Роль и место идей о постоянном нейтралитете в восстановлении полного суверенитета австрийского государства

(Жиряков И. Г.) ("История государства и права", 2007, N 22) Текст документа

РОЛЬ И МЕСТО ИДЕЙ О ПОСТОЯННОМ НЕЙТРАЛИТЕТЕ В ВОССТАНОВЛЕНИИ ПОЛНОГО СУВЕРЕНИТЕТА АВСТРИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

И. Г. ЖИРЯКОВ

Жиряков И. Г., доктор исторических наук, профессор, зав. кафедрой новой и новейшей истории зарубежных стран Московского государственного гуманитарного университета им. М. А. Шолохова.

Восстановление австрийского государства после Второй мировой войны неразрывно связано с принятием Австрией обязательств по проведению политики постоянного нейтралитета. Полный суверенитет австрийскому народу принес Государственный договор о восстановлении независимой и демократической Австрии, подписанный 15 мая 1955 г. А до этого - 10 лет дипломатических усилий правительства Австрии, иногда непоследовательных и противоречивых, направленных на скорейшее заключение Государственного договора о выводе оккупационных войск со своей территории и предоставление полной свободы государственным органам власти страны, 10 лет сложных согласований интересов западных стран и СССР, которые они преследовали как в самой Австрии, так и в целом в Центрально-Европейском регионе. Бесспорно, что заключение Государственного договора стало возможным только благодаря совместно найденному варианту внешней политики Австрии - политики постоянного нейтралитета. Однако долгие годы отечественные историки, и автор данных строк в частности, пытались не замечать непосредственной связи между нейтралитетом Австрии и Государственным договором. Скованные политическими рамками, мы "с негодованием" отвергали давно устоявшуюся точку зрения в Австрии о том, что "Австрия в 1955 году обменяла независимость на нейтралитет"; мы неустанно подчеркивали, что СССР не навязывал нейтралитет Австрии, что она сама "без всяких подсказок извне" пришла к выводу в 1955 г. о целесообразности проведения политики постоянного нейтралитета. Получалось, Государственный договор сам по себе, а принятый чуть позднее Закон о нейтралитете - сам по себе. Конечно, это далеко не так. Трудно найти два таких международных документа, как Государственный договор и Закон о нейтралитете, которые не были бы так тесно связаны между собой и юридически, и политически, и исторически. Путь Австрии к постоянно действующему нейтралитету был долгим. Кстати, термин "нейтралитет Австрии" появился впервые в международно-правовом документе - в Копенгагенском договоре Австрийской республики с Советской Россией и Украиной, заключенном 5 июля 1920 г. <1>. -------------------------------- <1> См.: Документы внешней политики СССР. Т. 3. М., 1959. С. 12 - 13.

Австрийские юристы и историки подробно пишут о развитии нейтралистских идей в Австрии в межвоенный период <2>. Однако плодотворные идеи и попытки Австрии проводить самостоятельную нейтральную политику после окончания Первой мировой войны оказалась нереализованными. -------------------------------- <2> Siehe: Verdross A. Die immerwahrende Neutralitat Osterreichs. Wien. 1980; Verosta St. Die daurende Neutralitat. 1967.

После окончания Второй мировой войны, освобождения страны от фашизма идеи о нейтралитете вновь возрождаются. Некоторые дальновидные австрийские политики пришли к выводу, что в тех сложившихся международных условиях единственным верным решением, которое дало бы возможность получить Австрии полный суверенитет, могло стать только объявление страной политики постоянного нейтралитета. Нейтралитет был предопределен для Австрии, примерно так рассуждает австрийский историк Г. Штурц <3>. Ведь главная задача для всех политиков страны была очевидной - задача освобождения от оккупационных войск, восстановление единого австрийского государства. Можно было Австрии гипотетически заключить договор с Западом без участия СССР, но это привело бы, по мнению многих тогда политиков, к делению страны на две части. Отсюда - курс "на середину", на нейтралитет. -------------------------------- <3> Stourzh G. Der Weg zum Staatsvertrag und zur immerwahrenden Neutralitat. S. 229.

Обсуждение вопроса внутри Австрии о принятии статуса нейтралитета развернулось параллельно и в связи с обсуждением четырьмя державами вопроса о Государственном договоре с Австрией <4>. Эти переговоры растянулись на десятилетие <5>. В то время страны-победительницы об Австрии думали в последнюю очередь <6>. Их волновала судьба исключительно важной с геополитической точки зрения территории в центре Европы. -------------------------------- <4> Siehe: Sporrer M., Steiner H. (Hrsg.) Fritz Bock. Zeitzeuge. Wien, 1984. S. 109. <5> Siehe: Schilcher A. Osterreich und die Grosmachte. Dokumente zur osterreichischen Ausenpolitik (1945, 1955). Wien. Salzburg, 1980. <6> Siehe: Weinzeire C., Skalnik K. (Hrsg.) Osterreich. Die Zweite Republik. Bd. 2. Graz. 1972.

Запад прилагал усилия оставить Австрию в сфере своих военно-стратегических интересов. Узкоэгоистичной была и позиция СССР. Он, вопреки историческим, экономическим и культурным связям Австрии с западными странами, выступал против "втягивания Австрии в орбиту Запада", добивался скорейшего вывода западных войск из Австрии (далеко не из гуманных соображений), опасался "покушения германского империализма на Австрию", использования Австрии в осуществлении "агрессивных планов НАТО", стремился положительно, выгодно для себя решить вопрос о компенсации за немецкие предприятия на территории Австрии, ставшие по решению Потсдамской конференции его собственностью, но передаваемые Австрии <7>. -------------------------------- <7> Siehe: Stourzh G. Geschichte des Staatsvertrages 1945 - 1955. Osterreichische Weg zur Neutralitat. Graz. Wien. Koln. 1980.

Казалось, переговоры о заключении Государственного договора заходят в тупик, а значит, перспективы обретения полного суверенитета Австрией были туманны. Но к 1954 г. появились надежды. В январе - феврале 1954 г. состоялось Берлинское совещание министров иностранных дел СССР, США, Великобритании и Франции. Представители австрийского правительства - министр иностранных дел Л. Фигль и статс-секретарь Б. Крайский - приняли в них участие в качестве равноправных партнеров в тех вопросах, которые касались Австрии. Австрийская делегация заявила, что Австрия останется "в стороне от иностранного влияния", не допустит аншлюса и не вступит ни в какие военные блоки и союзы <8>. -------------------------------- <8> См.: Белецкий В. Н. Советский Союз и Австрия. М., 1962. С. 205.

Заявление Л. Фигля о нейтралитете советская делегация встретила одобрительно и тут же предложила зафиксировать это заявление в одной из статей договора. Такой ход делегации СССР означал навязывание нейтралитета Австрии; Л. Фигль и Б. Крайский не могли, безусловно, принять это предложение. Тогда советская делегация предложила зафиксировать заявление Л. Фигля о нейтралитете не в Государственном договоре, а в особом документе. На этот раз австрийские представители не дали ясного положительного ответа <9>. -------------------------------- <9> Там же. С. 210.

Причина непоследовательного поведения Австрии кроется в том, что тогдашние австрийские государственные деятели видели будущее страны исключительно в блоке с западными державами, а "каждое слово о нейтралитете рассматривалось в период оккупации как предательство интересов Запада" <10>. -------------------------------- <10> Klaus J. Macht und Ohnmacht in Osterreich. Wien. Munchen. Zurich. 1971. S. 220.

СССР, безусловно, опасался того, что Австрия может оказаться в системе военного блока НАТО, направленной против его самого и его союзников. Отсюда стремление Советского Союза обезопасить себя и своих союзников, добиться принятия Австрией нейтрального статуса. Так что узкоэгоистические политические интересы СССР прослеживались легко. Проблемы будущего нейтрального курса Австрии стали центральными в ходе переговоров между правительственными делегациями СССР и Австрии 12 - 15 апреля 1955 г. Г. Штурц подчеркивает, что "уже во время первых обсуждений В. М. Молотов дал ясно и четко понять, что вопрос о нейтралитете по примеру Швейцарии является центральным вопросом на переговорах" <11>. -------------------------------- <11> Siehe: Stourzh G. Geschichte des Staatsvertrages. S. 148.

Документы переговоров дают основания, к сожалению, утверждать, что нерешительность при определении будущего нейтрального внешнеполитического курса Австрии у правительственной делегации сохранялась до последних заседаний на московских переговорах. Само слово "нейтралитет" в выступлениях членов австрийской правительственной делегации не звучало в начале переговоров <12>. -------------------------------- <12> Ibid. S. 148 - 153.

Б. Крайский объяснял позднее такую позицию делегации тем, что термин "нейтралитет" мог быть "многообразно" истолкован, "смотря по обстоятельства" <13>. Действительные причины нерешительности Австрии в провозглашении статуса постоянного нейтралитета следует искать в позиции западных держав", не желавших видеть Австрию нейтральной страной. И эта позиция, безусловно, сказывалась на поведении правительственной делегации Австрии <14>. -------------------------------- <13> См.: Австрия как пример. Вена, 1980. С. 23. <14> Stourzh G. Geschichte des Staatsvertrages. S. 149.

Члены австрийской делегации, не желая употреблять термин "нейтралитет", предлагали заменить его понятием "неприсоединение к пактам", дополнительно взяв на себя обязательство не допускать создания на своей территории иностранных военных баз. Они указывали при этом на Швецию, внешняя политика которой, по их мнению, соответствовала де-факто нейтралитету <15>. -------------------------------- <15> Ibid.

Для советской стороны это было недостаточно. Оставались неограниченные возможности для вовлечения Австрии в сферу влияния Запада. СССР был заинтересован в провозглашении Австрией полноценного, всеобъемлющего статуса постоянного нейтралитета, включающего в себя самостоятельную политическую и хозяйственную деятельность. И в данном случае, по мнению СССР, для Австрии наиболее приемлем был бы пример Швейцарии. Советская делегация прямо поставила вопрос, сделает ли австрийская правительственная делегация заявление о нейтралитете по примеру Швейцарии. И здесь потребовался, как пишет Штурц, 20-минутный перерыв для согласования мнений в австрийской делегации <16>. После перерыва Рааб выразил готовность сделать заявление о нейтралитете по примеру Швейцарии <17>. -------------------------------- <16> Ibid. S. 153. <17> См.: Австрия как пример. С. 23.

Переговоры в Москве завершились принятием совместного коммюнике и подписанием меморандума. В Меморандуме говорилось, в частности, что Австрийское федеральное правительство сделает декларацию в форме, накладывающей на Австрию международное обязательство о том, что Австрия будет постоянно придерживаться нейтралитета такого рода, которого придерживается Швейцария <18>. -------------------------------- <18> См.: Меморандум о результатах переговоров между правительственной делегацией Советского Союза и правительственной делегацией Австрийской Республики // СССР - Австрия. Документы и материалы. М., 1980. С. 60 - 64.

Со своей стороны, Советское правительство было готово признать Декларацию о нейтралитете Австрии. Таким образом, Московский меморандум явился первым международным документом, в котором говорилось об австрийском нейтралитете и о том, что этот нейтралитет должен соответствовать швейцарскому образцу. До сих пор Московский меморандум остается предметом острых дискуссий и споров. Известный знаток международного права в Австрии профессор Фердросс утверждает, что Московский меморандум нельзя считать договором, заключенным между Австрией и СССР, что он является всего лишь "политическим соглашением между Советским Союзом и австрийской правительственной делегацией" <19>. Договором можно считать лишь тот документ, подчеркивает Фердросс, который возлагает обязанности на государство, определяет его права. Текст меморандума не возлагает на Австрию обязанности. В нем говорится об обязательстве делегации позаботиться о принятии определенных мер. К тому же, добавляет другой австрийский специалист Эрмакора, Московский меморандум не подлежал ратификации, что тоже указывало на недоговорный характер принятого в Москве документа <20>. -------------------------------- <19> Verdross A. Die immerwahrende Neutralitat Osterreichs. Wien, 1966. S. 31. <20> Ermocora F. 20 Jahre osterreichische Neutralitat. Frankfurt-M., 1975. S. 75 - 76.

Не все бесспорно в этих рассуждениях. Под Меморандумом стоят подписи руководителей Австрии, наделенных большой государственной и политической властью, таким образом, в юридической силе документа сомневаться не приходится. Что касается ратификации, то ей подлежат, справедливо замечает В. Н. Белецкий, лишь те договоры, в которых это обусловлено особо, в самом документе или предусмотрено конституцией ратификанта. В Московском меморандуме такой оговорки нет. Не предусмотрено это и австрийской конституцией <21>. Тот же Фердросс указывает, что "было бы совершенно неправильно делать вывод", что Московский меморандум с правовой точки зрения не имеет никакой ценности". Этот документ, подчеркивает он, стал основой для принятия соответствующих постановлений австрийского правительства и парламента <22>. -------------------------------- <21> См.: Белецкий В. Н. Указ. соч. С. 250. <22> Цит. по: Вальдхайм К. Австрийский путь. М., 1976. С. 94.

Исторический опыт показал, справедливо подчеркивает известный отечественный историк А. А. Ахтамзян, что Московский меморандум явился чем-то большим, чем обычное соглашение <23>. Московский меморандум сыграл громадную роль в заключении Государственного договора. 33 заседания Совета министров иностранных дел СССР, США, Англии и Франции, 260 встреч заместителей министров, 85 заседаний Венской комиссии, обсуждение австрийского вопроса на Берлинском совещании не приблизили Австрию так близко к полной политической независимости, как Московский меморандум <24>. -------------------------------- <23> Siehe: Osterreich und die Sowjetunion. 1918 - 1955. Beitrage zur Geschichte der osterreichisch-sowjetischen Beziehungen. Wien, 1984. S. 137. <24> См.: История дипломатии. Т. 5. Кн. I. М., 1974. С. 443.

Итак, в апреле 1955 г. в Москве были созданы все необходимые правовые предпосылки для окончательного урегулирования австрийского вопроса. После отъезда делегации Австрии из Москвы в апреле 1955 г. СССР предложил западным державам собрать в ближайшее время в Вене совещание министров иностранных дел 4 держав с участием представителя Австрии с целью заключения Государственного договора <25>. -------------------------------- <25> Siehe: Eva-Marie Csaky. Documentation zur osterreichischen Ausenpolitik (1945 - 1955). Dok. 165. S. 366 - 369.

Западные державы, хотя и ответили согласием, но предложили сначала собрать 2 мая 1955 г. в Вене совещание послов, мотивируя это необходимостью проведения подготовительной работы. СССР сразу заподозрил своих коллег в тактике "затягивания" окончательного подписания Государственного договора <26>. -------------------------------- <26> Ibidem.

После завершения работы послов по согласованию статей Государственного договора 14 мая 1955 г. состоялось Совещание министров иностранных дел. Советская делегация огласила первые пять пунктов подписанного в Москве Советско-Австрийского меморандума, в котором австрийское правительство взяло на себя обязательство сделать "декларацию в форме, накладывающей на Австрию международное обязательство" о том, что она "будет постоянно придерживаться нейтралитета такого рода, которого придерживается Швейцария". Представители западных держав заявили, что они не имеют принципиальных возражений против намерения Австрии постоянно придерживаться политики нейтралитета. В связи с этим советской стороной был предложен проект заявления правительств четырех великих держав относительно взятия ими на себя обязательств уважать и соблюдать статус постоянного нейтралитета Австрии. Фигль заявил, что австрийское правительство "вполне согласно с проектом". Согласились с ним в принципе и западные державы. 15 мая 1955 г. наступил долгожданный день для австрийского народа; во дворце Бельведер был подписан Государственный договор о восстановлении независимой и демократической Австрии. Исходя из Московских соглашений и самого духа Государственного договора, Национальный совет Австрии принял 26 октября 1255 г. Закон о нейтралитете <27>. Австрия приобрела никем не ограниченный государственный суверенитет. -------------------------------- <27> Bundesgesetzblatt fur die Republik Osterreich. Wien, 1955. N 211.

Название документа