политики Союза, должны быть гарантированы в соответствии с принципом устойчивого развития". Согласно антропоцентрическому подходу к правам человека только человек может быть субъектом права на благоприятную окружающую среду. Следовательно, с традиционной системой зачастую с трудом согласуется защита такого права при отсутствии законодательно определенного субъекта, чьи права непосредственно нарушены экологическим загрязнением. Из доктрины Европейского суда автор делает вывод о том, что право на благоприятную окружающую среду должно быть сформулировано максимально точно, так чтобы физические лица могли воспользоваться им при защите своих интересов в суде. Также предложенная формулировка учитывает общественные интересы в праве на чистую окружающую среду, так же как это учитывается в праве собственности или праве на свободное перемещение товаров. Глава 3, подготовленная Астрид Эпине (Astrid Epiney), посвящена вопросу разделения законодательной компетенции между странами-участницами и Евросоюзом, т. е. одному из ключевых вопросов Европейской конвенции. Данная статья сфокусирована на области экологической политики по четырем причинам: методы разделения компетенции между странами-участницами и Союзом различаются в разных областях действия; вопросы экологии имеют свои особенности, такие, как международный характер и трудности в процессе имплементации; так как единого критерия разделения компетенции пока не обнаружено, характер той или иной области имеет пока большое значение; вполне целесообразно начать анализ со сложившейся ситуации, которая требует отдельного рассмотрения каждой сферы компетенции (с. 45). Она рассматривает разделение компетенции по вопросам экологии на примере системы ст. 174 ЕК и в заключение дает оценку существующей системы и перспектив разделения компетенции в области экологической политики, делая основной упор на поддержание сложившейся системы. В очень насыщенной по содержанию главе 4 "Экологическая политика ЕС и гражданское общество" ее автор проф. Ян Х. Янс подчеркивает, что формальная легитимность процесса принятия решений в ЕС нашла свое отражение - в отношении Европейского парламента и Совета - в существовании выборных представителей европейского народа. Европейским парламентом в Резолюции по Белой книге по управлению сказано: "Консультации заинтересованных сторон... могут только дополнять, но не заменять процедуры и решения законодательных органов, обладающих демократической компетенцией; только Совет и Парламент как созаконодатели могут принимать ответственные решения в ходе законодательных процедур..." (с. 55). Автор анализирует, каким образом неправительственные организации (НПО) могут внести свой вклад в развитие более представительной демократии и существенной легитимности в Европейском союзе. Цели данной статьи двояки: с одной стороны - дать обзор сложившихся отношений между формированием экологической политики ЕС и НПО; с другой - дать рекомендации по усилению и укреплению этих взаимоотношений. Автор исследует роль НПО на стадии внесения законопроектов, их роль в процессе принятия решений, а также их роль после принятия решений (директив или регламентов). Так, на стадии подготовки предложений особая роль НПО связана с основными правами граждан на создание объединений для достижения общих целей, как это указано в ст. 12 Хартии основных прав Европейского союза. Комиссия выразила свое мнение по поводу возможной роли НПО в документе, называемом "Комиссия и неправительственные организации: Создание сильного взаимодействия". В данном документе указан ряд проблем: а) взаимодействие с НПО отличается в разных областях политики; б) внутренние процедуры Комиссии слишком сложны; в) отмечается нехватка финансирования, возможностей финансирования и информации по данному вопросу; г) Комиссии следует предоставлять НПО больше информации и усиливать взаимодействие как средство создания настоящего партнерства (с. 56). Комиссия установила основные принципы и минимальные стандарты для проведения консультаций заинтересованных сторон, такие, как: 1) принцип участия; 2) принцип открытости и доступности; 3) принцип эффективности; 4) принцип связанности; а среди минимальных стандартов Комиссия указала следующие: а) четкое содержание процесса консультаций; все взаимодействия, относящиеся к процессу консультаций, должны быть ясными и точными, должны содержать всю необходимую информацию для получения точных ответов; б) консультирование с целевыми группами; при определении целевой группы консультационного процесса Комиссия должна удостовериться, что относящиеся к вопросу стороны имели возможность выразить свое мнение; в) опубликование; Комиссия должна проводить адекватную политику предупреждения и пользоваться своими каналами связи с тем, чтобы удовлетворять интересы всех целевых групп. Не исключая инструменты коммуникации, в сети Интернет должны проводиться открытые общественные консультации; г) временные ограничения участия; Комиссия должна предоставлять достаточное время для планирования и получения ответов на приглашения и письменные статьи. Комиссия должна по возможность стараться предоставлять не менее 8 недель для получения ответов на письменные консультации с обществом и 20 дней для уведомления о встречах; д) уведомления и обратная связь; должны быть получены уведомления о получении статей. Результаты консультаций должны быть размещены на сайтах в сети Интернет (с. 57). Я. Х. Янс обращает внимание на проблему отсутствия правовой обязанности проведения консультаций с НПО и рассматривает вопрос, каково влияние "гражданского общества" на экологическую политику, проводимую ЕС. С правовой точки зрения, полагает он, такого влияния не существует. С правовой точки зрения диалог и консультации между НПО и Комиссией следует рассматривать в общем с позиций вопроса о принятии решений, а в частности - с позиций ст. 175 Договора о ЕС для НПО. Особая ценность этих консультаций вытекает из права Комиссии на инициативу. Другими словами, диалог и консультации с НПО должны рассматриваться в перспективе роста качества предложений Комиссии, предлагаемых вниманию Совета и Европейского парламента. Сейчас проведение Комиссией консультаций с НПО на первых стадиях формирования политики становится все более широко используемым элементом в подготовке предложений Совету и Парламенту. В любом случае, после подписания ЕС в июле 1998 г. Конвенции ООН о доступе к информации, общественном участии в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам окружающей среды, т. н. Орхусской конвенции, ЕС продемонстрировало свое стремление повысить уровень и частоту проведения соответствующих консультаций с обществом в процессе формирования экологической политики ЕС. Отдельно автор выделяет уроки, полученные из "социального диалога". Одним из результатов упрочения роли НПО будет включение в Договор ЕС процедуры, схожей с т. н. социальным диалогом. Однако Я. Х. Янс возражает против такого включения. Указание обязанности проведения консультаций без каких-либо оговорок сделает процедуру косной и недостаточно гибкой для выявления необходимости незамедлительных действий, что зачастую требуется по экологическим вопросам. Таким образом, идея социального диалога сама по себе хороша, но автор не считает необходимым включать ее в виде строгого обязательства. Комиссия, издав Белую и Зеленую книги, во многом стимулировала проведение общественных дебатов. Зеленая книга - это рекомендательный документ, адресованный заинтересованным сторонам, лицам, компаниям, организациям, предлагающий им вносить свой вклад в будущее законодательство. Она касается областей, в которых Комиссия еще не проводила законодательную работу. Белая книга используется как инструмент развития политики в областях, еще не подпавших под уже имеющееся законодательство. Она сосредоточена на более широких областях, занимающих не одну отрасль. В дальнейшем Комиссия должна организовать и стимулировать в предварительной стадии подготовки предложений проведение публичных слушаний, широких общественных дискуссий. При анализе процесса принятия решений автор останавливается главным образом на проблемах всеобщего применения процедуры принятия решений большинством и считает, что "Амстердамский договор" сделал принятие решений по вопросам экологии менее комплексным посредством принятия решений большинством. Согласно этой процедуре Европейский парламент дважды обсуждает предлагаемые меры и имеет исключительную возможность предупредить принятие таких мер. Несмотря на то что принятие решения большинством не приводит автоматически к более "экологически дружественному" законодательству, автор считает весьма удовлетворительным тот факт, что в настоящее время эта процедура становится повсеместной. Следует предпринять еще один окончательный шаг по эмансипации европейского экологического права - все экологические меры должны приниматься согласно данной процедуре (с. 60). Далее Я. Х. Янс ставит проблему открытости и секретности Комиссии в ходе принятия решения. Во всех странах-участницах обсуждения проходят публично. Публичное обсуждение, таким образом, крайне важно для принятия легитимных законодательных решений. Возникает вопрос: должен ли Совет заседать и принимать решения публично? Импульс к позитивному ответу на этот вопрос дал Президиум Европейской конвенции. В ст. 36 предварительного проекта Конституционного договора устанавливалось правило, по которому законодательные дебаты Европейского парламента и Совета должны быть публичными. Автор поддерживает данную позицию. Кроме того, он рассматривает и проблему делегирования принятия решений, которое широко распространено в европейском экологическом праве, в особенности в отношении установления технических стандартов. Примером может являться Директива об отходах, поправки к приложениям которой могут совершаться особыми указанными в Директиве способами посредством комитетов. Это требует представительства Комиссии для утверждения проектов предлагаемых мер. В течение определенного времени комитет выносит свое мнение по предлагаемым мерам. Если мнения совпадают - Комиссия принимает предложенные меры. Если нет - Комиссия представляет свое предложение Совету, который может принять его большинством голосов. В любом случае, если Совет не прореагировал в течение трех месяцев, предлагаемые меры могут быть приняты Комиссией. Другие директивы по окружающей среде также предусматривают аналогичные меры. В заключение Я. Х. Янс пишет, что в соответствии с положениями Договора можно сделать много предложений по улучшению представительной демократии в Европейском союзе в общем и в европейском экологическом праве в частности. Зачастую проблема кроется в правильном исполнении, иногда достаточно провести эффективные изменения в подзаконных нормативных актах, но все же следует внести некоторые изменения в Договоры, а именно: 1) единственной применимой процедурой в отношении действий по защите окружающей среды в рамках ст. 175 (1) Договора должна быть процедура принятия решений большинством; 2) для усиления законодательной защиты следует исключить слова "и индивидуальной" из ст. 230 (4); 3) в Конституционный договор следует вставить положение, аналогичное ст. 36 Предварительного проекта Конституционного договора с тем, чтобы дебаты, проводимые в Европейском парламенте и Совете, носили публичный характер; 4) ст. 255 Договора должна быть изменена таким образом, чтобы гарантировать доступ к информации всем "органам" и "институтам" ЕС. В главе 5 "Внешняя компетенция ЕС и защита окружающей среды", написанной Массимилиано Монтини (Massimiliano Montini), определяются границы внешней компетенции ЕС. Автор находит справедливыми представления Дэшвуда о том, что рассмотрение внешней компетенции ЕС затрагивает два принципиальных вопроса: вопрос "существования" и вопрос "привилегий". Оба касаются разделения и разграничения полномочий Европейского сообщества и стран-участниц во внешней сфере. Также свою специфику имеет и внешняя компетенция ЕС по вопросам экологии. В статье также анализируются возможности противоречий между обязательствами, возникающими из ГАТТ и прочих многосторонних соглашений по регулированию и упорядочению международной торговли, заключаемых в рамках ВТО. Все же во многих областях, считает он, Европейскому сообществу не хватает внешней компетенции до сих пор. Тут и возникает вопрос о том, может ли внешняя компетенция ЕС быть распространена на некоторые сферы, так же как это происходит во внутренней сфере. М. Монтини полагает, что принципы, выработанные Европейским судом по некоторым делам, могут послужить ответом на вопрос, в частности принцип принадлежности полномочий, принцип отсутствия аналогии между внутренней и внешней компетенцией ЕС, принцип включенных внешних полномочий и, наконец, принцип эффективности. Затем он рассматривает вопрос привилегий как вопрос о том, может ли Сообщество пользоваться исключительной компетенцией с учетом прав, возможно принадлежащих странам-участницам. Этот вопрос становится еще острее там, где Сообществу принадлежит "конкурирующая" компетенция со странами-участницами. По его мнению, важную роль здесь могут сыграть два принципа, выработанных прецедентным правом Европейского суда: принцип привилегий и принцип лояльности (с. 74). Наконец, говоря об особенностях в области защиты окружающей среды, он пишет, что в этой сфере не возникает особых проблем в отношении "внешней компетенции", по крайней мере, с тех пор, как ЕС была придана особая компетенция по данному вопросу в силу введения Главы об окружающей среде в Договор ЕС согласно Европейскому акту 1986 г. Статья 174 (4) ясно указывает, что с учетом сфер их компетенции Сообщество и страны-участницы имеют право на заключение соглашений с третьими сторонами и международными организациями. Также, что касается вопроса привилегий, в области охраны окружающей среды Европейское сообщество может принимать международные положения, повышающие полноту гармонизации или хотя бы устанавливающие минимальные стандарты. Таким образом, можно сделать вывод о том, что страны-участницы не могут ни в какой форме пользоваться внешней компетенцией в тех областях, в которых речь идет о существовании конкурирующей компетенции Сообщества и стран-участниц. В тех же областях, где Сообщество еще не провело полную гармонизацию определенной сферы защиты окружающей среды, страны-участницы сохраняют возможность принимать на себя международные обязательства независимо от проведения аналогичных или иных действий институтами ЕС. В заключение М. Монтини рассматривает проблему внешней компетенции ЕС и его обязательства перед ВТО, отмечая, что Соглашение ВТО и все многосторонние соглашения, подписанные в рамках ВТО, являются смешанными, в которых сторонами являются Сообщество и страны-участницы, равно обязанные перед ЕС как Стороной соглашения в международном аспекте и по праву ЕС, согласно ст. 300 (7) Договора об образовании ЕС. Как только Сообщество или страна-участница предпринимают односторонние меры, направленные на защиту окружающей среды, встает вопрос совместимости таких мер с обязательствами по соглашению ГАТТ и иными многосторонними торговыми соглашениями. В этом случае основную роль играет принцип недискриминации, предусмотренный ГАТТ и выражающийся в: режиме "наибольшего благоприятствования", согласно которому все тарифные уступки в отношении одного государства автоматически распространяются на все стороны соглашения ГАТТ; "национальном режиме", согласно которому любые импортированные товары, попавшие на рынок государства, должны обращаться не ниже, чем национальные товары; кроме указанных пунктов режим недискриминации дополняется положениями статьи XI ГАТТ, запрещающей введение каких-либо количественных или аналогичных ограничений, за исключением тарифов, в отношении импортированных товаров (с. 79). В настоящее время не решен однозначно вопрос о том, когда односторонние меры, предпринимаемые сторонами ГАТТ, включая ЕС, направленные на защиту окружающей среды, могут быть признаны совместимыми с правилами ВТО по международной торговле. В каждом случае следует искать определенный баланс с учетом принципа "необходимости", выработанного прецедентным правом ВТО/ГАТТ в области "торговли и окружающей среды". Еще один вопрос касается возможности одностороннего принятия мер по защите окружающей среды в рамках "специального режима" в отношении многосторонних или национальных мер, имеющих своей целью защиту "всеобщей окружающей среды". В этом случае, к сожалению, пока еще недоступна общая международная практика, способствующая выводу о том, что "специальный режим" необходим для оценки совместимости таких мер с международными правилами торговли. При этом во внимание не принимается тот факт, что специфическая природа и особая важность самых срочных глобальных экологических вопросов, таких, как изменение климата или озоновое истощение, могли бы послужить основой для более смелого и решительного подхода к данному вопросу. В главе 6 "Будущая роль Европейского суда в развитии европейского экологического права" Людвиг Кремер характеризует основные тенденции развития экологического права ЕС и роль Европейского суда в защите окружающей среды за весь период его деятельности по состоянию до 2002 г., полагая, что за прошедшие 25 лет ее можно однозначно назвать позитивной. Из 306 решений по вопросам экологии, вынесенных к концу 2002 г., примерно полдюжины создают впечатление, что политические соображения превалировали над защитой окружающей среды (дело о традиционных способах охоты Франции, Бельгийский запрет на мусор, Датское дело о бутылках, дело Гринпис о Канарских островах и Финское дело о налогообложении энергии) (с. 86). И наоборот, во многих решениях Суд однозначно вставал на сторону защиты окружающей среды против иных защищаемых Договором ЕС интересов. В эту группу относятся дела в области торговли товарами, экологического налогообложения и дела по тем вопросам, где остается поле деятельности для национального законотворчества. За две последние декады следует отметить рост значения экологических интересов по отношению к другим интересам, обозначенным в Договоре ЕС. Однозначно следует отметить, что Суд широко использует полномочия, предоставляемые Договором ЕС, создавая иногда инновационные правовые конструкции. Однако с точки зрения окружающей среды в Европейском союзе все еще превалирует негативная интеграция и аргументация сильных и слабых сторон, позитивная интеграция, к сожалению, не оказывает должного влияния на экологическую политику ЕС. Таким образом, можно сделать вывод о том, что Суд способен эффективно внедрить в практику рекомендацию Договора ЕС о том, что окружающая среда должна быть защищена на высоком уровне и что в дальнейшем толкование подзаконных актов будет производиться на должном уровне. Эволюция ведет к значительному увеличению количества судей. В настоящее время в Европейском суде заседает по одному судье от каждой страны-участницы, и "не менее одного" судьи заседает в Суде первой инстанции. Если в дальнейшем такой принцип представительства стран сохранится, то проведение заседаний в полном составе, что уже сейчас редко происходит, станет еще более затруднительным, а создание цельного европейского права - тем более сложным. Различные палаты и Большая палата в связи с разнообразным экономическим, политическим и институциональным прошлым судей станут более "разношерстными", что приведет также к неоднородности общей европейской юрисдикции. Тенденция дивергенции будет усилена с возможностью создания "юридических коллегий" с целью "слушания и определения в первой инстанции некоторых процедур по особым делам" (с. 87). Такие коллегии могут создаваться по вопросам персонала, вопросам промышленной собственности Сообщества и, возможно, права конкуренции; однако пока не похоже, что вопросы доступа к правосудию в отношении экологических документов или решений институтов Сообщества будут переданы на рассмотрение таких коллегий. Еще один элемент, вселяющий неуверенность в дальнейшей практике суда, - это создание института вспомогательных докладчиков, которые будут участвовать в "предварительных процедурах по представляемым Суду делам и будут взаимодействовать с судьями-докладчиками по таким делам". Роль таких вспомогательных докладчиков будет особенно велика в случаях, когда судья-докладчик не знает язык вовлеченной в дела страны-участницы, что будет достаточно частым в свете грядущего расширения. В настоящее время не предусмотрена возможность вынесения решения судьей единолично, за исключением принятия решения о предварительных мерах по смыслу ст. 243 Договора. В дальнейшем для вынесения решения кажется целесообразным создавать палаты из трех судей разной национальности, что уменьшит риск апелляций. С 1967 по 2002 г. Суд вынес 69 предварительных решений по экологическим делам, что составляет около 2,5% всех предварительных решений Суда. Это подтверждает тот факт, что обстоятельства дел по вопросам экологического права ЕС зачастую не рассматриваются. Стороны в основном оспаривают квалификацию фактов или балансирование интересов. Л. Кремер делает вывод, что важнейшую роль играет непосредственно защита окружающей среды, а не тот факт, кто и как ее защищает. Именно потому, что природа не знает границ, в данном вопросе суверенитет наций, компетенция и разделение полномочий не так важны. С правовой точки зрения гораздо более важны многочисленные конвенции по защите окружающей среды, директивы и регламенты ЕС, национальные, региональные и локальные положения, обеспечивающие защиту окружающей среды. Вопрос деятельности Европейского суда в экологических делах должен расширяться с тем, чтобы охватить защиту окружающей среды европейским правом. Кроме того, он считает, что пока не следует учреждать децентрализованные суды по вопросам окружающей среды. Возможно, в создании таких судов более успешными будут суды по торговым знакам или конкуренции, социальным вопросам или вопросам выпуска товаров. Экологическую политику не следует принимать в качестве аргумента для создания таких судов и развития в данном направлении. В главе 7 "Расширение ЕС и его последствия для европейского экологического права" Гьюла Банди (Gyula Bandi) освещает подход ЕС к переходным мерам, принимаемым странами - кандидатами на вступление, который можно свести к учету рамочного законодательства Сообщества (включая право на доступ к информации и обеспечение защиты окружающей среды); мерам, направленным на международные соглашения, стороной которых является Сообщество; уменьшению глобального и трансграничного загрязнения; созданию законодательства по защите окружающей среды, направленного на сохранение биологического разнообразия; мерам по обеспечению функционирования внутреннего рынка (т. е. соблюдению стандартов товаров) (с. 99). Так как переходные меры должны носить ограниченный временной характер, ЕС подчеркивает с самого начала переговоров, что они не заменяют имплементации правовых норм. Автор анализирует проблему импорта экологической политики и права ЕС, его адаптации и введения права на защиту окружающей среды в национальное законодательство, отмечая, что вступающим странам рекомендуется: 1) признать, что право на окружающую среду - это основное право, а не отдельный вопрос; 2) использовать выражение "право на защиту окружающей среды" совместно с указанием на настоящие и будущие поколения; 3) ссылаться на обязательства ЕС и стран-участниц по защите данного права; 4) ссылаться на обязанность всех действующих субъектов соблюдать указанное право. Ряд затронутых в охарактеризованной книге вопросов развит в другой известной работе - сборнике статей "Принципы европейского экологического права. Практика (судебная) группы Авосетта юристов-экологов Европы" <3>. Это издание посвящено изучению основных принципов экологического права, содержащихся не только в Договоре ЕС, но и в национальных законодательных базах. Книга включает 14 работ крупных юристов из разных европейских государств. Параграфы настоящей книги расположены в соответствии со значимостью основных экологических принципов в современных правовых европейских системах с юридической точки зрения. Часть разделов описывает ситуацию в Европе в целом. Однако большая часть параграфов посвящена той или иной стране в отдельности. В издании приведен список решений национальных судов и Европейского суда справедливости по спорам в экологической сфере за период с 1991 по 2004 г., и, кроме того, имеется алфавитный указатель, что значительно облегчает использование книги читателем. Следует отметить также, что издание преследует своей целью не столько ознакомить с теорией экологических принципов как таковых, сколько представить картину судебной практики при рассмотрении дел по экологическим спорам. И поскольку в сравнении с другими правовыми отраслями эта - достаточно молода, то тема представляется крайне интересной. -------------------------------- <3> Principles of European Environmental Law. Proceedings of the Avosetta Group of European Environmental Lawyers / Edited by Prof. Richard Macrory / Europa Law Publishing. Groningen, 2004. 256 s.
Отправным пунктом для исследования в целом послужили основные экологические принципы, обозначенные в ст. 174 Договора об образовании ЕС, и в особенности принцип обязательных сборов с загрязнителя (так называемый принцип загрязнитель платит), предотвращение загрязнений и меры предосторожности. Начинает книгу в качестве вступления достаточно небольшая в сравнении с остальными статья Ричарда Макрори "Принципы в практике". Он делает экскурс по всему изданию, ориентируя читателя на основные размышления авторов, содержащиеся в тех или иных разделах. В главе 3 "Генезис экологических принципов ЕС" Людвиг Кремер (Ludwig Kramer) проследил не только историческое развитие этих норм в Договоре ЕС, но и политическое обоснование их возникновения. Он также обозначил политический ответ Европейской комиссии, который они вызвали. В следующей главе "Принцип предотвращения в рассмотрении Европейских судов" Джоан Скотт (Joanne Scott) затрагивает принцип предосторожности, его толкование и применение Европейским судом. Данный принцип установлен в соответствии с сущностью экологической политики Европейского союза и при этом служит применению других экологических принципов, например так называемого принципа интеграции, обозначенного в ст. 6 Договора ЕС. Однако большая часть книги посвящена тому, как экологические принципы применяются судами на национальном уровне. Герд Винтер (Gerd Winter) в главе "Юридическая природа экологических принципов в международном праве, праве ЕС и немецкой правовой системе" обосновывает мнение, что основные экологические принципы в большей степени содержатся в формальном законодательстве, как, например, Договор ЕС, международные договоры, или в некоторых национальных нормативных актах, но не в обычном праве. Бернхард В. Вегнер (Bernhard W. Wegener) в главе 7 "Принципы на практике - немецкий случай" указывает, что принцип "загрязнитель платит" с точки зрения перспектив, определяющих политику, изначально устанавливает коллективную экологическую цель - обеспечить полную интернационализацию экологических расходов. Однако в судебном процессе все больше намечается тенденция, когда потенциальные загрязнители оспаривают несправедливо возложенные на них расходы. Большинство экологических принципов Европейского союза, скорее, относятся к природе директивных обязанностей, хотя некоторые разделы книги содержат примеры того, как национальные суды трактуют их, непосредственно связывая с законом. Николас Де Саделеер (Nicolas de Sadeleer) ("Экологические принципы, современное и постсовременное право" - глава 14) предлагает достаточно четкий анализ правовой значимости экологических принципов. Соглашаясь с Г. Винтером, он отмечает, что в контрасте с более общими принципами права, которые часто развиваются судами путем толкования, ключевые экологические принципы сформулированы и в "жестком", и в "мягком" праве. Основные экологические принципы могут обеспечить некоторую степень согласованности и стабильности в новом правовом мире, что требует от юридических и нормативных документов способности легко приспосабливаться и быстро меняться. Разделы, посвященные какой-либо конкретной стране, не затрагивают всех государств Европы, и картина, которую они создают, достаточно смешанная и разнообразная. В связи с этим стоит определить несколько особенностей. Первая касается статуса экологических принципов, содержащихся в Договоре ЕС, самих по себе внутри национальных правовых систем. Большинство примеров, анализируемых в книге, показывает, что многие национальные суды крайне неохотно наделяют принципы Договора независимым правовым положением или прямым действием. Это современная позиция, например, свойственная судам Германии, Великобритании, Голландии, Испании. И Стефано Грасси (Stefano Grassi) (глава 8 "Экологические принципы Европейского суда, как законное обоснование юридических решений в итальянском прецедентном праве"), и Массимилиано Монтини (Massimiliano Montini) (глава 8 "Прогноз на будущее для применения принципов экологического права ЕС в итальянских народных судах"), однако, цитируют последнее решение итальянского суда, в котором национальное решение было приостановлено в действии, так как оно противоречило принципам предотвращения и предосторожности, содержащимся в ст. 174 Договора ЕС. Положение складывается несколько иначе, когда национальные суды, действующие в соответствии с национальным законодательством, однозначно дублируют правовые нормы Европейского сообщества, основанные, в свою очередь, на ключевых принципах. В данной ситуации принципы могут оказаться с правовой точки зрения значимыми в процессе толкования национальных законов. Об этом пишут Гьюла Банди (Gyula Bandi) в главе 13 "Экологические принципы - опыт стран переходного периода" и Лизлот Сморенбург Ван Мидделкооп (Liselotte Smorenburg - van Middelkoop) в главе 9 "Европейские экологические принципы в датском прецедентном праве". Однако, как показывают многие из разделов, описывающих национальные ситуации, значение экологических принципов не ограничивается случаями в пределах Европейского сообщества. Анхель-Мануэль Морено (Angel-Manuel Moreno) в главе 8 "Применение ключевых экологических принципов ЕС испанскими судами" отмечает, что в гражданско-правовых системах проникновение основных принципов гораздо сложнее проходит в государствах с кодифицированной системой права, чем в странах с обычным правом. Однако даже в странах обычного права, таких, как Великобритания, по мнению Ричарда Макрори и Яна Хаверкрофта (Ian Havercroft), чем больше современное экологическое право подвластно национальному законодательству, тем меньше судебная система независимо использует экологические принципы, поскольку законы и сопутствующая им политика явно соотносятся с такими принципами. Некоторые страны сформулировали сущность экологических принципов в своих конституциях, например принцип "загрязнитель платит" сохранен в испанской Конституции и учитывается в случаях, затрагивающих разделение властей в связи с повышением налогов. Александра Арагайо (Maria Alexandra de Sousa Aragoo) ("Применение и интерпретация ключевых экологических принципов португальскими судами" - глава 10) обращает внимание на принцип "солидарности между поколениями" как на почву для формулировки экологических принципов в Португальской конституции. Некоторые конституции содержат основные положения, устанавливающие право на жизнь, физическую неприкосновенность, экологические принципы оказывают свое влияние на толкование этих положений в Германии и Италии. Также ясно, что экологические принципы помогают судам толковать иные основные принципы административного права. В Голландии, например, основные правовые принципы, такие, как "обязанность внимания и оправдания" или "гласность администрации", установлены в законе. Принцип предотвращения, в частности, используется, чтобы охарактеризовать толкование "обязанности внимания и оправдания", хотя Л. Сморенбург ван Миддлкооп отмечает, что голландское законодательство более уверенно действует в обращении с принципами там, где они выражены в экологическом праве и политике. В Германии принцип "загрязнитель платит" связан с концепцией причинности и часто смешивается с основным принципом пропорциональности. Некоторые страны развили то, что называется основной целью экологического права, и выражение основных экологических принципов не всегда ограничивается перечисленными в Договоре ЕС. Принципы, сформулированные в Основном экологическом законе Португалии, например, содержат среди прочего предотвращение, равновесие, принятие участия и ответственность. В Нидерландах существуют предпосылки включить в главный нормативный акт в данной сфере - Акт экологического управления - ключевые экологические принципы. Г. Банди в своем исследовании стран переходного периода отмечает масштабы, с которыми в 90-х гг. происходило развитие ключевых экологических принципов в большинстве постсоциалистических европейских государств, включивших в свое законодательство главные принципы экологического права: предотвращение, участие общественности в охране окружающей среды, "загрязнитель платит", сотрудничество. Он также рассматривает влияние Экологического моделирующего акта, созданного под покровительством уполномоченного органа власти Совета Европы, по вопросам экологического и местного управления и сформированного как модель для развития стран Европы и современного экологического права на венгерское законодательство. Г. Банди признает, что в условиях отсутствия детального регулирования данной проблемы утверждение главных экологических принципов может иметь мало реального обоснования под собой и тем не менее оставаться важным в вопросах достижения цели развития и оформления экологического законодательства в будущем. Как показывают многие разделы книги, экологические принципы обладают реальным правовым полем там, где они перенесены в более детализированное национальное законодательство или политические документы. В некоторых странах, таких, как Дания (см. главу 6 - "Осуществление и применение экологических принципов в Датском праве", написанную Петером Пагом (Peter Pagh)), структура и содержание экологического права действуют только косвенно. С другой стороны, в Германии, например, и принцип предотвращения, и принцип предосторожности содержатся в Федеральном законе о качестве воздуха, выбросах и их непосредственном использовании, и играют важную роль при рассмотрении немецкими судами споров о нарушении прав. Б. В. Вегенер также отмечает, что принцип кооперации (сотрудничества), предполагающий ограничение регулирующих конвенциональных инструментов в пользу добровольных схем, и системы свободного выбора, то есть принцип, которого нет в Договоре ЕС, нашел свое место в законодательстве Германии. В этой связи он упоминает противоречивое решение 1998 г., когда Конституционный суд ФРГ истолковал национальное законодательство об отходах как основанное на принципе сотрудничества, результатом чего стало ограничение использования института субсидиарности в контексте некоторых законов, например местных налогов. В разделах, посвященных отдельным странам, имеются примеры того, как судами применяются экологические принципы, что создает довольно любопытную картину. Практика в реальности более утонченна и сложна, чем простые изображения принципов, являющиеся, с одной стороны, уже не политическими декларациями, но с другой - сдерживающими порядок правовыми нормами, с которыми в любом случае надо считаться. Разные авторы выделили несколько общих тем, которые распространяются на разные судебные системы. Следует отметить, например, степень, в которой принцип предотвращения используется судами различных европейских государств при решении споров в сфере электромагнитных эмиссий от телекоммуникационных установок; или как принцип "загрязнитель платит" применяется различными судебными системами при разрешении сомнений в налоговых вопросах и тому подобных финансовых методах воздействия. Таким же важным национальным отличием может стать при формировании конституционных отношений судов, исполнительной и законодательной властей то, в какой степени экологические принципы перенесены в национальное законодательство. Все эти отличия формируют правовую значимость принципов. В заключение проф. Р. Макрори отмечает, что Европейский союз все еще находится на действительно ранней стадии развития юриспруденции в экологической сфере, работающей с принципами, которые описываются в данном издании. Однако проведенное интернациональным коллективом авторов исследование уже нельзя считать чисто академическим. Детальные программы по работе в ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) следуют этой точке зрения. В качестве ответа в апреле 2004 г. в Люксембурге состоялся Форум судей Европейского союза по вопросам экологии, который был доступен для всех судей Европейского союза. Обмен информацией между национальными судьями о том, как случаи в сфере экологии на практике по-разному рассматриваются в условиях различных судебных систем, может стать важным элементом такого сотрудничества в вопросах юриспруденции. В заключение обзора европейской юридической литературы нам хотелось бы обратить внимание читателя на актуальность вопросов, освещенных в нем, не только для Европейского союза. Так, информация по затронутым проблемам будет крайне полезна как российским юристам, работающим в области экологического права и занимающимся сравнительным правоведением, так и всем изучающим экологическое право.
Название документа