К вопросу о принципах конституционно-правового статуса иностранных граждан
(Яковлева Е. В.) ("Конституционное и муниципальное право", 2007, N 19) Текст документаК ВОПРОСУ О ПРИНЦИПАХ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН
Е. В. ЯКОВЛЕВА
Яковлева Е. В., аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Настоящее небольшое исследование основано на нормативном и научном материале Российской Федерации и посвящено изучению особенностей действия принципов конституционно-правового статуса личности применительно к статусу иностранных граждан по сравнению с действием таких принципов в отношении собственных граждан государства и выявлению непосредственно принципов конституционно-правового положения иностранных граждан. "Принцип - основное, исходное положение какой-либо теории, учения, мировоззрения" <1>. В отечественной литературе принципами правового статуса личности называют "записанные в Конституции и других законодательных актах руководящие идеи, которые в общем плане фиксируют место человека в обществе и государстве" <2>. -------------------------------- <1> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Рус. яз., 1991. С. 594. <2> Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России: Учебное пособие. М.: Издательство МГУ; Издательская группа "ИНФРА-М-НОРМА", 1997. С. 59.
В отношении конституционно-правового статуса иностранных граждан можно сказать, что принципы такого статуса суть закрепленные в Конституции и иных законах основные, исходные положения для формирования и развития статуса иностранцев в целом и отдельных его элементов, руководящие идеи для возникновения и существования отношений с участием данных лиц. Закрепление принципов статуса личности, в том числе статуса иностранцев, на самом высоком уровне (в нормах конституций, конституционных актов) позволяет говорить об их учредительном характере <3>. Принципы представляют собой ту основу всего статуса личности, в нашем случае - статуса иностранцев, которая не должна подлежать изменению в течение длительного периода времени, поскольку ее изменение или разрушение повлечет за собой изменение или разрушение всего статуса. -------------------------------- <3> Там же. С. 62 - 64.
В целях проведения настоящего небольшого исследования представляется целесообразным классифицировать принципы конституционно-правового статуса личности на следующие виды в зависимости от субъектов правоотношений, на которые распространяется действие таких принципов: - общие принципы (действуют в равной степени как в отношении собственных граждан государства, так и в отношении иностранных граждан); - специальные принципы (распространяют свое действие только на лиц, обладающих определенным статусом в государстве), которые, в свою очередь, можно разделить на: принципы, действующие применительно к правовому положению собственных граждан государства <4>; -------------------------------- <4> Исследование данного вида принципов остается за рамками настоящей работы.
принципы, действующие применительно к правовому положению иностранных граждан. Рассмотрим общие принципы статуса личности, действующие и в рамках статуса иностранных граждан. В основе правового положения личности лежит принцип неотчуждаемости прав и свобод человека <5>. Закрепление данного принципа есть "отражение в законе естественной природы человека" <6>. Так как основные права, права человека, должны принадлежать всем людям, независимо от их принадлежности к тому или иному гражданству, данный принцип должен распространять свое действие на регулирование статуса не только собственных граждан государства, но и иностранных граждан. -------------------------------- <5> См., например: Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 61; Герасименко Ю. В., Залевский Л. А. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами России: проблемы теории и практики / М-во внутр. дел Рос. Федерации; Ом. акад. Омск, 2003. С. 75; Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 503 и др. <6> Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 65.
Часть 2 ст. 17 Конституции РФ <7> устанавливает, что "основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат КАЖДОМУ от рождения" (выделено мной. - Е. Я.). Формулировка российской Конституции, использующая слово "каждый", позволяет сделать вывод о распространении принципа неотчуждаемости прав и свобод человека и на иностранных граждан. Причем согласно ч. 1 ст. 55 Конституции РФ данный принцип действует не только в отношении тех прав и свобод, которые установлены Конституцией, но и в отношении иных прав и свобод. -------------------------------- <7> Российская газета. 1993. 25 декабря.
Принцип неотчуждаемости также означает, что "ни одно из провозглашенных в Конституции основных прав человека не может быть произвольно изъято государством или ограничено в объеме без указания оснований ограничений. Соответствующие права могут быть ограничены государством лишь в строго установленных случаях на основе Конституции и закона" <8>. -------------------------------- <8> Герасименко Ю. В., Залевский Л. А. Указ. соч. С. 76.
Неотчуждаемыми и неотъемлемыми признаются в первую очередь личные права, поскольку они могут быть ограничены только в исключительных случаях. Так, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Как правило, обладание личными правами не связано с принадлежностью лица к гражданству государства пребывания (проживания). Кроме того, представляется, что личные права должны защищаться независимо от того, легально или нет находится иностранец на территории государства. Другие права (в политической, социально-экономической и культурной сферах) более часто могут быть ограничены (например, в условиях чрезвычайного положения и т. д.). Таким образом, принцип неотчуждаемости прав и свобод человека лежит в основе конституционно-правового статуса иностранных граждан и означает, что права и свободы человека принадлежат не только собственным гражданам государства, но и иностранным гражданам и могут быть ограничены только в исключительных случаях и в порядке, которые установлены законом. Принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, выделяемый в научной литературе <9>, также находит свое закрепление в Конституции РФ, статья 18 которой провозглашает, что "права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием". Согласно данному принципу "конституционные права и свободы являются основой для соответствующих правовых предписаний любого уровня" <10>. В случае если какой-либо закон, подзаконный акт или судебное решение нарушают право, закрепленное в Конституции, то они могут быть оспорены и признаны недействительными в установленном порядке. -------------------------------- <9> См., например: Герасименко Ю. В., Залевский Л. А. Указ. соч. С. 75 и др. <10> Герасименко Ю. В., Залевский Л. А. Указ. соч. С. 78.
Представляется, что названный принцип следует рассматривать в качестве одного из принципов статуса иностранных граждан в Российской Федерации. То есть права и свободы, которыми иностранцы наделяются в соответствии с положениями Конституции, являются непосредственно действующими. Нормативно-правовые акты, регламентирующие отношения с участием иностранцев в той или иной сфере, должны приниматься в четком соответствии с конституционными положениями и в их развитие и не должны нарушать права и свободы, предоставленные иностранцам согласно конституционным нормам. Наделение иностранцев теми же правами и свободами, что и собственных граждан государства, как правило, не всегда является очевидным и иногда требует их дополнительного закрепления за иностранцами или установления особого порядка реализации таких прав и свобод. В случае отсутствия подобных норм в законе правовое положение иностранцев в государстве становится более уязвимым, так как их права и свободы могут быть не признаны за ними или нарушены. Таким образом, выделение принципа непосредственного действия конституционных прав и свобод человека в качестве одного из принципов статуса иностранных граждан необходимо для установления дополнительных гарантий реализации иностранцами прав и свобод. Целям защиты иностранцев от дискриминации, создания равных условий для них и собственных граждан государства в отношении обладания определенными правами и обязанностями и их осуществления служит принцип равноправия (юридического равенства) <11>. -------------------------------- <11> Лазарев Л. В., Марышева Н. И., Пантелеева И. В. Иностранные граждане (Правовое положение). М.: Рос. право, 1992. С. 35; Арбузкин А. М. Государственно-правовой статус иностранцев в зарубежных социалистических странах Европы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1980. С. 101; Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 126 - 127; Загорулько Е. Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации // Право и жизнь. 1997. N 12. С. 41.
Равноправие предполагает наделение граждан равными правами, создание равных условий для их реализации, а также установление равных обязанностей. Как правило, в отечественной и зарубежной научной литературе содержание данного принципа раскрывается через следующие его составные элементы: равенство перед законом и судом; равенство между мужчиной и женщиной; недопущение дискриминации по признакам расы, национальности, государственной принадлежности и т. п. <12>. Кроме того, применительно к правовому статусу иностранных граждан данный принцип следует рассматривать как равенство между иностранными гражданами и гражданами государства, на территории которого пребывают первые, и как равенство между непосредственно иностранными гражданами (между иностранцами - гражданами одного государства и между иностранцами - гражданами разных государств) <13>. -------------------------------- <12> См., например: Авакьян С. А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб.: Издательство "Юридический центр Пресс", 2003. С. 163 - 164; Герасименко Ю. В., Залевский Л. А. Указ. соч. С. 79 и др. <13> Арбузкин А. М. Указ. соч. С. 103.
Названному принципу в Конституции РФ посвящена статья 19, в ч. 1 которой установлено равенство всех перед законом и судом, а в ч. 2 - "равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств". Кроме того, ч. 3 ст. 19 Конституции РФ касается такого аспекта принципа равноправия, как равенство между мужчиной и женщиной, которое, безусловно, распространяет свое действие и на отношения с участием иностранных граждан. В научной литературе, посвященной вопросам статуса иностранцев, выделяют близкие по содержанию принципы гарантированности <14> и защиты прав и свобод человека и гражданина <15>. Принцип гарантированности означает "необходимость материального обеспечения осуществления прав и свобод, исполнения обязанностей, создания процессуальных механизмов их реализации, защиту интересов личности" <16>. Сущность и назначение принципа защиты прав и свобод выражаются в требовании точного и неуклонного соблюдения и исполнения Конституции, законов и основанных на них правовых актов всеми государственными органами, учреждениями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами <17>. -------------------------------- <14> Лазарев Л. В., Марышева Н. И., Пантелеева И. В. Указ. соч. С. 35. <15> Галенская Л. Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М.: Междунар. отношения, 1982. С. 13. <16> Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 510. <17> Патюлин В. А. Государство и личность: конституционные принципы взаимоотношений // Сов. государство и право. 1978. N 5. С. 9 - 10.
То есть данные принципы направлены на создание условий для реализации гражданами, в том числе иностранными, прав и обязанностей. Представляется, что принцип защиты прав и свобод суть часть более широкого по содержанию принципа гарантированности прав и свобод, действие которого тесно связано с одним из элементов конституционно-правового статуса иностранцев, а именно с гарантиями статуса. Кроме того, следует отметить, что рассматриваемый принцип проявляется и в нормах, устанавливающих комплекс прав на судебную защиту (презумпция невиновности, право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе помощи адвоката, и т. д.) <18>. -------------------------------- <18> Статьи 46 - 54 Конституции РФ.
Человечность в отношении к людям, уважение личности, уважение ее прав и свобод предполагает такой принцип правового положения личности, как гуманизм <19>. Принцип гуманизма закреплен в ст. 2 Конституции РФ: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства". В отношении конституционно-правового статуса иностранных граждан данный принцип приобретает особое значение, так как требует человечного отношения к категории лиц, менее защищенной, нежели собственные граждане государства. -------------------------------- <19> Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 126 - 127; Арбузкин А. М. Указ. соч. С. 116.
Принцип гуманизма тесно связан с принципом уважения основных прав и свобод <20>, который также регулируется нормами национального законодательства. Например, ч. 1 ст. 21 Конституции РФ провозглашает: "Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления". Закрепление названных положений в нормах национального законодательства есть отражение одного из принципов современного международного права, а именно принципа уважения прав человека и основных свобод, провозглашенного на международном уровне в таких документах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (ч. 2 ст. 29 и ст. 30) <21> и Устав ООН <22>. Представляется, что отказ государства от распространения действия принципов гуманизма и уважения основных прав и свобод человека на отношения с участием иностранных граждан будет означать деградацию самого общества, неуважение человеческого достоинства. -------------------------------- <20> Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 126 - 127; Арбузкин А. М. Указ. соч. С. 101. <21> Международное право в документах: Учебное пособие / Сост. Н. Т. Блатова. М.: Юрид. лит., 1982. <22> Международное право: Учебник / А. Н. Талалаев, Г. И. Тункин, Л. Н. Шестаков и др. М.: Юрид. лит., 1999. С. 129 - 130.
Исследователи конституционно-правового положения иностранных граждан выделяют принцип единства прав, свобод и обязанностей <23>. Названный принцип суть проявление более общего принципа статуса личности - принципа сочетания индивидуальных интересов личности и интересов других лиц, общества и государства <24>, который, по нашему мнению, также следует рассматривать в качестве принципа статуса иностранцев. -------------------------------- <23> Арбузкин А. М. Указ. соч. С. 101. <24> Витрук Н. В. Правовой статус личности в СССР. М.: Юрид. лит., 1985. С. 34; Воеводин Л. Д. Указ. соч. С. 142.
Действие данного принципа в отношении иностранных граждан является особенным и выражается в наделении иностранцев комплексом прав, свобод и обязанностей, отличным от того, который предоставляется собственным гражданам государства. Права и свободы иностранных граждан в первую очередь в политической, а также в иных сферах жизнедеятельности общества ограничиваются, что связано с необходимостью защиты интересов государства и его собственных граждан. В то же время подобные ограничения прав и свобод иностранцев должны быть разумными и обоснованными и не нарушать права и свободы, признаваемые в мире за человеком, независимо от того, гражданином какого государства он является. То есть в данном случае при регулировании конституционно-правового статуса иностранцев должен быть найден тот баланс, который позволил бы учесть интересы и государства, включая граждан такого государства, и иностранцев, пребывающих (проживающих) на его территории. Принцип сочетания общественных и личных интересов в правовом статусе личности "реализуется в нескольких направлениях, во-первых, в самом содержании прав, свобод и обязанностей, определяемых <...> государством, во-вторых, в единстве и сочетании прав и обязанностей и, в-третьих, в реализации прав и обязанностей" <25>. Единство прав и обязанностей предполагает "корреспондирование прав одних субъектов с обязанностями других, и как наличие у каждого субъекта и прав, и обязанностей, и как совпадение реализации права с исполнением обязанности" <26>. -------------------------------- <25> Витрук Н. В. Указ. соч. С. 34. <26> Арбузкин А. М. Указ. соч. С. 113.
То есть в отношении регламентации конституционно-правового статуса иностранных граждан принцип единства прав и обязанностей означает соответствие правам иностранцев определенных обязанностей государства их пребывания (проживания), и наоборот. Соблюдение своих обязанностей одним есть гарантия реализации права другим, именно поэтому рассмотрение указанного принципа в качестве одного из принципов статуса иностранных граждан необходимо. Среди принципов статуса личности выделяют также соответствие статуса личности в государстве требованиям и стандартам, сложившимся в международном сообществе <27>. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ "общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора". То есть нормы международного права признаются в России источником права и соответственно могут влиять на регулирование различных отношений, поэтому представляется, что названный принцип следует учитывать при регулировании конституционно-правового положения не только собственных граждан государства, но и иностранцев. Причем на такое регулирование будут оказывать воздействие нормы международного права, провозглашающие и гарантирующие права и свободы человека (например, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. <28>, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. <29> и другие). -------------------------------- <27> Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 505. <28> Международное право в документах: Учебное пособие / Сост. Н. Т. Блатова. М.: Юрид. лит., 1982. <29> Там же.
Исследуя принципы конституционно-правового положения иностранных граждан, мы рассмотрели принципы статуса личности, действующие и в качестве принципов статуса иностранцев. Кроме них, применительно к конституционно-правовому положению иностранных граждан называют также специальный принцип, а именно принцип национального режима <30>. -------------------------------- <30> Лазарев Л. В., Марышева Н. И., Пантелеева И. В. Указ. соч. С. 35; Витрук Н. В. Указ. соч. С. 23; Загорулько Е. Указ. соч. С. 41; Дмитриев Ю. А., Корсик К. А. Правовое положение иностранцев в Российской Федерации. М.: Манускрипт, 1997. С. 31.
Национальный режим, предоставляемый иностранным гражданам в современных демократических государствах, предполагает приравнивание иностранцев в правах и обязанностях к собственным гражданам государства, то есть наделение первых теми же правами, свободами и обязанностями, что и собственных граждан. В наиболее полной мере действие данного режима проявляется в регулировании личных прав и свобод, которые принадлежат всем людям, независимо от государства их гражданства. Установление национального режима предполагает в некотором роде "стирание" различий в сфере обладания правами, свободами и обязанностями между иностранными и собственными гражданами государства, реализацию принципа равноправия, закрепление дополнительных гарантий соблюдения основных прав и свобод, которыми обладают иностранцы. Именно поэтому, на наш взгляд, выделение национального режима в качестве специального принципа конституционно-правового статуса иностранцев является необходимым. Следует отметить, что данный принцип признается и Конституцией РФ. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 62 "иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации". Таким образом, принципы конституционно-правового положения иностранцев представляют собой основу их статуса, отражают место, занимаемое ими в государстве пребывания (проживания), служат исходными началами для развития и конкретизации текущего отраслевого законодательства в сфере регулирования отношений с участием иностранных граждан и включают в себя общие принципы статуса личности и специальные принципы, действующие только применительно к правовому положению иностранцев. Среди принципов конституционно-правового статуса иностранцев можно выделить следующие: неотчуждаемость основных прав и свобод человека; непосредственное действие прав и свобод человека; равноправие; гарантированность; гуманизм; сочетание индивидуальных интересов иностранцев и интересов других лиц, в том числе собственных граждан государства, общества и государства; соответствие статуса иностранного гражданина в государстве требованиям и стандартам, сложившимся в международном сообществе; национальный режим.
Название документа