Платежный союз СНГ и межгосударственные банковские институты на постсоветском пространстве
(Гейвандов Я. А.) ("Право и политика", 2007, N 11) Текст документаПЛАТЕЖНЫЙ СОЮЗ СНГ И МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ БАНКОВСКИЕ ИНСТИТУТЫ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ <1>
Я. А. ГЕЙВАНДОВ
Гейвандов Ян Альбертович - доктор юридических наук, профессор.
После распада Союза ССР формирование Платежного союза и межгосударственных институтов банковского сотрудничества признается важнейшим условием развития и совершенствования сотрудничества на постсоветском пространстве, особенно в вопросах нормализации межгосударственных платежно-расчетных отношений. Приняты многочисленные внутренние и международно-правовые акты, касающиеся развития вышеупомянутого направления межгосударственного сотрудничества на постсоветском пространстве. Так, помимо собственно Платежного союза созданы специализированные банковские институты, призванные стать финансово-банковским механизмом реальной межгосударственной интеграции и основой для развития платежно-расчетных отношений между некоторыми бывшими союзными республиками. Так, некоторыми бывшими союзными республиками созданы Межгосударственный банк СНГ (1993 г.) и Евразийский банк развития (2006 г.). Кроме того, некоторые бывшие союзные Республики (Республика Армения, Республика Азербайджан, Республика Грузия, Республика Молдова, Российская Федерация и Украина) в рамках Черноморского экономического сотрудничества совместно с другими государствами (Республика Албания, Республика Болгария, Республика Греция, Румыния, Турецкая Республика) учредили Черноморский банк торговли и развития <2>. -------------------------------- <2> Федеральный закон от 10 июля 1996 г. N 94-ФЗ "О ратификации Соглашения об учреждении Черноморского банка торговли и развития" // Собрание законодательства РФ. 15 июля 1996 г. N 29. Ст. 3453.
Рассмотрим более подробно правовые аспекты создания Платежного союза и банковских институтов, созданных на постсоветском пространстве, участниками которых являются бывшие союзные республики. Значимость Платежного союза подчеркивается и в решениях Президента России. Так, в Указе Президента России от 14 сентября 1995 г. N 940 "Об утверждении стратегического курса Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств" подчеркивается необходимость ускорить практическую деятельность по формированию Платежного союза, имея в виду установление общих правил организации валютных рынков государств СНГ, применение обменного курса валют, формируемого в соответствии со спросом и предложением, достижение взаимной обратимости национальных валют и использование в обозримой перспективе российского рубля в качестве резервной валюты <3>. -------------------------------- <3> Собрание законодательства РФ. 1995. N 38. Ст. 3667.
В международных правовых документах создание платежного союза декларируется в качестве важнейшего направления сотрудничества в рамках различных межгосударственных объединений на постсоветском пространстве (СНГ, ЕЭП, ЕврАзЭС). Однако в реальном оформленном виде в качестве единого и функционирующего механизма многостороннего межгосударственного сотрудничества на постсоветском пространстве платежный союз так и не сформировался. Одно из первых официальных упоминаний о Платежном союзе СНГ содержится в Соглашении от 9 октября 1992 г. "О единой денежной системе и согласованной денежно-кредитной и валютной политике государств, сохранивших рубль в качестве законного платежного средства". Ряд государств СНГ (Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан, Узбекистан), подписав вышеуказанное Соглашение, признали, что "на территории Сторон единым законным платежным средством является рубль. Всякие ограничения на обращение рубля не допускаются. На территории государств, где наряду с рублем законным платежным средством в наличном обороте признаны другие аналоги денег (купоны, расчетные билеты и т. п.), эмиссия этих аналогов должна производиться в пределах общей суммы рублевой эмиссии в соответствии со статьей 7 настоящего Соглашения". В этом же Соглашении отмечалось, что оно не направлено на ущемление интересов государств, не подписавших его, и что Стороны выражают готовность заключить с ними Соглашение о Платежном союзе (ст. 13 Соглашения от 9 октября 1992 г.). 21 октября 1994 г. в Москве было подписано Соглашение о создании Платежного союза государств - участников Содружества Независимых Государств <4>. Подписанию этого Соглашения предшествовало принятие главами государств СНГ решения о проекте Концепции Платежного союза государств - членов Экономического союза СНГ от 15 апреля 1994 г. <5>, в котором впервые раскрывалось понятие, основные идеи и цели Платежного союза. -------------------------------- <4> См.: Вестник Банка России. 1999. N 64. <5> Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 1994. N 1. Прекратило действие согласно решению о прекращении решений Совета глав Правительств СНГ от 30 ноября 2000 г.
Под Платежным союзом предлагалось понимать добровольное объединение государств в целях обеспечения бесперебойных платежей на основе взаимной конвертируемости национальных валют. Итак, Платежный союз создан путем добровольного объединения с целью обеспечения бесперебойности расчетов в режиме использования взаимной конвертируемости национальных валют и формирования на этой основе платежной системы. Соглашение подписано Азербайджанской Республикой, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Грузией, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Молдова, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан, Туркменистаном, Республикой Узбекистан <6>. Украина также подписала Соглашение и заявила о поддержке создания Платежного союза, но выразила намерение присоединиться к нему после введения своей национальной валюты. -------------------------------- <6> Соглашение вступило в силу 25 сентября 1995 г.
Создание Платежного союза, как это закреплено в Соглашении, - процесс поэтапный, его функционирование требует создания специального правового механизма. Поэтому государства-участники объявили, что на первом этапе реализации идея Платежного союза будет осуществляться путем заключения двусторонних и многосторонних соглашений. На последующем этапе предполагалось осуществить мероприятия по созданию многосторонней системы расчетов в коллективной валюте. Формирование Платежного союза должно было быть основано на определенных принципах, например на принципе признания национального валютного суверенитета государств-участников. Кроме того, в Соглашении признается значение, место и роль центральных (национальных) банков государств-участников как эмиссионных центров и органов денежно-кредитного и валютного регулирования на территории каждого из государств. В Соглашении от 21 октября 1994 г. не допускаются какие-либо ограничения по приему и использованию национальных валют в качестве платежных средств по торговым и неторговым операциям, предусмотренным в контрактах, на территории каждого государства - участника Платежного союза. Государства-участники согласились, что при формировании Платежного союза будут устанавливать такие правила государственного внешнеторгового и валютного регулирования, которые будут способствовать развитию на их территории полноценного (ликвидного) валютного рынка по операциям купли-продажи национальной валюты за национальные валюты других государств-участников и за иные валюты. В связи с этим были подтверждены гарантии стран - участниц Платежного союза о взаимной конвертации их национальных валют по социально значимым платежам. При этом под социально значимыми платежами понимаются: переводы пенсий, алиментов, государственных пособий, выплат и компенсаций; выплаты по решениям судебных органов; денежные компенсации жертвам политических репрессий, членам их семей и наследникам и проч. Принципы, используемые при формировании Платежного союза, предполагают также: предоставление уполномоченным коммерческим банкам права осуществлять расчеты по внешнеэкономическим операциям, предоставлять кредиты банкам-корреспондентам и иным нерезидентам - участникам внешнеэкономических операций; недопущение административных ограничений в части определения валюты платежей при заключении контрактов между хозяйствующими субъектами государств-участников; предоставление нерезидентам возможности владения национальной валютой и ее использования для оплаты товаров и услуг, платежей неторгового характера в рамках государств, участвующих в Платежном союзе (ст. 2 Соглашения). На базе Платежного союза должна была быть сформирована платежная система, призванная обслуживать расчеты: по товарообороту в межгосударственной и предпринимательской сферах; неторговым операциям; услугам транспорта, связи и других отраслей; государственным, банковским, коммерческим кредитам; обменным (конверсионным) валютным операциям; по покупке (продаже) наличной валюты через банковские системы государств-участников. При этом участниками платежной системы являются: - правительства государств, участвующих в Платежном союзе по заключенным между ними двусторонним и многосторонним соглашениям; - центральные (национальные) банки, обеспечивающие функционирование платежной системы, сближение норм и правил валютного регулирования; - коммерческие банки, уполномоченные центральными (национальными) банками на осуществление операций в иностранной валюте. В качестве валюты платежа допускается использование участниками платежной системы по их выбору национальных валют или других валют. Международные расчеты осуществляются через корреспондентские счета центральных (национальных) и уполномоченных коммерческих и иных банков. Участники платежной системы могут свободно размещать денежные средства в национальной валюте другого государства-участника на его внутреннем денежном рынке в порядке, определяемом законодательством этого государства-участника. Государства-участники выразили намерение придерживаться режима единого валютного курса для всех видов внешнеэкономических операций; применять обменный курс, определяемый спросом и предложением на валютных рынках стран-участниц; стремиться осуществлять согласованные меры по поддержанию стабильности валютных курсов национальных валют. С целью регулирования обменных курсов центральные (национальные) банки создают и используют стабилизационные фонды в свободно конвертируемых валютах и драгоценных металлах. Государства - участники Платежного союза не ограничились теми интеграционными институтами, которые уже были созданы в рамках СНГ, в том числе в рамках Экономического союза. Так, с целью содействия организации многостороннего сотрудничества в области валютно-платежных и кредитных отношений, развитию форм и методов координации денежно-кредитной и валютной политики 26 мая 1995 г. было решено создать Межгосударственный валютный комитет (МВК), а также информационно-справочные банки данных Межгосударственного банка и ассоциаций коммерческих банков. Кроме того, государства-участники договорились, что при необходимости будет создана международная специализированная организация по информационному обслуживанию платежной системы в виде акционерного общества закрытого типа с контрольным пакетом у центральных (национальных) банков и с распределением остальных акций среди коммерческих банков (ст. 5, 6 Соглашения). В качестве направлений межгосударственного сотрудничества в Соглашении о создании Платежного союза упоминаются: согласование действий в вопросах валютного контроля как на многосторонней, так и двусторонней основе; обеспечение благоприятных кредитно-банковских и валютно-финансовых условий для становления и развития деятельности транснациональных финансово-промышленных и банковских групп, расширения международной специализации и кооперации производства, научно-технического и инвестиционного сотрудничества, взаимного товарооборота. Некоторые дальнейшие перспективы Экономического союза и Платежного союза сформулированы в решении о Концепции экономического интеграционного развития СНГ, принятом 28 марта 1997 г. Советом глав государств СНГ. В частности, одним из условий развития взаимовыгодного экономического сотрудничества государств Содружества признано формирование Платежного союза на поливалютной основе. Такой подход позволил углубить уровень интеграции в целях обеспечения бесперебойности расчетов между их субъектами хозяйствования в режиме использования внутренней конвертируемости каждой из национальных валют и формирования на этой основе платежной системы с учетом национального законодательства. Помимо перечисленных в ст. 3 Соглашения центральных (национальных) банков государств и коммерческих банков, в Концепции в качестве участников платежной системы упоминаются также: хозяйствующие субъекты - юридические лица и предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица; физические лица - резиденты государств - участников Союза при осуществлении неторговых операций (п. 2.3.4 Концепции). В решении о Концепции экономического интеграционного развития СНГ, принятом 28 марта 1997 г. Советом глав государств СНГ, обращается внимание, что эффективность Платежного союза будет зависеть от сближения экономической политики его участников, а также от выработки ими механизма конвергенции экономической деятельности путем экономической и валютной координации в рамках существующей организационной структуры. Денежно-кредитная интеграция и эффективное функционирование Платежного союза невозможны без согласования механизма функционирования валютных систем государств-участников, включающего совокупность валютных методов регулирования, посредством которых осуществляется сближение, гармонизация, взаимное приспособление национальных хозяйств и валютных систем в соответствии со стандартами всемирных валютно-финансовых институтов. При этом валютная гармонизация предполагает: обеспечение устойчивости национальных валют и конвертируемости их в национальные валюты государств - участников Содружества; сближение и гармонизацию денежно-кредитных отношений и банковских систем; сближение структур национальных валютных систем и методов валютной политики; согласование целей валютной политики путем совместных консультаций и других мероприятий; проведение согласованной валютной политики. Не исключается также, что одним из условий валютной гармонизации может стать создание универсального расчетного средства с учетом имеющихся предложений ряда государств - участников СНГ. На начальном этапе координации деятельности в области валютной политики правительства и центральные (национальные) банки государств Содружества намерены устанавливать согласованные правила валютного регулирования, включая необходимое законодательное обеспечение. В этот период с помощью соответствующего законодательного обеспечения на территории каждого из государств должен был быть создан полноценный валютный рынок по операциям купли-продажи национальных валют государств - участников Платежного союза и валют третьих стран. Таким образом, на территории каждого из государств Содружества, признающего необходимость сотрудничества и координации деятельности в области валютной политики, должны были создаваться условия, обеспечивающие конвертируемость национальной валюты каждого из государств - участников Платежного союза в валюты других государств по операциям, связанным с движением товаров, услуг и капиталов. На этом же этапе государства-участники предполагали начать обмен макроэкономической и финансовой информацией, позволяющей анализировать факторы, влияющие на курсы национальных валют, структуру платежных балансов и дефицит бюджетов. Здесь уместно отметить, что процесс интеграции, ее глубина и характер различными государствами - участниками СНГ оцениваются неодинаково, и движутся они в этом процессе по-разному. Поэтому учитываем, что и в общую платежную систему государства Содружества могут входить с разной скоростью, ограничиваясь разными уровнями валютной интеграции. Для обеспечения деятельности Экономического союза государства-участники договорились создать совместные исполнительные и координационные институты (например, Межгосударственный экономический комитет, Межгосударственный валютный комитет - рабочий и координирующий орган Платежного союза, Межгосударственный банк) <7>. -------------------------------- <7> См.: Бюллетень международных договоров. 1995. N 1; Протокол об утверждении Положения об Исполнительном комитете СНГ, подписанный в Москве 21 июня 2000 г.; Соглашение о создании Межгосударственного валютного комитета от 26 мая 1995 г., подписанное в Минске (Украина, подписав Соглашение, оговорила начало его исполнения введением национальной валюты; Туркменистан Соглашение не подписал).
По мере углубления интеграции предполагалось, что Платежный союз может наполняться элементами, определяющими переходный период к созданию Валютного союза и включающими регулирование курсов национальных валют. Вместе с тем в реальной жизни все государства постсоветского пространства вошли в МВФ и приняли на себя соответствующие финансовые и денежно-кредитные международные обязательства уже в рамках ООН. Кроме того, независимые государства, возникшие после распада СССР, и их хозяйствующие субъекты перешли в своих платежно-расчетных отношениях с другими государствами и иностранными хозяйствующими субъектами к использованию мировых резервных валют, отошли от идеи использования национальных валют во взаимных расчетах. Таким образом, они перешли к формированию национальных золотовалютных резервов в мировых валютах и их активному использованию во взаимных двусторонних и многосторонних расчетах. При таких обстоятельствах декларируемый Платежный союз фактически утрачивает свое экономическое, политическое и юридическое значение межгосударственного механизма, обеспечивающего бесперебойность расчетов между бывшими союзными республиками на постсоветском пространстве в режиме использования внутренней конвертируемости каждой из национальных валют. Между тем Союз существует, более того, для сотрудничества с межгосударственными, межправительственными и межбанковскими координационно-консультативными органами в области валютно-платежных и кредитных отношений созданы специальные межгосударственные координирующие органы и институты, например Межгосударственный валютный комитет (МВК). Руководители межгосударственных, межправительственных и межбанковских координационно-консультативных органов принимают участие в работе МВК с правом совещательного голоса. Помимо специальных координирующих органов, институтом межгосударственного денежно-кредитного сотрудничества в СНГ является также Межгосударственный банк (Межгосбанк) - специализированный институт Платежного союза СНГ. Межгосударственный банк призван осуществлять расчеты между центральными (национальными) банками на основе многостороннего клиринга, выполняет операции на валютных рынках, ведет банк данных для информационно-справочного обеспечения центральных (национальных) и других банков государств-участников, выполняет другие функции (ст. 3 Соглашения о создании Платежного союза государств - участников СНГ от 21 октября 1994 г.). Межгосбанк образован и функционирует в соответствии с Соглашением об учреждении Межгосударственного банка от 22 января 1993 г., Уставом банка, являющимся неотъемлемой частью упомянутого Соглашения <8>, а также Протоколом согласования условий деятельности Межгосударственного банка в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 18 октября 1996 г. <9>. -------------------------------- <8> См.: Вестник Банка России. 1999. N 64. <9> См.: Там же.
Учредители (члены) Межгосударственного банка - государства рублевой зоны, а также государства, имеющие свою национальную валюту и принимающие участие в системе многосторонних расчетов, в лице их правительств и центральных (национальных) банков <10>. -------------------------------- <10> Соглашение вступило в силу для следующих стран: Россия, Белоруссия, Туркменистан, Таджикистан, Узбекистан, Армения, Киргизия, Казахстан, Молдавия. Украина, также подписавшая Соглашение, в августе 1997 г. официально прекратила свое участие в Соглашении.
Межгосбанк способствует организации и осуществлению многосторонних расчетов между центральными (национальными) банками в связи с торговыми и иными операциями; координирует денежно-кредитную политику участников в целях содействия экономическому сотрудничеству и развитию экономики. Для реализации стоящих перед ним задач Межгосбанк выполняет следующие функции: - организует и осуществляет многосторонние межгосударственные расчеты по торговым и другим операциям и их периодическое завершение на основе многостороннего клиринга (зачет взаимных требований); - изучает и анализирует экономику учредивших его государств, готовит предложения и рекомендации центральным (национальным) банкам в целях координации их денежно-кредитной и валютной политики; - координирует деятельность центральных (национальных) банков государств-участников в области методологии выполнения расчетно-платежных операций, организации системы бухгалтерского учета и отчетности по расчетным и иным операциям; - разрабатывает предложения по сближению режимов надзора за коммерческими банками; - осуществляет техническое и сезонное кредитование центральных (национальных) банков в процессе осуществления взаимных многосторонних межгосударственных расчетов; - выполняет другие операции, соответствующие целям и задачам Межгосбанка, вытекающим из Соглашения об учреждении Межгосударственного банка от 22 января 1993 г. и Устава Межгосбанка (ст. 3 Соглашения от 22 января 1993 г.). Условия пребывания и правовое положение Межгосбанка в России регулируются Соглашением между Правительством Российской Федерации и Межгосударственным банком об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации от 30 июля 1996 г. <11>. -------------------------------- <11> См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 10. Ст. 1148.
Порядок осуществления банковской деятельности Межгосбанка на территории России определяется Соглашением о порядке и правилах совершения Межгосударственным банком банковской деятельности на территории Российской Федерации от 2 декабря 1996 г., подписанным Банком России и Межгосбанком <12>. -------------------------------- <12> См.: Вестник Банка России. 1999. N 64.
Межгосбанк является юридическим лицом. Его местонахождение - город Москва. Органом управления Межгосбанка является Совет Банка, в состав которого входит по одному полномочному представителю от каждого государства-члена. Решения Совета Банка принимаются в порядке, определяемом Уставом Межгосбанка <13>. Расчеты, проходящие через Межгосбанк, выполняются в рублях, эмитируемых Банком России. Завершение расчетов по клирингу на определенную дату осуществляется в рублях или по решению Совета Межгосбанка в свободно конвертируемой или иной валюте. -------------------------------- <13> См.: Устав Межгосударственного банка от 22 января 1993 г. // Вестник Банка России. N 64.
Межгосбанк может участвовать в международных финансовых и банковских организациях и союзах. Кроме того, указанный банк имеет право: заключать международные и другие соглашения, а также совершать любые сделки в пределах своей компетенции; приобретать, арендовать, отчуждать имущество и распоряжаться им; выступать от своего имени и по поручению в судебных и арбитражных органах; совершать другие действия, направленные на выполнение задач, возложенных на него Уставом. За Межгосбанком признаются те же процессуальные права, которые закреплены законодательством РФ за другими юридическими лицами. Имущество Межгосбанка признается неприкосновенным, он освобождается от налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых на территории РФ, за исключением тех, которые представляют собой плату за конкретные виды обслуживания. При ввозе и вывозе имущества и предметов для служебного пользования, а также собственных изданий Межгосбанк пользуется теми же льготами, что и дипломатические представительства иностранных государств в Российской Федерации. Что же представляет собой Межгосударственный банк, созданный странами СНГ? Ограничена ли его деятельность только выполнением функций публично-правового свойства в интересах СНГ и государств, его учредивших, или Межгосбанк выполняет и иные, в том числе коммерческие, функции? Ответы на поставленные вопросы позволят точнее оценить правовое положение этого института, созданного в рамках СНГ. Согласно подписанным Соглашениям Межгосударственный банк выступает как минимум в трех лицах. Во-первых, это коммерческая организация, осуществляющая банковские операции и банковские сделки с центральными банками, кредитными организациями, юридическими и физическими лицами. Деятельность юридических лиц на рынке банковских услуг России, связанная с извлечением прибыли от использования привлеченных средств от осуществления банковских расчетов, операций с ценными бумагами, от выполнения иных банковских операций и сделок в интересах других юридических и физических лиц, является исключительно предпринимательским видом деятельности. Так, Межгосбанк вправе оказывать банковские услуги и осуществлять банковское обслуживание на коммерческой основе конкретных предпринимателей, а при определенных условиях и физических лиц. Сама возможность подобного рода деятельности юридического лица, как представляется, уже не позволяет иметь международно-правовой статус, иммунитеты и привилегии. Во-вторых, это некая межгосударственная структура, призванная разрабатывать и координировать деятельность центральных банков в области методологии расчетных операций, системы бухгалтерского учета и отчетности, сближения режимов банковского надзора в рамках так и не возникшей единой денежно-кредитной системы стран СНГ. В-третьих, это организация, призванная выполнять функции межгосударственного института СНГ, осуществляющего сезонное и техническое кредитование центральных (национальных) банков СНГ в процессе взаимных многосторонних межгосударственных расчетов (ст. 3 Соглашения об учреждении Межгосударственного банка <14>). Как следует из ст. 3 Соглашения от 22 января 1993 г., не исключается возможность исполнения Межгосбанком функции по организации управления эмиссией наличных рублей и кредитной эмиссией центральными (национальными) банками государств-участников при условии делегирования ему таких полномочий законодательными органами заинтересованных государств-участников и заключения соответствующего соглашения. -------------------------------- <14> См.: Вестник Банка России. 1999. N 64.
Изначально Межгосударственный банк действительно создавался как институт, способный обеспечить исполнение Соглашения о единой денежной системе и согласованной денежно-кредитной и валютной политике государств, сохранивших рубль в качестве законного платежного средства, от 9 октября 1992 г. Очевидно, в связи с подобными функциями публично-правового характера Правительство России признало Межгосударственный банк лицом с международной правоспособностью, предоставив ему соответствующие иммунитеты и дополнительные гарантии. Между тем государств с единой денежной системой, как и государств, сохранивших рубль в качестве законного платежного средства, в СНГ не существует. В то же время Межгосударственный банк сохранился как организация, обладающая статусом международной организации, продолжает пользоваться международной правосубъектностью и международным иммунитетом, в реальности являясь в большей мере коммерческой, чем международной кредитно-финансовой организацией. В соответствии со ст. 3 Соглашения между Банком России и Межгосбанком от 2 декабря 1996 г. Межгосбанк и его филиалы имеют право осуществлять на территории России банковские операции в рублях и иностранной валюте, привлекая средства юридических, а при определенных условиях и физических лиц без лицензии Банка России. При этом Межгосбанк взимает комиссионные сборы согласно им же утвержденным тарифам. Банковские операции, осуществляемые Межгосбанком в России на основании Соглашения от 2 декабря 1996 г., отличаются от тех, перечень которых установлен в ст. 5 Федерального закона "О банках и банковской деятельности". Так, на территории России Межгосбанк вправе осуществлять следующие операции: открывать в кредитных организациях без ограничений все виды счетов, применяемых в международной банковской практике, в валюте РФ и иностранной валюте в соответствии с Планом счетов бухгалтерского учета в кредитных организациях РФ, утвержденным Банком России; без ограничений устанавливать прямые корреспондентские отношения с банками-нерезидентами, являющимися таковыми по законодательству России; открывать и вести все виды счетов юридическим лицам, резидентам и нерезидентам, являющимся таковыми по законодательству России, в валюте РФ в иностранной валюте; открывать и вести все виды счетов в валюте РФ и иностранной валюте физическим лицам, работающим или несущим воинскую службу в государствах - участниках СНГ в соответствии с межгосударственными (межправительственными) соглашениями (договорами), ратифицированными законодательными органами России и имеющими в связи с этим статус международных соглашений (договоров), а также проводить расчетно-кассовое обслуживание по вышеуказанным счетам без ограничений; привлекать в депозиты средства юридических лиц, проводить расчетные, кассовые и кредитные операции, принимать на хранение государственные ценные бумаги РФ и иные ценности, как в российских рублях, так и в иностранной валюте; осуществлять операции с государственными ценными бумагами России на первичном и вторичном рынках на правах дилера на организованном рынке ценных бумаг; без ограничений инвестировать средства в государственные ценные бумаги России; по решению Совета Межгосбанка выпускать, продавать и покупать собственные ценные бумаги; производить куплю и продажу национальных валют государств - участников СНГ, а также конверсионные операции с этими валютами на межбанковских валютных биржах согласно правилам проведения валютных операций, утвержденным соответствующими биржевыми советами, а на межбанковском валютном рынке без ограничений; по решению Совета Межгосбанка выдавать и принимать гарантии и поручительства; проводить операции с драгоценными металлами, драгоценными камнями и с иными валютными ценностями в соответствии с законодательством России; размещать временно свободные средства в других кредитных организациях; оказывать техническое содействие в подготовке, финансировании и осуществлении инвестиционных проектов и программ; осуществлять консультации и содействие, информационный обмен, служащие целям и задачам Межгосбанка; осуществлять операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками; проводить иные виды операций и услуг по решению Совета Межгосбанка <15>. -------------------------------- <15> См. также ст. 7 Протокола.
Как видно из приведенного перечня, вышеуказанные направления деятельности Межгосбанка к банковским операциям, предусмотренным в федеральном банковском законодательстве, вряд ли можно отнести. Более того, заключая с Межгосбанком Соглашение, Банк России отнес к категории банковских операций и позволил ему заниматься без лицензии некоторыми видами деятельности, относящимися больше к рынку ценных бумаг или к биржевой деятельности. Несмотря на столь ярко выраженный коммерческий характер деятельности Межгосбанка на рынке банковских и иных услуг в денежно-кредитной сфере России и вопреки федеральному законодательству, надзор за такой предпринимательской деятельностью Межгосбанка по Соглашению с Банком России возложен на Совет самого этого Банка. При этом правовые нормы банковского законодательства, устанавливающие стандарты банковской деятельности в России, а также порядок банковского надзора и контроля, на Межгосударственный банк не распространяются <16>. Согласно ст. 13 Соглашения от 2 декабря 1996 г. на Межгосбанк не распространяются требования гл. X Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и абз. 1, 2, 3 ст. 24, ст. 25 гл. III, гл. VII Федерального закона "О банках и банковской деятельности". -------------------------------- <16> Ст. 3, 13 Соглашения между Банком России и Межгосударственным банком о порядке и правилах совершения Межгосударственным банком банковской деятельности на территории РФ от 2 декабря 1996 г.
От Межгосбанка не требуется соблюдать устанавливаемые Банком России обязательные нормативы (включая норматив обязательных резервов, депонируемых в Банке России), проводить классификацию активов и создавать соответствующие резервы (фонды). На Межгосбанк не распространяются также положения гл. VII Федерального закона "О банках и банковской деятельности", а именно: правила бухгалтерского учета в кредитной организации; порядок надзора за деятельностью кредитной организации; требования к проведению аудиторских проверок и требования к отчетности кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов. Таким образом, предполагается, что в России могут существовать и функционировать банки, находящиеся вне ее банковской системы и пользующиеся иммунитетом от российского банковского законодательства. Согласно ст. 16 Соглашения о порядке и правилах совершения Межгосударственным банком банковской деятельности на территории Российской Федерации от 2 декабря 1996 г. любой спор между Банком России и Межгосбанком относительно толкования или применения упомянутого Соглашения, или любых дополнительных соглашений, или любого вопроса, затрагивающего Межгосбанк или отношения между Банком России и Межгосбанком, который не урегулирован путем переговоров или другой согласованной формой урегулирования, передается по просьбе любой из сторон для вынесения окончательного решения в третейский суд, состоящий из трех арбитров: одного, назначаемого Банком России, второго, назначаемого Межгосбанком в течение одного месяца с момента просьбы об арбитраже, и третьего, который будет председателем третейского суда и выбирается первыми двумя арбитрами. Если первые два арбитра не сумеют договориться о кандидатуре третьего арбитра в течение одного месяца с момента подачи просьбы об арбитраже, третий арбитр выбирается председателем Экономического суда СНГ. Большинства голосов арбитров достаточно для принятия решения, которое будет окончательным и обязательным. Третий арбитр уполномочен решать все процедурные вопросы в любом случае, когда в отношении них имеются разногласия. При вышеизложенных обстоятельствах вопрос о соответствии Конституции РФ приведенных выше международных правовых актов, определяющих особенности пребывания и деятельности Межгосбанка в России, и правовых актов, которыми некоторые из них были ратифицированы <17>, должен стать предметом специального рассмотрения уполномоченных государственных органов. -------------------------------- <17> См.: Постановление Верховного Совета РФ от 30 июня 1993 года "О ратификации Соглашения об учреждении Межгосударственного банка" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. N 28. Ст. 1072; Федеральный закон от 19 июля 1997 г. "О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Межгосударственным банком об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 29. Ст. 3504.
В банковской системе России и в законодательстве России создана противоестественная, на наш взгляд, ситуация: на основании международных договоров в Российской Федерации создан и функционирует банк, с одной стороны, имеющий международную правоспособность, а с другой стороны, занимающийся на территории России предпринимательской деятельностью в денежно-кредитной сфере. Причем банковские операции, как и иные операции в денежно-кредитной сфере, Межгосбанк осуществляет без лицензии уполномоченных государственных органов. Даже надзор за деятельностью Межгосбанка, его филиалов и представительств возложен на сам Межгосударственный банк, а точнее - на его Совет, на основе принципов банковского надзора, принятых Базельским комитетом по банковскому регулированию и надзору. В результате Межгосбанк оказывается юридически независимым не только от Банка России, но и от других органов государственной власти России. Полагаем, что подобные факты недопустимы. Никакой международный договор не может изменить основы конституционного строя, систему государственной власти и механизм ее реализации в России. Следовательно, нельзя произвольно, на основе двустороннего соглашения государственного органа с юридическим лицом добровольно отказаться от исполнения федеральным органом государственной власти своих конституционных регулирующих функций в денежно-кредитной сфере, включая сферу банковской деятельности. К тому же ни в Протоколе согласования условий деятельности Межгосударственного банка в государствах - участниках СНГ от 18 октября 1996 г., ни в Соглашении об учреждении Межгосударственного банка от 22 января 1993 г., ни в Уставе Межгосбанка государства-участники вовсе не устанавливали каких-либо исключений для предпринимательской банковской деятельности упомянутого банка на своих территориях. Соответствующие особые "привилегии" в сфере банковской деятельности Межгосбанку предоставили Правительство России и Банк России. В результате, осуществляя на территории России предпринимательскую деятельность в денежно-кредитной сфере, Межгосбанк фактически и юридически остается не только вне сферы государственного банковского надзора и контроля, но и вне национальных государственных регулирующих правовых режимов и механизмов вообще. Деятельность Межгосбанка не контролируется не только Банком России, но и со стороны других российских государственных органов. Так, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Межгосударственным банком об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории Российской Федерации от 30 июля 1996 г. провозглашается: "Деятельность Банка, связанная с осуществлением уставных функций, не подлежит контролю со стороны соответствующих властей. В той степени, в какой это необходимо для достижения целей и выполнения функций Банка, и с учетом положений настоящего Соглашения все имущество Банка свободно от каких бы то ни было ограничений, предписаний, контроля и мораториев" (ст. 9 Соглашения). Такой подход представляется не вполне корректным и законным. Международную правосубъектность могут иметь организации, учреждаемые вовсе не в целях извлечения прибыли от деятельности по оказанию банковских услуг на рынке одного из государств-учредителей. Международные организации решают несколько иные - публично-правовые - задачи. При этом каждое государство должно принять на себя равнозначные гарантии и обязательства по отношению к функционированию на его территории созданной ими международной организации. Российской Федерацией в отношении Межгосбанка приняты такие обязательства и правила осуществления им деятельности на ее территории, значительная часть которых имеет для России односторонний характер, так как другими государствами-участниками не подтверждается. Например, предоставленные Межгосбанку права на предпринимательскую банковскую деятельность на территории России вне механизма государственного регулирования, надзора и контроля. Или правовые нормы, наделяющие должностных лиц Межгосбанка, занятых предпринимательской банковской деятельностью, международными привилегиями и иммунитетами (судебный и административный иммунитет за действия, совершенные ими при исполнении служебных обязанностей, в том числе и граждан России, неприкосновенность всех официальных документов Банка). Причем иммунитет в отношении действий, совершенных при исполнении служебных обязанностей в России, сохраняется за должностными лицами Межгосбанка и после завершения их службы в этом Банке. Итак, оказывая оплачиваемые банковские услуги хозяйствующим субъектам, Межгосударственный банк тем не менее не признается кредитной организаций по законодательству России, в установленном порядке не регистрируется, не лицензируется и не контролируется <18>. Его функционирование осуществляется вне российских банковских и налоговых правовых режимов. Упомянутые привилегии обусловлены тем, что Правительство России признало Межгосударственный банк субъектом международного права, обладающим международной правоспособностью. Причем такое признание содержится не в международно-правовом документе об учреждении государствами СНГ Межгосбанка, а в двусторонних соглашениях, подписанных Правительством России с самим юридическим лицом - Межгосударственным банком. -------------------------------- <18> Ст. 2, 7 Соглашения между Правительством России и Межгосударственным банком об условиях пребывания Межгосударственного банка на территории РФ от 30 июля 1996 г. // Бюллетень международных договоров. 1998. N 5; Соглашение о порядке и правилах совершения Межгосударственным банком банковской деятельности на территории РФ от 2 декабря 1996 г., подписанное Банком России и Межгосударственным банком // Вестник Банка России. 1999. N 64.
Поэтому подписанные Правительством России и Банком России от лица Российской Федерации с юридическим лицом (Межгосударственным банком) соглашения в денежно-кредитной сфере нельзя признать основанными на действующем законодательстве. В особенности это касается тех положений, которые исключили вышеупомянутое юридическое лицо из сферы государственного банковского регулирования и надзора, позволили ему выполнять в России все виды банковских операций автономно от банковского законодательства и надзорно-контрольных органов России. Подписав Соглашение о порядке и правилах совершения Межгосударственным банком банковской деятельности на территории РФ от 2 декабря 1996 г., Банк России, как представляется, превысил свои полномочия. Согласно ст. 1 Протокола согласования условий деятельности Межгосударственного банка в государствах - участниках СНГ от 18 октября 1996 г. <19> государства-учредители предоставили Межгосбанку право на проведение на своей территории банковских операций и сделок, обеспечили его допуск на внутренний валютный рынок не в индивидуальном и не в исключительном порядке, а "в соответствии с требованиями своего национального законодательства". Национальное законодательство России устанавливает, что банковские услуги юридическим и физическим лицам на платной основе, так же как прием от них депозитов, могут осуществлять лишь кредитные организации (в том числе с иностранными инвестициями) или филиалы иностранных банков, созданные, зарегистрированные, получившие лицензию и контролируемые в соответствии с российским законодательством <20>. -------------------------------- <19> См.: Вестник Банка России. 1999. N 64. <20> В особых случаях, предусмотренных федеральным законодательством, такие операции может выполнять Банк России.
В связи с этим вовсе не кажется странным, что, предоставив столь серьезные привилегии Межгосбанку, Правительство России само официально признало, "что Межгосударственный банк СНГ не состоялся как институт Экономического союза и Платежного союза, а стихийно действующая практика расчетов через коммерческие банки не удовлетворяет потребности товаропроизводителей России и других стран СНГ" <21>. По мнению Правительства России, задача упорядочения платежно-расчетных отношений в рамках СНГ является стратегически важной, и решать ее необходимо в соответствии с Соглашением от 21 октября 1994 г. о создании Платежного союза и с участием коммерческих банков, в том числе путем создания международной клиринговой системы расчетов. В этой системе должны быть задействованы ведущие коммерческие банки, обладающие развитой инфраструктурой в странах СНГ, или их группа - консорциум банков для выполнения многосторонних межгосударственных расчетов по согласованным правилам функционирования платежной системы. -------------------------------- <21> Постановление Правительства России от 28 апреля 1995 г. N 439 "О Программе Правительства РФ "Реформы и развитие Российской экономики в 1995 - 1997 годах" // Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1966.
В отличие от Банка России, Банк Киргизии, например, абсолютно обоснованно сохранил суверенитет Киргизии в сфере банковской деятельности на ее собственной территории, определив, что надзор за деятельностью Межгосударственного банка, его филиалов, представительств и иных обособленных подразделений на территории республики осуществляется Банком Киргизии в соответствии с законодательством этого государства <22>. -------------------------------- <22> Ст. 11 Соглашения о порядке и правилах совершения Межгосударственным банком банковской деятельности на территории Кыргызской Республики от 2 июля 1998 г. // Вестник Банка России. 1999. N 64.
Международные финансово-кредитные организации на территории России или любого другого государства не совмещают международную деятельность публично-правового или частноправового характера с банковским обслуживанием клиентов (юридических и физических лиц <23>). При необходимости оказания банковских услуг международные финансово-кредитные организации осуществляют прямые иностранные инвестиции в банковскую систему России, создавая новые либо участвуя в капиталах уже действующих кредитных организаций. -------------------------------- <23> См., например: ст. 1 Соглашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития от 29 мая 1990 г.; Статьи Соглашения Международного банка реконструкции и развития 1945 г.
В 2006 г. в контексте денежно-кредитного сотрудничества на постсоветском пространстве, но уже в рамках Единого экономического пространства Россией и Казахстаном был учрежден еще один межгосударственный банк - Евразийский банк развития (далее по тексту - ЕБР), Соглашение об учреждении которого и Устав ЕБР подписаны в городе Астане 12 января 2006 года <24>. Местонахождение ЕБР - город Алма-Ата, Республика Казахстан. -------------------------------- <24> Федеральный закон от 3 июня 2006 г. N 69-ФЗ "О ратификации Соглашения об учреждении Евразийского банка развития" // Собрание законодательства РФ. 05.06.2006. N 23. Ст. 2376.
Россия и Казахстан учредили ЕБР в целях содействия экономическому росту государств-участников и расширения торгово-экономических связей между ними путем осуществления инвестиционной деятельности; призван способствовать становлению и развитию рыночной экономики государств-участников. Кроме того, ЕБР призван содействовать укреплению международного финансово-экономического сотрудничества путем активного участия в работе других международных финансовых и банковских организаций и союзов. Как и Межгосударственный банк, ЕБР получил статус международной организации. Так, согласно ст. 3 Устава ЕБР является международной организацией - субъектом международного права, обладает международной правоспособностью и имеет право, в частности, заключать международные договоры в пределах своей компетенции. Наряду с этим ЕБР пользуется правами юридического лица на территории государств-участников. Уставный капитал Банка составляет 1500000000 (один миллиард пятьсот миллионов) долларов США, разделенных на 1500000 (один миллион пятьсот тысяч) акций номинальной стоимостью 1000 (одна тысяча) долларов США каждая. Одна оплаченная акция представляет один голос для целей голосования. При этом Россия приобрела 1000000 (один миллион) акций - две трети уставного капитала, а Казахстан - 500000 (пятьсот тысяч) акций - одна треть уставного капитала. Нельзя не заметить, что уставный капитал самого крупного российского банка - Сбербанка России - в тот же период, когда учреждался ЕБР, составлял всего лишь 1000000000 рублей (май 2006 г.). Соглашение об учреждении ЕБР предполагает возможность присоединения к нему других государств и международных организаций после вступления его в силу <25> и при условии выполнения ими требований и процедур, предусмотренных Уставом Банка. -------------------------------- <25> Соглашение вступило в силу 16 июня 2006 г. Положения п. 4 ст. 8 Устава применяются временно со дня подписания Соглашения в соответствии с абз. 2 ст. 7. С даты сдачи первого такого документа и до тех пор, пока настоящее Соглашение остается многосторонним, функции депозитария выполняет Министерство иностранных дел Российской Федерации.
Деятельность Банка на территории государств - участников Банка определяется применимыми международными договорами, соглашением, уставом, соглашениями, заключенными Банком с правительствами государств - участников Банка об условиях пребывания Банка на их территории, а также с центральными (национальными) банками и иными уполномоченными органами государств - участников Банка, а в случае их отсутствия либо в части, не урегулированной указанными документами, - законодательством государств - участников Банка, на территории которых осуществляется такая деятельность. Следовательно, при выполнении возложенных на ЕБР задач он руководствуется общепризнанными принципами и нормами международного права, применимыми международными договорами, Соглашением об учреждении Банка и Уставом Банка, а также общепринятыми принципами банковской деятельности. ЕБР вправе заключать соглашения с правительствами государств-участников об условиях пребывания Банка на их территории, а также с центральными (национальными) банками и иными уполномоченными органами для обеспечения выполнения своих функций. Вместе с тем в Уставе содержатся определенные основополагающие идеи, которыми ЕБР обязан руководствоваться, а именно: 1) ЕБР как международной организации запрещена политическая деятельность (ст. 18 Устава). Смысл этого положения состоит в следующем: ЕБР, председатель правления Банка, заместители председателя правления Банка, члены правления Банка и сотрудники Банка в своих решениях руководствуются исключительно интересами Банка, его целями и функциями, предусмотренными Уставом; председатель правления Банка, заместители председателя правления Банка, члены правления Банка и сотрудники Банка при выполнении своих обязанностей действуют только в интересах Банка. Учитывая статус Банка как международной организации, участники Банка воздерживаются от любых попыток оказывать давление на кого-либо из указанных лиц при выполнении ими своих обязанностей. ЕБР не участвует в привлечении кредитных ресурсов, получении помощи или иного рода содействия, которые могут каким бы то ни было образом нанести ущерб его целям или функциям, ограничить их, привести к отклонению от них или иным образом изменить их. Банк, председатель правления Банка, заместители председателя правления Банка, члены правления Банка и сотрудники Банка не должны вмешиваться в политические события, происходящие в любом из государств - участников Банка. Решения органов Банка не должны приниматься под политическим давлением участников Банка; при принятии решений органы Банка должны руководствоваться исключительно соображениями, направленными на достижение целей настоящего Устава; 2) ЕБР как международная организация наделен иммунитетами, привилегиями и льготами (раздел VII Устава); 3) каждое государство - участник Банка определяет свой официальный орган, с которым Банк разрешает вопросы, возникающие в рамках Устава; 4) Банк обязан обеспечить выполнение требований законодательства государств-участников о банковской тайне; 5) рабочий и официальный язык ЕБР - русский. В ст. 2 Устава ЕБР достаточно подробно изложены возложенные на него функции. Так, на Банк возложены следующие функции: осуществляет инвестиционную деятельность в интересах социально-экономического развития государств - участников Банка посредством финансирования проектов и программ, предоставления гарантий и участия в уставном капитале организаций, используя для этого собственный капитал и средства, привлеченные на международных и национальных финансовых рынках, а также другие доступные ресурсы; консультирует участников Банка по вопросам экономического развития, эффективного использования ресурсов, расширения торгово-экономических связей, проводит информационно-аналитическую работу в области государственных и международных финансов; взаимодействует с международными организациями, государствами, национальными учреждениями и хозяйствующими субъектами государств - участников Банка и других стран, заинтересованными в финансировании экономического развития; осуществляет иную деятельность, которая не противоречит целям Банка, определенным Соглашением, двусторонними соглашениями, заключенными Банком с участниками Банка, их центральными (национальными) банками и иными уполномоченными органами, а также международной банковской практике. ЕБР получил права совершать любые сделки, не противоречащие Уставу Банка; арендовать, приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество, а также иным способом распоряжаться указанным имуществом; выступать в судебных и арбитражных органах; совершать другие действия, направленные на достижение целей Банка, в соответствии с настоящим Уставом <26>. -------------------------------- <26> На территории государств - участников Банка за Банком признаются те же процессуальные права для защиты своих интересов, которые закреплены законодательством государств - участников Банка за юридическими лицами.
При этом ЕБР не отвечает по обязательствам своих участников, а участники Банка не отвечают по обязательствам Банка. Участники Банка несут риск убытков, связанных с деятельностью Банка, в пределах стоимости принадлежащих им акций. По решению совета Банка и по согласованию с участниками Банка Банк вправе открывать филиалы и (или) представительства, а также учреждать дочерние банки и организации. В заключение необходимо еще раз отметить, что ранее установленный юридический статус Межгосударственного банка и статус ЕБР должны учитывать национальное законодательство и России, и других участников этих банков. В условиях сегодняшних политических, экономических и правовых реальностей вряд ли можно согласиться с ошибочным, на наш взгляд, подходом, провозглашающим, что "положения законодательства государств - участников Банка, устанавливающие порядок создания, лицензирования, регулирования и прекращения деятельности организаций, на Банк не распространяются". В результате и Межгосбанк, и ЕБР получают возможность заниматься коммерческой деятельностью как юридические лица, сохраняя при этом международный иммунитет как международные организации. Если вышеназванные банки будут заниматься оказанием банковских услуг клиентам, то они должны быть преобразованы в кредитные организации с иностранными инвестициями, учредителями которых могут выступить государства СНГ или их центральные (национальные) банки. Если же банки сохранятся как международные организации для развития межгосударственного сотрудничества стран СНГ в денежной и кредитной сфере, то государства-учредители должны уточнить их функции и запретить осуществление ими банковских операций в целях оказания на платной и бесплатной основе услуг юридическим и физическим лицам.
Название документа