Кризис судебной власти в Европейском союзе: пути решения в свете отказа государств-членов от ратификации Конституции для Европы
(Чумаченко Т. А.) ("Право и политика", 2007, N 11) Текст документаКРИЗИС СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ: ПУТИ РЕШЕНИЯ В СВЕТЕ ОТКАЗА ГОСУДАРСТВ-ЧЛЕНОВ ОТ РАТИФИКАЦИИ КОНСТИТУЦИИ ДЛЯ ЕВРОПЫ
Т. А. ЧУМАЧЕНКО
Чумаченко Татьяна Алексеевна - аспирант кафедры международного права Казанского государственного университета имени Ульянова-Ленина.
В связи с происходящими в последнее время процессами глобализации и интеграции в Европе уже достаточно давно возникла острая необходимость принятия акта, объединяющего законодательные основы существования Европейских сообществ, Евросоюза и практику Суда Европейских сообществ. Документом, соединившим в себе основные принципы и достижения указанных образований, его институтов и органов, должна была, по замыслу правительств государств - членов ЕС, явиться Конституция для Европы. Договор об учреждении Конституции для Европы <1> был подписан представителями государств-членов 29 октября 2004 года <2> и должен был вступить в силу уже 1 ноября 2006 года. Однако в связи с отрицательными результатами всенародных референдумов, проведенных во Франции и в Нидерландах <3>, на саммите ЕС 2005 года вступление Европейской конституции в силу было отложено на неопределенный срок <4>. На саммите, состоявшемся годом позже, было принято решение отложить решение проблемы до 2008 года. Однако вскоре вопрос о будущем Конституционного договора был поднят вновь благодаря усилиям Германии, председательствующей в ЕС в первой половине 2007 года. В результате бурных дебатов правительства государств-членов решили отказаться от идеи реабилитации Конституции, но вместе с тем они выработали новую концепцию: вместо Конституционного договора решено утвердить документ, который внесет изменения в существующие учредительные акты (далее по тексту - Корректировочный договор <5> или КД соответственно). На момент написания данной статьи он находится в процессе разработки. Проект Корректировочного договора был представлен на рассмотрение представителей государств-членов 23 июля 2007 года <6>. -------------------------------- <1> Treaty establishing a Constitution for Europe // Official Journal of the European Union. 16.12.2004. P. 310. Vol. 47. <2> Проект Договора, учреждающего Конституцию для Европы, был разработан специально созванным для этого органом - Европейским конвентом. Окончательная редакция документа была единогласно утверждена государствами-членами на Межправительственной конференции, состоявшейся 18 июня 2004 года (CIG 81/04 and CIG 85/04), а затем подписана в Риме 29 октября 2004 года. <3> 29 мая 2005 года "нет" сказала Франция и 1 июня 2005 года - Нидерланды. <4> См.: European Council on 16/17 June 2005: Presidency conclusions. 10255/1/05. REV. 1. CONCL 2. Brussels, 2005. <5> Такое название ("Reform Treaty") было присвоено Договору, который внесет изменения в существующие учредительные акты Союза, в отчете Европейского совета по итогам саммита ЕС 2007. <6> Draft Treaty Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community: Articles 1 to 7 of the Reform Treaty (Report of Presidency of the IGC on the Conference of the Representatives of the Governments of the Member States). 23 July 2007. CIG 1/07.
Цель настоящей статьи - охарактеризовать влияние вышеуказанных событий на Суд Европейских сообществ <7> (далее по тексту - Суд ЕС) и на будущее судебной системы Европейского союза в целом. -------------------------------- <7> В проекте КД Суд Европейских сообществ будет переименован на "Суд Европейского союза".
В последнее время ученые и практики всего мира отмечают, что судопроизводство в ЕС переживает глубокий кризис. Несмотря на существенные нововведения, внесенные Ниццким договором <8> в положения учредительных актов, касающиеся структуры и полномочий судебных органов Европейского союза, последние на данный момент практически не в состоянии качественно выполнять свои функции. Рассмотрение дел затягивается на многие годы, что приводит к отсутствию целесообразности для государств-членов и частных лиц обращаться за защитой своих прав в судебные инстанции ЕС. "Принимая в расчет статистические данные Суда ЕС и Суда первой инстанции, можно заметить, что количество исков, поданных в суды Сообщества, год за годом превышает количество рассмотренных обращений" <9>. Следствием такой ситуации является не только ослабление доверия к Союзу как таковому со стороны его граждан и правительств государств-членов, но и ухудшение работы других институтов ЕС, например Комиссии, которая осуществляет контроль над государствами-членами и различными учреждениями ЕС на предмет исполнения ими законодательства Европейского союза, в том числе с помощью подачи исков о нарушениях, допущенных указанными структурами, в судебные органы ЕС. В то же время Суд ЕС играет очень важную роль в правопорядке Европейского союза и его государств-членов. "В настоящее время Суд ЕС действует в качестве конституционного суда, административного суда, дисциплинарного суда, гражданского суда, арбитражного суда и - с момента основания Суда первой инстанции - также в качестве апелляционного суда" <10>. Профессор Грэйн де Бурка утверждает, что Суд ЕС не является более инстанцией для разрешения споров (как это имело место в первые годы после его создания), "...но представляет собой судебный гигант, который успешно позиционировал себя в качестве конституционного центра Европы" <11>. Профессор Энтони Арнулл подчеркивает значение Суда ЕС как органа, выполняющего основные конституционные функции в Евросоюзе <12>. -------------------------------- <8> Treaty of Nice amending the Treaty of European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts // Official Journal of European Communities. 10.03.2001. P. 80. <9> Lenaerts K. The Future Organisation of the European Courts // European Legal Studies at the College of Europe: Research Papers in Law. 2/2005. См. также: статистические отчеты Суда ЕС, размещенные на официальном сайте Суда ЕС: http://curia. europa. eu. <10> Hanf D. Talking with the "Pouvoir Constituant" in Times of Constitutional Reform: the European Court of Justice on Private Applicants' Access to Justice // European Legal Studies: Research Papers in Law. 3/2003. P. 2 - 3. <11> Burca G. The European Court of Justice / Edited by Grainne de Burca and J. H.H. Weiler. Oxford University Press; New York, 2001. P. 218. <12> См.: Arnull A. Is Europe to Have a Constitutional Court? King's College London. London, 24.11.2004. P. 3.
Разрешит ли новый Учредительный договор возникшую коллизию? Каким образом могла повлиять на Суд ЕС Конституция для Европы, если бы она вступила в силу? Что можно сделать на настоящем этапе для улучшения функционирования судов Европейского союза? Европейский конвент <13> во время работы над текстом Конституции уделил юрисдикции и практическим вопросам функционирования судебных органов ЕС сравнительно мало внимания. Показательным является тот факт, что в итоговом докладе Конвента было указано следующее: "Конституция вводит ряд мер для усовершенствования структуры и увеличения роли каждого из трех <14> институтов Союза, принимая во внимание, в частности, последствия его расширения..." <15>. При этом после выхода в свет проекта Конституции многие ученые, а также некоторые судьи Суда ЕС высказывали предложения относительно необходимости внесения изменений в положения, касающиеся судопроизводства в Европейском союзе <16>. На сегодняшний день сложилась ситуация, в которой "...Суд ЕС играет гораздо более значительную роль в нормотворческом процессе в ЕС, нежели это прямо предусмотрено в учредительных договорах" <17>. Однако разработчики Корректировочного договора, тоже в основном обошли стороной систему судопроизводства в ЕС. Этот документ дублирует многие положения так и не вступившей в силу Конституции для Европы, которые в том числе касаются Суда ЕС. -------------------------------- <13> 14 - 15 декабря 2001 года в бельгийском городе Лэекен собрался Европейский совет, состоящий из глав государств или правительств членов ЕС. Одним из важнейших результатов встречи стало утверждение Лэекенской декларации о будущем Европы, которая учредила Европейский конвент, во главе с бывшим Президентом Франции Валерии Жискар д'Эстеном, задачей которого явилась разработка проекта Конституции для ЕС и предоставление его Совету на утверждение. Конвент закончил свою работу в июле 2003 года. Проект обсуждался на двух встречах - в сентябре и в декабре 2003 года. Первоначально проект документа был отклонен из-за возражений Испании и Польши, которые не согласились с предлагаемым голосованием по принципу большинства. На саммите ЕС, состоявшемся 20 октября 2004 года, окончательный текст был одобрен всеми странами. <14> Документ не учитывает то, что Суд ЕС также относится к институтам Союза (которых всего четыре). <15> См.: Draft Treaty establishing a Constitution for Europe as submitted to the President of the European Council in Rome on 18 July 2003. Brussels, 2003. CONV 850/03. <16> См., например: Доклад английской палаты лордов о будущей роли Суда ЕС: The Future Role of the European Court of Justice // The 6th Report of the House of Lords of Session 2003 - 2004 at the European Union Committee. 15 March 2004. London, 2004. <17> Тихоновецкий Дмитрий Сергеевич. Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10. Судебная практика как источник европейского права. Москва, 2004. 152 с.
В то же время указанные факты вовсе не означают, что вступление Корректировочного договора в силу не окажет на судопроизводство Союза никакого влияния. О возможных последствиях ратификации Конституции в отношении судебной системы ЕС профессор Тридимас писал так: "...Суд ЕС будет иметь определяющую роль при рассмотрении споров о распределении компетенции между Союзом и государствами-членами, при разрешении конфликтов между институтами Союза, а также при рассмотрении исков, связанных с применением принципа субсидиарности" <18>. "...Хотя юрисдикция судов Сообщества в основном осталась неизменной, многие принципы, выработанные прецедентным правом, были кодифицированы Конституцией..." <19>. Данные слова вполне применимы также и к последствиям вступления в силу Корректировочного договора. -------------------------------- <18> Tridimas T. The European Court of Justice and the Draft Constitution: A Supreme Court for the Union? / T. Tridimas and P. Nebbia (Editors) // EU Law for the 21st Century: Rethinking the New Legal Order. Oxford: Hart Publishing, 2004. Volume 1. P. 113 - 142. <19> Biondi A. Waiting for the Constitution: 2004 in Luxembourg / Andrea Biondi and Katherine Harmer // European Public Law. September 2005. Vol. 11. Issue 3. P. 345 - 362.
Рассмотрим основные вопросы, относящиеся к системе судопроизводства в ЕС, которым было уделено внимание при разработке проекта КД, и проведем сравнительный анализ соответствующих положений с нормами, содержащимися в текущей редакции учредительных актов, а также в отвергнутой государствами - членами Конституции ЕС.
1. Общие положения
Статья 9f, введенная в Договор о Европейском союзе проектом КД (так же как и статья I-29 Конституции), содержит характеристику основных особенностей судебных органов ЕС и формально признает существование трехзвенной структуры судов Европейского союза: "Суд Европейского союза включает в себя Суд, Суд общей юрисдикции и специализированные суды". Профессор Л. М. Энтин подчеркивает, что указанные судебные учреждения "...являются самостоятельными судебными органами и в равной степени участвуют в осуществлении главной функции Суда ЕС - обеспечения единообразного понимания и применения права ЕС" <20>. -------------------------------- <20> Энтин Л. М. О проекте Конституции Европейского союза // Московский журнал международного права. 2004. N 1. 99 с.
Второй абзац того же пункта вводит новую норму, не существовавшую ранее в учредительных договорах (однако в неизменном виде содержащуюся в тексте Конституции): "Государства-члены должны предпринимать необходимые меры, чтобы обеспечить эффективную юридическую защиту в сфере применения права Союза". Формулировка данного положения служит подтверждением, что национальные суды должны играть важную роль в применении и обеспечении права Союза. Можно даже утверждать, что вышеуказанная норма предоставит национальным судам государств-членов полномочия по самостоятельному принятию решений о наличии факта нарушения правовых предписаний Европейского союза лицами, являющимися сторонами судебного разбирательства, а также предоставит им возможность восполнить пробел, образовавшийся в судебной защите прав частных лиц на уровне Союза. Данное положение призвано законодательно закрепить принцип эффективности, разработанный в своей юридической практике <21> Судом ЕС (согласно этому принципу национальные суды должны предоставлять достаточную и эффективную защиту коммунитарных <22> прав частных лиц). В то же время норма не вносит ясности относительно вида мер, которые государства-члены должны предпринимать и относительно порядка их осуществления, из-за чего могут возникнуть проблемы в ее толковании не только самими государствами-членами и их национальными судами, но и Судом Европейского союза. Ни у кого не возникает сомнений, что заинтересованные лица смогут воспользоваться этой лазейкой, предполагающей, по сути, возможность расширительного (или более узкого) толкования нормы. По нашему мнению, было бы целесообразно утвердить декларацию к Корректировочному договору, содержащую указание на минимум конкретных действий, которые должны предпринимать государства-члены. -------------------------------- <21> См.: Judgment of the Court of 10.07.1997: Rosalba Palmisani v Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) // European Court Reports. 1997. Case C-261/95. Page I-04025; Judgment of the Court of 15.09.1998: Ansaldo Energia SpA v Amministrazione delle Finanze dello Stato, Amministrazione delle Finanze dello Stato v Marine Insurance Consultants Srl and GMB Srl and Others v Amministrazione delle Finanze dello Stato // European Court Reports Reports. 1998. Joined Cases C-279/96, C-280/96 and C-281/96. Page I-05025; Judgment of the Court of 15.09.1998: Edis v Ministero delle Finanze. Stato // European Court Reports. 1998. Case C-231/96. Page I-0000; Judgment of the Court of 17.11.1998: Aprile Srl, in liquidation, v Amministrazione delle Finanze dello Stato // European Court reports. 1998. Case C-228/96. Page I-07141. <22> Под коммунитарными правами автор подразумевает права, предоставленные учредительными договорами Европейского сообщества.
2. Доктрина приоритета права Союза над правом государств-членов
Одно из положений Конституционного договора, содержавшееся в его статье I-6, привлекало пристальное внимание ученых: "Конституция и правовые нормы, утвержденные институтами ЕС в рамках компетенции, им предоставленной, имеют приоритет над правом государств-членов". При этом статус национальной правовой нормы не указывался. Названное положение было призвано закрепить существующее прецедентное право Суда ЕС, бравшее свое начало с дела Costa V. ENEL <23>, и фактически могло узаконить систему прецедентного права в Евросоюзе. Хотя, по мнению некоторых исследователей, Суд ЕС и без законодательной базы "...формулирует нормы европейского права... разработав концепцию прецедента как источника нормативно-правового регулирования, de jure обязательного к применению судами государств-членов" <24>. -------------------------------- <23> Judgment of the Court of 15 July 1964: Costa v E. N.E. L. // European Court Reports. 1964. Case 6/64. Page I-585. В указанном деле Суд установил, что в случае конфликта между национальной нормой и нормой ЕС, приоритет должен быть отдан последней. <24> Тихоновецкий Дмитрий Сергеевич: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10. Судебная практика как источник европейского права. Москва, 2004. 152 с.
Проект Корректировочного договора не содержит аналогичной нормы. В соответствии с докладом Генерального секретариата Совета, подготовившего мандат для Межправительственной конференции 2007 года <25>, и с заключением председательствующего государства - члена ЕС <26>, межправительственная конференция, целью которой будет утверждение текста Корректировочного договора, должна будет принять Декларацию, содержащую ссылку на существующее прецедентное право Суда ЕС. Действительно, проект Декларации N 29 "Декларация, относящаяся к приоритету" указывает, что "...в соответствии с прочно установленным прецедентным правом Суда ЕС, Договоры и право, принятое Союзом на базе Договоров, имеют приоритет над правом государств-членов, на условиях, определенных указанным прецедентным правом" <27> (перевод автора). В соответствии с заключением юридической службы Совета: "...тот факт, что принцип приоритета не будет включен в будущий Договор, ни в коей мере не влияет на действительность принципа и на существующее прецедентное право Суда" <28> (перевод автора). Итак, законодатель выбрал более осторожный путь закрепления приоритета права сообщества, не только изъяв соответствующее положение из текста Учредительного договора, но и установив ограничительные условия для применения доктрины приоритета. В случае ратификации Корректировочного договора в рассматриваемой редакции право ЕС не будет обладать абсолютным приоритетом над правом государств-членов, как это могло бы иметь место при ратификации Конституции, а будет пользоваться приоритетом, условия которого определены Судом ЕС в своих судебных решениях. -------------------------------- <25> Report of General Secretariat of the Council on IGG 2007 Mandate. 26 June 2007. 11218/07. POLGEN 74. P. 3. <26> Presidency Conclusion of the Brussels Council of the European Union. 23 June 2007. 11177/07. CONCL 2. P. 16. <27> Declaration concerning primacy // Draft Treaty Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community - Draft Declarations (Report of Presidency of the IGC on the Conference of the Representatives of the Governments of the Member States). 23 July 2007. CIG 3/07. P. 54. <28> Opinion of the Legal Service of the European Council concerning Primacy of EC Law. 22 June 2007. 11197/07. D/07/3. P. 1.
Так как доктрина прецедентного права формально не закреплена ни в действующих учредительных актах, ни в проекте КД, фактически это будет означать, что спорные вопросы относительно указанной выше доктрины придется вновь разрешать в судебных органах ЕС. Более того, Декларация, в отличие от учредительных договоров, не обладает обязательной силой на территории ЕС, в связи с чем можно утверждать, что при разработке проекта Корректировочного договора законодатель сделал большой шаг назад, прибавив тем самым работы судебным органам ЕС. С другой стороны, прогресс по сравнению с ныне действующими учредительными актами заключается в том, что понятие приоритета права ЕС все-таки было озвучено и разъяснено, пускай хотя бы в декларативной форме. При толковании положений, предусмотренных проектом Декларации N 29, необходимо учитывать следующие моменты. По мнению некоторых исследователей, понятие приоритета можно понимать по-разному. Например, проф. Амстердамского университета Жан Герман Реестман выделяет две концепции: во-первых, концепцию верховенства, подразумевающую приоритет права сообщества над любыми, в том числе и конституционными, нормами государств-членов <29>, и, во-вторых, более мягкую концепцию старшинства, в соответствии с которой цели учредительных договоров ЕС не могут быть достигнуты в случае верховенства внутренних норм государств-членов над правом Сообщества <30>. Обе указанные концепции признают автономность европейского правопорядка от правопорядка государств-членов. Необходимо отметить, что в настоящее время некоторые страны не признают безусловное верховенство европейского законодательства над своими конституционными нормами, а ставят приоритет права Сообщества в зависимость от подтверждения этого принципа в своем Основном законе (Германия, Франция). Некоторые страны вообще не признают приоритет права Сообщества над нормами своих конституций (Дания, Испания). Статья I-6 Конституции не давала четкого ответа на вопрос, какая же из указанных выше концепций имелась в виду, тем более такого ответа не дает проект Декларации о приоритете. Соответственно, обе они имеют и будут иметь право на существование. -------------------------------- <29> Суд подтвердил право этой концепции на существование в своем решении по делу Симменталь: Judgment of the Court of 28.06.1978: Simmenthal SpA v Amministrazione delle fnanze // European Court reports. 1978. Case 70/77. Page 01453. <30> См.: Reestman J. H. Primacy of Union Law // European Constitutional Law Review. 2005. Vol. 1. P. 104 - 107.
Прецедентное право Суда ЕС охватывает только право Сообщества, не затрагивая при этом нормы, регулирующие взаимоотношения государств-членов в рамках Второй и Третьей опоры Европейского союза <31>. Из смысла нормы в редакции, приведенной в статье I-6 Конституции, следовало, что она должна была распространяться на все сферы, охватываемые правом ЕС, в том числе и на вопросы, относящиеся к ОВППБ и к сотрудничеству полиций и судов в уголовных вопросах. В свою очередь, такой подход вызывал у многих ученых вполне обоснованные сомнения. Если государства-члены должны были, по замыслу авторов конституционного текста, соблюдать приоритет правовых норм ЕС в соответствующих сферах, то какой был смысл лишать Суд ЕС компетенции по урегулированию споров, которые могли возникать в связи с этими нормами? Профессор Реестман отмечал, что соответствующая норма конституционного текста "...имела целью внести изменения в основы доктрины приоритета путем создания нормы, имеющей силу конституционного положения... что могло привести к потере гибкости, свойственной этой доктрине" <32>. Норма же Декларации N 29 к Корректировочному договору эту гибкость сохраняет, так как не является обязательной для исполнения. -------------------------------- <31> Вторая опора ЕС - Общая внешняя политика и политика безопасности Союза (далее по тексту - ОВППБ), Третья опора ЕС - сотрудничество полиций и судов в уголовных вопросах. <32> Там же.
По мнению автора, разработчики Корректировочного договора не только не решили указанные проблемы, но и усложнили задачи, стоящие перед судами Союза. Предполагается целесообразным внести ясность не только в вопрос распространения или нераспространения доктрины приоритета на конституционные положения государств-членов, но и в вопрос ее применения в отношении мер, которые будут осуществляться в рамках Второй и Третьей опоры Европейского союза. Мы убеждены также, что доктрину приоритета права ЕС необходимо ввести в текст учредительных актов, с целью установления единообразной иерархии правовых норм Европейского союза.
3. Право частных лиц на обращение в судебные органы ЕС
Суд ЕС в течение долгого времени упорно отказывался от либерализации права частных лиц на обращение в судебные органы ЕС (locus standi) <33>, предусмотренного ст. 230(4) Договора о Европейском сообществе <34> (далее по тексту - ДЕС). Указанная статья не предоставляет индивидам возможности оспаривать правовые нормы общего применения. В своем решении Uniyn de Pequecos Agricultores v. Council (UPA) <35>, вынесенном в 2002 году, Суд подтвердил необходимость доказывания "персонального отношения" оспариваемого акта или меры к лицу, подавшему иск. В соответствии с решением Суда по указанному делу результат доказывания должен зависеть от соответствия строгим критериям, предложенным в деле Plaumann <36> с исключениями, установленными в деле Codorniu <37>. -------------------------------- <33> Locus standi (лат.) - право на обращение в суд, право быть выслушанным в суде. <34> Treaty establishing the European Community of Rome of 25 March 1957 as Amended by Subsequent Treaties // Official Journal. 24.12.2002. P. 325. В проекте КД указанный Учредительный акт будет называться "Договор о функционировании Союза". <35> Judgment of the Court of 25.07.2002: P Uniyn de Pequecos Agricultores v Council // European Court Reports. 2002. Case C-50/00. Page I-06677. <36> Judgment of the Court: Plaumann & Co. v Commission of the European Economic Community // European Court Reports. 1963. Case 25/62. Page I-95. В данном решении Суд указал, что "...лица иные, чем те, которым адресовано решение, могут претендовать на наличие персонального отношения, только если это решение касается их по причине наличия определенных признаков, относящихся к этим лицам, либо по причине существования обстоятельств, в соответствии с которыми эти лица отличаются от всех других, и в силу этих фактов решение относится персонально к ним, так как если бы оно было адресовано этому лицу..." (перевод автора). <37> Judgment of the Court: Codorniu SA v Council // European Court Reports. 1994. Case C-309/89. Page I-1853.
В то же время "...настало время изменить правила обращения индивидов в Суд с целью аннулирования актов Сообщества. Существует множество политических аргументов за, и институты Сообщества, а также главные политические игроки государств-членов признают это" <38>. Многие ученые отмечают, что ст. 230(4) ДЕС в ее текущей редакции не обеспечивает достаточную юридическую защиту индивидов <39>. Члены Дискуссионной группы <40> по Суду ЕС при Конвенте разделились на два противоположных лагеря при решении вопросов, касающихся отражения locus standi в тексте Конституции ЕС. Одни настаивали на том, чтобы оставить в силе "классическую" децентрализованную модель, так как, по их мнению, права частных лиц должны в первую очередь защищать национальные суды. Другие утверждали, что условия допуска частных лиц в судебные органы ЕС являются в настоящее время чересчур строгими и предлагали несколько вариантов смягчения существующих правил. В основном предложения касались предоставления возможности индивидам оспаривать, по крайней мере, некоторые акты, имеющие непосредственное отношение к ним и не предполагающие принятия обеспечительных мер, без необходимости доказывания персонального отношения такого акта к данному индивиду. Данная точка зрения в конечном итоге одержала верх и была отражена в ст. III-365(4) Конституции. Разработчики проекта Корректировочного договора полностью скопировали формулировку указанной статьи. Текст положения оставил неизменным применяемую в настоящее время позицию по locus standi в отношении законодательных актов и упростил, хотя и в ограниченной степени, право на обращение в Суд при оспаривании регулятивных актов. Новое правило "...упростит оспаривание гражданами регулятивных актов Союза, предполагающих применение санкций, если даже эти акты не будут относиться к ним персонально" <41>. -------------------------------- <38> Biernat Ewa. The Locus Standi of Private Applicants under article 230(4) EC and the Principle of Judicial Protection in the European Community // Jean Monnet Working Paper 12/13. NYU School of Law. New York 10012, 2003. P. 60. <39> См., например: Craig P. EU Law. Text, Cases and Materials / P. Craig, G. de Burca. Oxford, 2003. P. 127 - 129. <40> См.: Final report of the discussion circle of the Court of Justice: Circle I 13. 25.03.2003. CONV 636/03. <41> Weiler J. H.H. The community system of judicial remedies: overview / J. H.H. Weiler and Martina Kacjan. NYU School of Law, 2004/05. Unit 2 - 1. P. 27.
Доказывания "персонального отношения" после вступления в силу Корректировочного договора больше не будет требоваться, если: (а) оспариваемая мера является "регулятивным актом"; (б) акт имеет непосредственное отношение к заявителю и (в) акт не предполагает принятия обеспечительных мер. Требование "непосредственного отношения" акта к лицу, его оспаривающему, выработано существующим прецедентным правом Суда ЕС и является достаточно однозначным для понимания <42>. Другие же два условия нуждаются в дальнейшем пояснении. -------------------------------- <42> Непосредственное отношение имеет место тогда, когда адресат меры не обладает свободой действий по способу осуществления предписания или, даже если адресат обладает свободой действий, из текста предписания ясно, как частное лицо будет его осуществлять. См.: Judgment of the Court: PDreyfus v Comission // European Court Reports. 1998. Case С-386/96. Page I-2309. Para 43; Judgment of the Court: Comafrica and Dole Fresh Fruit Europe v Comission // European Court Reports. 2001; Joined Cases T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 and T-255/99. Page I-1975. Para 96.
Корректировочный договор, как и ныне действующие учредительные акты, не содержит определения термина "регулятивный акт" <43>. Можно предположить, что регулятивный акт является любой иной обязательной мерой, чем законодательный акт в значении, указанном в ст. 249a ДЕС, в редакции проекта Корректировочного договора <44>. Целью введения законодателями указанного термина, вероятно, явилось стремление к тому, чтобы оставить судам ЕС простор в их поле деятельности, иначе говоря, предоставить последним возможность более широкого (или, наоборот, более узкого) толкования нормы. Также можно согласиться с точкой зрения, гласящей, что: "цель введения этого понятия - защита Европейского законодательства от прямых исков со стороны частных лиц..." <45>. В какой-то степени такой подход законодателя можно считать оправданным. Однако, по мнению автора, различное понимание смысла термина "регулятивный акт" может привести к путанице в самом прецедентном праве ЕС. При этом в судебные органы Европейского союза, вполне возможно, будут подаваться дополнительные иски: частные лица, не имея четкого представления о том, является оспариваемый ими акт регулятивным или нет, будут обращаться в Суд ЕС с целью отстоять свои права. Суды должны будут рассматривать такие дела по существу, чтобы определить правовую природу оспариваемого акта. Очевидно, что такая ситуация только увеличит и без того сильную загруженность судебных органов Европейского союза. По нашему мнению, определение этого термина необходимо дать в Корректировочном договоре с целью избежать возможных недоразумений. -------------------------------- <43> В тексте Конституции ЕС также не упоминалось понятие введенного термина. <44> Похожее определение было дано термину "регулятивный акт" президиумом Конвента при разработке положений, подлежащих внесению в статьи Конституции, касающиеся Суда ЕС. См.: Articles on the Court of Justice and the High Court. CONV 734/03. 12.05.2003. P. 20. В указанном документе регулятивный акт определялся как любая иная обязательная мера, чем законодательный акт в значении, указанном в ст. I-33 Конституции. <45> Flogaitis S., Pottakis A. Judicial Protection Under the Constitution / Spyridon Flogaitis, Andreas Pottakis // European Constitutional Law Review. 2005. Vol. 1. P. 108 - 111.
В иске, поданном против регулятивного акта, не нужно будет доказывать наличие персонального отношения, только если соответствующий акт не предполагает принятия дальнейших обеспечительных мер. Профессор Тридимас приводит в качестве классического примера такого акта регламент Комиссии, который запрещает рыболовство путем использования определенных видов сетей или ловли рыбы в определенных водах <46>. Однако в некоторых случаях вопрос о необходимости принятия дальнейших исполнительных мер не имеет очевидного ответа. Для установления этого факта нужно, вероятнее всего, определить, является ли регулятивный акт законченным с юридической точки зрения и оставляет ли государствам-членам выбор способа применения этого акта на своей территории. При этом, по мнению автора, решение указанного вопроса не должно зависеть от требований национального конституционного законодательства. -------------------------------- <46> Tridimas T. The European Court of Justice and the Draft Constitution: A Supreme Court for the Union? / T. Tridimas and P. Nebbia (Editors) // EU Law for the 21st Century: Rethinking the New Legal Order. Volume 1. Oxford: Hart Publishing, 2004. P. 113 - 142.
Небольшая либерализация права частных лиц на обращение в судебные органы ЕС не станет крупномасштабной реформой института "locus standi", однако новая норма проекта Корректировочного договора все-таки является попыткой устранения некоторых строгих формальностей существующего прецедентного права. Стоит отметить, что профессор Энтони Арнулл в своем комментарии на положения Конституции, касающиеся locus standi, выразил сожаление о том, что законодатель не использовал отличную возможность полной отмены необходимости доказывания персонального отношения к частному лицу <47>. Профессор Тридимас считает, что "...было бы намного предпочтительней, если бы статья предоставляла индивидам право оспаривать любой акт как законодательного, так и регулятивного характера, который непосредственно затрагивал бы права индивида и не требовал бы принятия дополнительных мер исполнительного характера" <48>. Точка зрения профессора Тридимаса имеет определенные преимущества, так как неотъемлемое право на судебную защиту предполагает, что locus standi должно зависеть не от правовой природы оспариваемой меры, а от того, затрагивает ли эта мера непосредственно права и обязанности индивида. -------------------------------- <47> Arnull A. The European Court of Justice, Second Edition. New York: Oxford University Press, Aug. 2006. 784 p. <48> Tridimas T. The European Court of Justice and the Draft Constitution: A Supreme Court for the Union? / T. Tridimas and P. Nebbia (Editors) // EU Law for the 21st Century: Rethinking the New Legal Order. Volume 1. Oxford: Hart Publishing, 2004. P. 113 - 142.
4. Санкции против государств-членов, налагаемые Судом ЕС
Следующий вопрос, которому было уделено внимание в Корректировочном договоре, касается санкций против государств-членов. В соответствии со ст. 228 Договора о Европейском сообществе в случае если государство-член не исполнит судебное решение, вынесенное в рамках ст. 226 того же документа, Комиссия должна инициировать в Суде ЕС вторую обеспечительную процедуру для того, чтобы добиться наложения карательных санкций на это государство. В частности, она должна направить государству-члену формальное уведомление и представить обоснованное мнение перед тем, как подать иск в Суд. Эта система, впервые введенная Маастрихтским договором, явилась очевидным улучшением ранее существующей, которая вообще не предусматривала наложение санкций на провинившиеся государства. Наложение санкций было, очевидно, довольно чувствительным в политическом плане вопросом, поэтому обременительные для Комиссии процедурные требования, предусмотренные статьей 228 ДЕС, рассматривались как компенсация за согласие государств-членов на возможность наложения на них санкций <49>. С начала существования нормы Комиссия применяла процедуру, предусмотренную ст. 228 Договора о Европейском сообществе, только в случаях наличия самых вопиющих нарушений государствами-членами своих обязательств, однако в перспективе предпосылки для использования этой процедуры будут возникать, вероятнее всего, гораздо чаще <50>. -------------------------------- <49> В настоящее время Суд также чаще всего отказывает Комиссии в наложении санкций на государство-член, несмотря на признание вины государства в соответствии со статьей 228 ДЕС. См., напр.: Judgment of the Court of 18.07.2006: Commission of the European Communities v Italian Republic // European Court Reports. 2006. Case C-119/04. Page I-00000. <50> Практика вынесения Судом ЕС решений о наложении санкций является довольно-таки скудной. В качестве примера можно привести возложение обязанности по уплате штрафа на Грецию за неисполнение требования о выполнении обязательств в области охраны окружающей среды: Judgment of the Court: Comission v. Greece. Case C-387/97. ECR I-5047, 2000; а также из недавних дел - возложение обязанности по уплате штрафа на Францию за неисполнение решения Суда, касающегося необходимости соблюдения требований Директивы ЕС: Judgment of the Court: Commission of the European Communities v French Republic. Case C-177/04. 14.03.2006. В последние годы Комиссия подала иски о наложении санкций в различных сферах права Сообщества, при этом требование о наложении санкций больше не ограничивается только областями защиты окружающей среды и социального права, как это имело место первоначально. См.: The Commission's Nineteenth Annual Report on Monitoring the Application on Community Law. COM. 324, 2001. P. 6.
Существующий ныне порядок наложения санкций, на наш взгляд, является неэффективным и громоздким. Начиная с момента совершения нарушения и до момента принятия решения Судом ЕС о наложении санкции, обычно проходит несколько лет. Дискуссионная Группа при Конвенте предложила три варианта повышения эффективности рассматриваемой меры. Первое предложение касалось необходимости ликвидации двух административных стадий, предшествующих подаче иска в Суд, т. е. стадии подачи формального уведомления и стадии представления обоснованного мнения или хотя бы ликвидации одной из них. Стоит отметить, что предоставление прямого доступа в Суд с иском о взыскании санкций не является инновацией <51>. Второе предложение касалось предоставления Комиссии права инициировать рассмотрение сразу двух вопросов в рамках одного и того же иска в Суде - о нарушении обязательства и о наложении санкций за соответствующее нарушение. На наш взгляд, такой подход является наиболее эффективным, так как способен не только ускорить процедуру рассмотрения дела в Суде, но и заставить государства-члены более аккуратно относиться к своим обязанностям в сфере права Сообщества. Реализация этого предложения на практике могла бы сделать Суд ЕС более влиятельным институтом Союза, однако такой поворот дела противоречит политическим целям некоторых государств-членов, и, может быть, именно поэтому предложение не было воспринято в полной степени. Хотя, по мнению автора, укрепление именно судебной ветви власти в ЕС является наименьшим злом для независимости государств-членов, которые бы получили взамен гарантии единообразного применения законодательных предписаний на всей территории Европейского союза. Третье предложение Дискуссионной группы заключалось в необходимости уполномочить Комиссию самостоятельно принимать решения о неисполнении государствами-членами своих обязательств после предоставления им возможности выразить свои возражения, одновременно разрешив государствам-членам подавать иски об аннулирования против соответствующих решений Комиссии. Однако такой подход показался Конвенту, а впоследствии и авторами проекта КД слишком радикальным. -------------------------------- <51> См., напр.: ст. 88(2) Договора о ЕС (касающуюся неправомерного использования государством-членом средств, выделяемых в рамках финансовой помощи) и ст. 298 Договора о ЕС (касающуюся злоупотребления государств-членов полномочиями по установлению конкуренции на общем рынке).
В результате в текст нового Учредительного акта были внесены положения, частично сочетающие в себе первое и второе предложения Дискуссионной группы. Новая норма устраняет стадию предоставления обоснованного мнения, но решение о наложении санкций все равно остается за Судом. При этом применение так называемой ускоренной процедуры наложения санкций все-таки будет иметь место. Статья 228(3) ДЕС в редакции проекта КД указывает, что если Комиссия подает иск на основании того, что государство-член уклоняется от выполнения обязательств по объявлению мер, связанных с реализацией Директивы, утвержденной в рамках законодательной процедуры, Комиссия получает право соединить правоприменительную процедуру и процедуру наложения санкций. В любом случае положения усовершенствованной проектом Корректировочного договора статьи 228 предусматривают более эффективный и рентабельный порядок наложения санкций, чем ее ныне действующая редакция. Путем усиления полномочий Комиссии по наложению санкций новый Учредительный акт укрепляет федеральные корни обеспечительной процедуры и при этом не затрагивает наиболее чувствительные политические вопросы.
5. Ограничение юрисдикции Суда ЕС
Корректировочный договор в случае его вступления в силу ликвидирует существующие ныне три опоры Европейского союза и приведет их все к одному основанию. Поэтому в нем, как и в конституционном тексте, не предусмотрено положения, аналогичного указанному в ст. 46 Договора о Европейском союзе <52>, которое устанавливает ограничения юрисдикции Суда ЕС в отношении некоторых вопросов, регулируемых этим Договором. Данная статья будет отменена после вступления Корректировочного договора в силу. Особая преюдициальная процедура, предусмотренная ст. 68 Договора о Европейском сообществе, действующая в отношении юрисдикции Суда по вопросам, охватываемым разделом IV указанного учредительного Договора <53> и предусмотренная ст. 35 Договора о Европейском союзе, касающаяся юрисдикции Суда в отношении сотрудничества полиций с судом в уголовно-правовой сфере, также не нашли своего отражения в тексте Корректировочного договора. Благодаря этому юрисдикция Суда стала носить более унифицированный характер. Такое нововведение можно только приветствовать, так как дробление исков, подаваемых в преюдициальном порядке, приводит к проблемам практического характера и подрывает основы существования права на юридическую защиту <54>. -------------------------------- <52> Treaty on European Union of 7 February 2002 as Amended by Subsequent Treaties // Official Journal. 29 December 2006. C-321E. Текст Договора на русском языке опубликован на сайте: http://eulaw. edu. ru/documents/legislation/uchred_docs/evr_soiuz_nice. htm. <53> Раздел IV Договора о ЕС "Визы, предоставление убежища, иммиграционная политика и другие направления политики, связанные со свободным передвижением людей". <54> См., напр.: Tridimas T. Knocking on Heaven's Door: Fragmentation, Effciency and defance in the Preliminary Reference Procedure. 2003. 40 CML Rev. 9 at 14 et seq.
Однако вышесказанное еще не означает, что после вступления в силу Корректировочного договора Суд ЕС приобретет неограниченную юрисдикцию. В соответствии с изменениями, вносимыми в ст. 11(1) Договора о Европейском союзе, и согласно новой статье 240a Договора ДЕС из полномочий судебных органов ЕС будут исключены вопросы, относящиеся к общей внешней политике и политике безопасности (ОВППБ). Стоит отметить, что в данном случае отсутствие юрисдикции Суда ЕС вполне закономерно, учитывая политическую сложность принятия таких решений <55>. По словам директора Европейского центра публичного права профессора Флогайтиса: "...для дальнейших шагов в этой сфере потребуется сильная политическая воля" <56>. -------------------------------- <55> В соответствии со ст. 11(1) Договора о Европейском союзе с учетом изменений, подлежащих внесению после вступления в силу Корректировочного договора, ОВППБ "...должна определяться и исполняться Европейским советом и Советом, действующим единогласно, за исключением случаев, когда в учредительных актах предусмотрено иное". При этом "...принятие законодательных актов исключается" (перевод автора). <56> Flogaitis S., Pottakis A. Judicial Protection Under the Constitution // European Constitutional Law Review. 2005. Vol. 1. P. 108 - 111.
Тем не менее Суду Европейского союза все-таки будут предоставлены определенные полномочия в области бывшей Второй опоры. Согласно той же статье Договора о Европейском союзе Суд должен будет производить контроль над тем, чтобы реализация общей внешней политики и политики безопасности не влияла на осуществление мероприятий и величину полномочий институтов, определенных учредительными актами для осуществления действий в областях его исключительной и совместной компетенции, в том числе в сфере ОВППБ. Суд также будет обладать юрисдикцией по рассмотрению исков частных лиц о проверке законности актов, устанавливающих ограничительные меры в их отношении, в том числе и в области ОВППБ. Возможность косвенного оспаривания соответствующих европейских решений в преюдициальном порядке не предусмотрена, но это еще не значит, что такая возможность исключена полностью. Ввиду того что рассматриваемые меры подпадают под юрисдикцию Суда, не существует никаких оснований для установления возможности их оспаривания только посредством прямых исков. Ограничения юрисдикции, предусмотренные ст. 68(2) Договора о ЕС <57> в сфере виз, предоставления убежища и иммиграции, не будут отражены в Основном Законе ЕС. В противоположность этому на сферу сотрудничества полиций и судов в уголовных вопросах судебная власть не будет распространяться (согласно новой статье 240a Договора о функционировании Союза). Таким образом, Основной Закон сохранил ограничение юрисдикции Суда по вопросам, относящимся ныне к Третьей опоре Европейского союза. Стоит отметить, что статья 11 Договора о ЕС и статья 240a ДЕС в редакции проекта Корректировочного договора в настоящее время находятся в процессе доработки и все еще содержат ссылки на некоторые положения конституционного текста. В этой связи вполне возможно, что положения об ограничении юрисдикции Суда ЕС претерпят определенные изменения. -------------------------------- <57> В соответствии со ст. 68(2) ДЕС Суд ЕС не обладает юрисдикцией принимать решения в отношении любых мер или решений, принятых Советом согласно ст. 62 в связи с поддержанием закона и порядка и защитой внутренней безопасности.
6. Преюдициальная процедура
Корректировочный договор вводит некоторые изменения в существующую систему предварительных обращений. Статья 234 ДЕС в его текущей редакции наделяет Суд ЕС юрисдикцией по вынесению предварительных судебных решений, касающихся: (а) толкования Договора, (б) действительности и толкования актов институтов Сообщества и ЕЦБ, а также (с) толкования уставов органов, учрежденных актом Совета, если соответствующие уставы это предусматривают. Проект Корректировочного договора по аналогии с Конституцией ЕС исключит из ст. 234 вышеуказанный пункт (с), а также ликвидирует упоминание Европейского центрального Банка в пункте (б). Этот пропуск расширит полномочия Суда, так как рассматриваемая норма пункта (с) в ее текущей редакции ограничивает сферу действия п. (б) той же статьи.
7. Судебный контроль над соблюдением принципа субсидиарности
Новизна положений проекта Корректировочного договора по сравнению с нормами, предусмотренными в ныне действующих учредительных актах, состоит также в том, что он усилил роль национальных парламентов по контролю над соответствием актов Союза принципу субсидиарности <58>. Проект Протокола N 2 "О применении принципов субсидиарности и пропорциональности" <59> предоставляет национальным парламентам не только политические, но и юридические возможности оспаривания законодательных инициатив. Судебный контроль предусмотрен в ст. 8 указанного документа: Суду ЕС предоставляются полномочия по рассмотрению исков о нарушении принципа субсидиарности при принятии законодательных актов. Такие иски могут быть поданы государствами-членами напрямую либо от имени национальных парламентов или их палат после подачи указанными структурами соответствующего извещения своему правительству о необходимости обращения в Суд. Интересно отметить, что уведомление государств-членов национальными парламентами или их палатами происходит "в соответствии с правопорядком" этих стран. Данное положение не позволяет установить, каким же образом правительства государств-членов должны взаимодействовать со своими парламентами при осуществлении контроля над соблюдением принципа субсидиарности, а также не дает четкого ответа на вопрос, должны ли вообще соответствующие государства принимать предложения национальных парламентов (или их палат) в расчет. Положение проекта Протокола, касающееся судебного контроля, дублирует соответствующее положение Конституции ЕС, несмотря на то, что не вполне корректная формулировка порядка предоставления уведомлений ранее критиковалась многими видными учеными <60>. По мнению автора, цель положения - все-таки обязать членов ЕС предоставить национальным парламентам право подачи иска, а не просто позволить им сделать это. Государствам предоставлена возможность установления условий для осуществления права подачи иска в судебные органы ЕС, включая определение того, будет ли право подачи иска предоставлено каждой палате Парламента в государствах с двухпалатной системой, а также определение количества голосов, которыми будут приниматься соответствующие решения. До настоящего времени значение принципа субсидиарности для системы судебного контроля было не слишком существенным. Обычно все попытки истцов сослаться на нарушение принципа субсидиарности терпели неудачу <61>. Суд всегда предпочитал аннулировать меры или акты ЕС на основании факта превышения (отсутствия) компетенции или несоответствия принципу пропорциональности, хотя принцип субсидиарности иногда все-таки косвенно влиял на решения Суда <62>. Посредством увеличения числа потенциальных истцов Протокол "О применении принципов субсидиарности и пропорциональности" создаст вероятность более частого рассмотрения дел, связанных с нарушением принципа субсидиарности. Очевидно, что указанный документ этим самым увеличит влияние Суда ЕС на политическую сферу деятельности Европейского союза. Стоит отметить, что иск в Суд, в соответствии с нормами рассматриваемого документа, можно подать только на основании нарушения принципа субсидиарности. Национальный парламент не может обязать государство-член оспаривать меру или акт Сообщества по каким-либо другим основаниям. По мнению автора, указанный подход может вызвать определенные трудности, так как на практике многие основания для подачи исков сильно взаимосвязаны. Например, в деле Тобакко <63> Суд принял решение об аннулировании директивы на основании факта отсутствия компетенции и, по крайней мере, формально не акцентировал внимание на аргументе правительства Германии, касающегося принципа субсидиарности. Неизвестно, пришел бы Суд к аналогичному выводу в случае учета им в данном деле только принципа субсидиарности. Так как само существование компетенции Союза является условием, предшествующим факту законного осуществления этой компетенции и применению принципа субсидиарности, то возникает вопрос о возможности рассмотрения Судом вопросов, касающихся пределов компетенции в исках, поданных в соответствии с Протоколом. -------------------------------- <58> В соответствии со статьей 5(3) Договора о Европейском союзе с учетом изменений, предусмотренных проектом Корректировочного договора, принцип субсидиарности означает, что "в сферах, которые не относятся к исключительной компетенции Союза, последний должен действовать только если и поскольку цели предлагаемого действия не могут быть в достаточной мере достигнуты государствами-членами как на государственном, так и на региональном или местном уровне, но могут, в силу масштаба или результатов предлагаемого действия, быть более успешно достигнуты на уровне Союза". <59> См.: Protocol on the Application of the principles of subsidiarity and proportionality / Draft Treaty Amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community - Protocols (Report of Presidency of the IGC on the Conference of the Representatives of the Governments of the Member States). 23 July 2007. CIG 2/07. См. также Протокол с тем же названием, прилагаемый к Конституции ЕС: Protocol on the Application of the principles of subsidiarity and proportionality // Official Journal of the European Union. 16.12.2004. C-310/207. <60> См., например: Tridimas T. The European Court of Justice and the Draft Constitution: A Supreme Court for the Union? / T. Tridimas and P. Nebbia (Editors) // EU Law for the 21st Century: Rethinking the New Legal Order. Oxford: Hart Publishing, 2004. Volume 1. P. 113 - 142. <61> См., напр.: Judgment of the CFI of 27.09.2006: GlaxoSmithKline Services v Commission // European Court Reports. 2006. T-168/01. Page I-00000; Judgment of the Court of 12.07.2005: Alliance for Natural Health and Nutri-Link Ltd v Secretary of State for Health // European Court Reports. 2005. C-154/04. Page I-06451. <62> См., напр.: Judgment of the Court of 05.10.2000: Germany v Parliament and Council (Tobacco case) // European Court Reports. 2000. C-376/98. I-8419. <63> Там же.
8. Другие вопросы, относящиеся к судебным органам ЕС
Корректировочный договор изменит структуру и смысл статей 225a и 229a ДЕС. Изменения соответственно относятся к учреждению судебных палат и к правилам предоставления судам Союза юрисдикции по рассмотрению споров, касающихся прав интеллектуальной собственности, предоставленных актами ЕС. Согласно действующим ныне нормам Совет единогласно принимает такие решения, в то время как после вступления в силу Корректировочного договора необходимо будет соблюдать для тех же целей специальную законодательную процедуру <64>. Что касается принятия решений о создании специализированных судов, они должны будут приниматься по предложению Комиссии либо Суда <65>. Последнее положение не лишено смысла, так как Суд - единственный институт ЕС, который может дать объективную оценку необходимости создания дополнительных судебных органов. Указанные положения были скопированы авторами КД с соответствующих положений Конституции. -------------------------------- <64> В соответствии с новой статьей 249a ДЕС, предусмотренной проектом Корректировочного договора, "специальная законодательная процедура заключается в принятии регламента, директивы или решения Европейским парламентом с участием Совета или последним с участием Европейского парламента" (перевод автора). <65> См.: ст. 225a ДЕС, в редакции проекта Корректировочного договора, регулирующую вопросы создания специализированных судов ЕС по запросу (или консультации) Суда ЕС.
Новый Договор содержит норму, предусматривающую учреждение палат, члены которых будут являться консультантами при назначении судей судебных органов ЕС, хотя при этом государства-члены сохраняют в этой сфере полный контроль. В заключение стоит отметить, что Суд ЕС является специфическим органом, чей особый статус подтверждается многими учеными. "В настоящее время Суд ЕС как наиболее эффективный наднациональный судебный орган в мировой истории не имеет конкурентов..." <66>. "Практика Суда ЕС служит одним из средств правового закрепления и развития правовой системы ЕС" <67>. Однако в последнее десятилетие своего существования этот институт переживает глубокий кризис, о котором уже упоминалось в настоящей статье. Корректировочный договор должен явиться новой ступенью по улучшению "работоспособности" и эффективности Суда Европейского союза. Несмотря на то что создатели нового Учредительного акта, по аналогии с разработчиками конституционного текста, в основном акцентировали свое внимание на политических вопросах функционирования Союза, после ратификации этого документа роль судебных органов ЕС в установлении европейского правопорядка коренным образом изменится. -------------------------------- <66> Sweet A. S. The Judicial Construction of Europe. Oxford University Press; New York, 2004. 279 p. <67> Андриенко Ярослав Петрович. Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10. Роль Суда ЕС в формировании европейского правового пространства. Москва, 2004. 182 с.
Новые нормы усилят позицию Суда ЕС как высшего Суда Союза. Проект Корректировочного договора предусматривает четкую иерархию норм и предоставляет Суду ЕС право проверки конституционности законодательства. Документ косвенным образом закрепит принцип приоритета права ЕС над правом государств-членов, а также введет ряд положений, которые будут регулировать распределение компетенции между Союзом и государствами-членами, а также между институтами Союза. Рассматриваемый Учредительный акт предоставит Суду ЕС право самостоятельно толковать эти нормы и определять их значение. Можно сказать, что его положения сделают Суд более политизированным институтом посредством усиления судебного контроля над принципом субсидиарности. Ссылка на Хартию основных прав увеличит количество оснований, в отношении которых возможна подача исков в судебные органы ЕС. Будет усовершенствована система наложения санкций за нарушения правовых норм Союза. Вслед за ликвидацией структуры трех опор Союза, преюдициальная процедура станет более унифицированной, а юрисдикция Суда по рассмотрению вопросов, предусмотренных в разделе IV Договора о Европейском сообществе, расширится. Порядок обращения частных лиц в судебные органы ЕС будет частично упрощен, но, с точки зрения индивида, национальные суды останутся главным средством для оспаривания актов Сообщества. При этом многие существенные положения, представляющие собой пробелы в нормативно-правовом регулировании судебной ветви власти в Евросоюзе, так и не были затронуты в проекте Корректировочного договора. Составители его текста не учли замечания и предложения, высказываемые многими учеными при толковании конституционных норм, касающихся судебных органов ЕС (например, касающиеся вопросов расширения судейского корпуса, предоставления Суду права законодательной инициативы (а не просто права на подачу законодательного запроса Совету или Комиссии), распространения полномочий Суда на сферы, относящиеся ныне ко Второй и Третьей Опоре Союза, языка судопроизводства и др.). Законодатель оставил много неопределенности, путем составления норм, предполагающих расширительное (или наоборот, более узкое) их толкование, что, конечно же, будет препятствовать эффективному осуществлению судопроизводства в ЕС. Тем не менее вступление Корректировочного договора в силу станет новой ступенью на пути к усилению судебной власти в рамках Европейского союза. Условно можно выделить следующие вопросы, которые предстоит решать судебным органам ЕС после вступления нового Учредительного акта в силу. Во-первых, возможно возникновение вопросов, связанных с приоритетом права Союза над правом государств-членов. Успех Суда ЕС в создании доктрины европейского права и достижения в области конституализации учредительных договоров имели место во многом благодаря одобрению и сотрудничеству со стороны национальных судов. Однако такие решения национальных судов, как, например, Маастрихтское решение Германского Конституционного суда <68> и Датского Верховного суда <69>, показывают, что это сотрудничество не имеет ничего общего с беспрекословным подчинением. Национальные суды воспринимают доктрину приоритета права ЕС совершенно по-разному, из чего следует, что проблемы, связанные с различным пониманием этого принципа, вполне возможны. Перед Судом ЕС в данном случае стоит деликатная задача сохранения основных принципов права Союза и в то же время соблюдения уважительного отношения к независимости государств-членов. -------------------------------- <68> Brunner. 1. CMLR 57. 1994. <69> Hanne Norup Carisen and Others v the Prime Minister // CMLRev. 1999. Vol. 3/854.
Во-вторых, могут возникнуть разногласия касательно распределения компетенции между Союзом и государствами-членами. Создатели проекта Корректировочного договора пытались прояснить этот вопрос путем усовершенствования принципа субсидиарности, но на практике эта сфера осталась недостаточно продуманной. Дополнительного внимания требует ассимиляция вновь вступающих в ЕС государств-членов. Дальнейшее расширение ЕС будет отличаться от предыдущих как в количественном, так и в качественном аспектах. Суду предстоит сложная задача по толкованию договоров о присоединении, в том числе по толкованию исключений из таких договоров и специальных оговорок. Также Суд должен будет обеспечивать уважение к конституционным традициям Европейского союза со стороны вновь вступивших в ЕС членов. "Нет сомнений, что Суд ЕС приобретет... роль Верховного Суда Союза. Важнейшей задачей, с которой он столкнется в ближайшие годы, будет необходимость обеспечения единообразного и функционального регулирования acquis communautaire во время, когда многообразие является основным принципом интеграции" <70>. -------------------------------- <70> Tridimas T. The European Court of Justice and the Draft Constitution: A Supreme Court for the Union? / T. Tridimas and P. Nebbia (Editors) // EU Law for the 21st Century: Rethinking the New Legal Order. Oxford: Hart Publishing, 2004. Volume 1. 113 - 142 p.
Название документа