Конституционно-правовое регулирование статуса иностранцев в зарубежных социалистических странах (страницы истории)
(Смирнова Е. С.) ("Конституционное и муниципальное право", 2007, N 20) Текст документаКОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА ИНОСТРАНЦЕВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ СТРАНАХ (СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ)
Е. С. СМИРНОВА
Смирнова Е. С., заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин Российского православного института св. Иоанна Богослова, докторант Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
За свою более чем двухсотлетнюю историю конституционализм дал миру такую разновидность, как мировая система конституционных воззрений стран системы социализма, что в определенный период истории - второй половине XX в. - было глобальным учением, убедительным и понятным большинству народов планеты <1>. Ученые напоминают, что еще 25 лет назад почти половина населения мира проживала в коммунистических странах <2>. -------------------------------- <1> См. подробнее: Смирнова Е. С. Глобализация как правовое понятие (к постановке проблемы). М., 2007. <2> См.: Мировая экономика. Глобальные тенденции за 100 лет / Под ред. И. С. Королева. М., 2003. С. 16.
Победа Великой Октябрьской социалистической революции в России, последовавшее за этим событием утверждение народной власти в целом ряде стран Европы, Азии и Америки явились крупнейшими событиями всемирно-исторического значения. Социализм, первоначально ставший действительностью в стране Советов, превратился в мировую систему <3>. -------------------------------- <3> Конституции социалистических государств. Т. I / Ред. Б. А. Страшун, Б. Н. Топорнин, Г. Х. Шахназаров. М., 1987. С. 5.
В качестве общих закономерностей социализма выделялись следующие принципы: власть трудящихся при ведущей роли рабочего класса; руководство развитием общества со стороны коммунистической партии; утверждение общественной собственности на основные средства производства; осуществление принципа "От каждого по способности - каждому по труду"; равноправие и дружба всех наций и народностей и т. д. <4>. -------------------------------- <4> Там же. С. 6.
Эта линия на расширение предмета конституционного регулирования была воспринята конституциями зарубежных буржуазных стран, в частности, они закрепляли достаточно широкий круг прав и свобод. Так, в испанской Конституции 1978 г. встречаются термины "трудящийся", "предприниматель", "рабочий" (ст. 37); португальская Конституция 1976 г. оперирует понятиями "трудящиеся классы", "интересы трудящихся" (ст. 59). Совершенно очевидно, что идеи, впервые нашедшие воплощение в первых советских конституциях нашего государства (в то время СССР), были в дальнейшем перенесены в конституции других социалистических стран, всех стран социалистической ориентации. Конституции зарубежных социалистических стран при всем разнообразии их структур имели общие черты <5>. При этом почти во всех социалистических государствах за годы народной власти сменилось несколько конституций, и в каждой из них по-разному находили отражение права и свободы, предоставляемые человеку. -------------------------------- <5> Михалева Н. А. Конституции зарубежных социалистических стран. М., 1978. С. 15.
Совокупный опыт конституционного строительства выделяет следующие основные этапы развития конституций социалистических государств: 1) конституции этапа строительства основ социализма; 2) конституции этапа упрочения социализма, характеризуемого обычно как этап развитого (полного) социализма; 3) конституции этапа совершенствования социализма <6>. -------------------------------- <6> Там же. С. 8.
Для каждого из этих этапов были характерны свои особенности регулирования правового положения законно пребывающих на территории государств иностранных граждан. Права, предоставляемые иностранцам, имели свою специфику в силу того, что, огражденные "железным занавесом" от капиталистических государств, страны социалистической ориентации с настороженностью относились к каждому представителю буржуазного мира. В то же время социалистические страны предоставляли друг другу на основе международных договоренностей определенный комплекс прав, позволяющий их гражданам пользоваться рядом преимуществ. Конституции этапа строительства основ социализма в целом не содержали положений о правах человека, что позволяет в настоящей статье рассмотреть примеры конституционного регулирования двух последних этапов. Конституция Польши 1952 г. достаточно широко определила принципы правового положения граждан, их основные права и обязанности, некоторые гарантии их осуществления. По социалистической традиции, восходящей к сталинской Конституции СССР 1936 г., речь шла именно о гражданах, понятие же прав человека как таковое отсутствовало <7>. -------------------------------- <7> См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть / Под ред. Б. А. Страшуна. М., 1998. С. 485.
Образцом для болгарской Конституции 1947 г. (составленной при участии советских специалистов), а также Конституции Венгрии 1949 г. служила также сталинская Конституция СССР 1936 г. <8>. Следует отметить следующие особенности терминологии конституций социалистических стран, позволяющие выделить такой субъект права, как "иностранец". Понятие "трудящиеся (массы)" без прямого использования понятия "иностранец" встречается в Конституции Албании 1946 г.; "трудовой народ" - в Конституции Венгрии 1956 г. (где понятие "граждане" не употребляется). Термины "трудящиеся", "граждане", "каждый" применены в югославской Конституции. В качестве исключения можно привести пример предоставления прав и свобод в ст. 64 Конституции СФРЮ, где использовано понятие "иностранец". В указанной статье отмечено, что иностранцы имеют другие права и обязанности, установленные законом и международными договорами <9>. -------------------------------- <8> См. подробнее: Смирнова Е. С. Проблемы правового статуса иностранцев в условиях глобализации. М., 2003. С. 205 - 246. <9> Конституции социалистических государств. Т. I / Ред. Б. А. Страшун, Б. Н. Топорнин, Г. Х. Шахназаров. М., 1987. С. 583.
Для Конституции ГДР 1968 г., содержащей развернутый перечень прав и свобод, характерно использование понятий "граждане", "немцы", "немецкий народ". Права и обязанности граждан ГДР в Конституции регулировались в отдельной главе VII, глава III включала в себя такое понятие, как "права человека". Нормы, посвященные защите личности, ее чести и достоинства, включены в ч. 2 ст. 19 Конституции. В вопросах собственности законодатель ограничился предоставлением этих прав исключительно гражданам государства (ст. 11). Конституция СФРЮ 1963 г. содержит раздел "Свободы, права и обязанности человека и гражданина", что указывает на неделимость этих понятий применительно как к гражданам, так и к другим категориям лиц. Право на труд ограничивается упоминанием лишь граждан (ст. 58 Конституции ПНР). Право на отдых также имеет узкое применение - только в отношении граждан государства (ст. 59 Конституции ПНР). Отсутствие прав на труд и на отдых в отношении лиц, не входящих в категорию граждан, в конституциях этапа развитого социализма объясняет отсутствие между государствами широкой практики трудового обмена. Безусловно, не предполагалось, что президентом (в тех государствах, где эта форма правления была предусмотрена) может быть негражданин государства. Избрание в качестве Президента Чехословацкой Социалистической Республики только гражданина было закреплено в ч. 1 ст. 62 Конституции Республики. Вопрос предоставления убежища также регулировался в большинстве конституций социалистических стран, которые, по мнению Л. Н. Галенской, восприняли принципиальную позицию Конституции СССР 1936 г. относительно того, кому именно в социалистическом государстве может быть предоставлено убежище <10>. Характерным примером является ст. 65 Конституции НРБ, провозглашающая право убежища иностранцам, преследуемым за защиту интересов трудящихся, за участие в национально-освободительной борьбе, за прогрессивную политическую, научную и художественную деятельность, за борьбу против расовой дискриминации или за защиту мира <11>. В этой же конституционной статье определен государственный орган, ведающий решением вопроса предоставления убежища, - Государственный совет НРБ (ч. 27 ст. 93). Конституция ГДР в ч. 3 ст. 23 определяет категорию лиц, могущих претендовать на право убежища, как граждан других государств и лиц без гражданства, преследуемых за политическую, научную или культурную деятельность в защиту мира. Гарантии права убежища иностранцев и лиц без гражданства содержатся в ст. 65 Конституции СФРЮ. Это право также закреплено в ст. 75 Конституции ПНР, в ст. 38 Конституции СРР. Предоставление права убежища людям, борющимся за свободу, мир и национальную независимость, - характерная черта социалистических конституций <12>. В то же время в Конституции Народной Республики Албании 1946 г. отсутствует положение о предоставлении права убежища. -------------------------------- <10> Галенская Л. Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982. С. 31. <11> Конституции зарубежных социалистических государств Европы / Ред. и вст. статья - Б. Н. Топорнин. М., 1973. С. 93. <12> Михалева Н. А. Конституции зарубежных социалистических стран. М., 1978. С. 57.
Единство гражданства в федеративном государстве по аналогии с СССР подчеркнуто в чехословацком Конституционном законе от 20 декабря 1970 г. N 125. Здесь в ст. 5 записано: "Чехословацкое гражданство единое. Каждый чехословацкий гражданин является одновременно гражданином Чешской Социалистической Республики и Словацкой Социалистической Республики. Приобретение и утрата гражданства регулируются законом..." <13>. -------------------------------- <13> Конституции зарубежных социалистических государств Европы / Ред. и вст. статья - Б. Н. Топорнин. М., 1973. С. 412.
Следует отметить, что ряд социалистических конституций указанного периода допускал лишение гражданства, т. е. осуществлял государственно санкционированный перевод граждан своего государства (как меру наказания) в качество "лиц без гражданства". При этом, как правило, подразумевалось, что эти лица вынуждены будут эмигрировать. Предусматривала утрату гражданства Конституция ГДР (ч. 4 ст. 19). Конституция НРБ уполномочивала осуществлять эту процедуру Государственный совет. Из всех конституций только югославская содержала запрет лишения гражданства, но предусматривалось, что гражданин "может быть лишен гражданства, если находится вне страны, совершает деятельность в ущерб международным интересам Югославии, имеет при этом другое гражданство" (ст. 54). В данном случае не допускалось, чтобы югославские граждане были лишены гражданства без наличия у них возможности получения гражданства иного государства - акт более гуманный, чем лишение гражданства без всяких перспектив его дальнейшего приобретения. В ряде социалистических стран, помимо конституционного регулирования статуса иностранцев, действовали специальные законы, к которым можно отнести: польский Закон 1963 г. "Об иностранцах"; "О режиме иностранцев в Социалистической Республике Румыния" 1963 г.; "О пребывании иностранцев на территории Чехословацкой Социалистической Республики" 1965 г.; Закон "О пребывании иностранцев в Болгарии" 1972 г. и т. д. Законодательное регулирование проблем натурализации и предоставления прав иностранным гражданам в социалистических странах имело свои особенности. Так, Закон о болгарском гражданстве от 6 марта 1948 г. свидетельствует об определенной закрытости этого института, так как предусматривалось его предоставление по праву крови (ст. 1). Для натурализации необходимо было 5-летнее проживание в государстве, сокращение срока допускалось в следующих случаях: если лицо, имеющее иностранное гражданство, усыновлено болгарским гражданином; если ребенок родился в стране от родителей-иностранцев. Основанием для сокращения необходимого для натурализации срока проживания являлась служба в болгарских войсках, наличие важных заслуг перед государством, а также это правило распространялось на лицо, пользующееся правом убежища. Выполнение служебных обязанностей за границей по назначению болгарского правительства приравнивалось к проживанию в стране. Вступление в брак иностранца с болгарским гражданином предоставляло иностранцу право болгарского гражданства при условии освобождения от прежнего гражданства. Законом предусматривалось, что болгарский гражданин не может быть одновременно гражданином другого государства (ст. 24). Не допускалось обжалование отказа в праве на предоставление болгарского гражданства. В ст. 26 Закона содержалась следующая норма: болгарский гражданин, получивший предложение перейти в иностранное гражданство и воспользовавшийся этим предложением, наказывается штрафом, а в особо важных случаях - строгим тюремным заключением. Сложно предположить, каким образом выполнялась эта норма, предусматривающая санкции за нереализованную возможность. Закон о польском гражданстве от 8 января 1951 г. в ряде своих статей закреплял недопустимость наличия у граждан ПНР иного (не польского) гражданства (ст. 1; ч. 1 ст. 4; ч. 2 ст. 10). В Законе содержалось признание за репатриантами прав польского гражданства (ч. 2 ст. 1; ч. 3 ст. 10), что объяснялось необходимостью завершения права оптации в результате послевоенных территориальных изменений. Имелись и несколько курьезные положения. Так, в Декрет о гражданстве Румынской Народной Республики от 22 января 1952 г. было включено декларационное заявление о возможности предоставления Президиумом Великого Национального Собрания иностранным гражданам и лицам без гражданства по их просьбе румынского гражданства, независимо от пола, национальности, расы, религии или СТЕПЕНИ КУЛЬТУРЫ (выделено мной. - Е. С.). Или, например, Закон о приобретении и утрате чехословацкого гражданства от 13 июля 1949 г. содержал ряд процессуальных требований, которые необходимо было выполнить иностранке (почему не иностранцу? - Е. С.), вышедшей замуж за гражданина Чехословакии: подать ходатайство об изменении гражданства, принять присягу (параграф 4 ч. 1). Новое гражданство в соответствии с Законом о приобретении и утрате чехословацкого гражданства от 13 июля 1949 г. иностранка приобретала в случае одобрения ее ходатайства областным национальным комитетом (параграф 2 ч. 1). Ходатайство могло быть подано до брака, но не позже 6 месяцев после его заключения. В то же время областной национальный комитет был вправе разрешить иностранке, вышедшей замуж, сохранить свое гражданство по ходатайству (параграф 5). Таким образом, следует сделать вывод о допустимости в Чехословакии двойного гражданства на законодательном уровне, но это, пожалуй, было одним из исключений среди законодательств социалистических стран. Можно сделать вывод о том, что правовой статус иностранцев в указанный период социалистического строительства регулировался в значительной степени ограничительно, что было обусловлено проводимой социалистическими странами политикой. В то же время в некоторых странах отсутствовали специальные законы об иностранцах, их правовое положение определялось правительственными постановлениями органов государственного управления. В качестве подобного примера можно назвать Приказ Министра внутренних дел Венгрии от 15 октября 1978 г. N 5 "О въезде и пребывании на территории страны иностранцев". Наряду с этим к специальным нормативным документам следует отнести ряд подзаконных нормативных актов, таких, как приказы, распоряжения, издаваемые министерствами и другими органами государственного управления, которые регулировали статус иностранцев применительно к определенным сферам <14>. -------------------------------- <14> Кисиль В. И., Пастухов В. П. Правовой статус иностранцев в СССР. Киев, 1989. С. 20.
В сферу непосредственного конституционного регулирования включались такие виды общественных отношений, которые прежде в значительной мере находились за его рамками <15>. Новейшие основные законы расширяли круг конституционных прав и свобод. Так, в Конституции Кубы 1976 г. имеется специальная глава II "О гражданстве". Кубинская Конституция содержит ряд статей, направленных на закрепление правового статуса иностранных граждан. В ней много таких терминов, которые подразумевают применимость их не только к гражданам Кубы, но и ко всем лицам, проживающим или находящимся в стране: "каждый работник", "работник", "все". С учетом политической борьбы, развернувшейся в то время в странах Латинской Америки, в Конституцию был включен обширный перечень оснований для получения политического убежища (ст. 13). Утрата кубинского гражданства возможна в отношении лица, приобретшего иностранное гражданство, а также натурализованного кубинца, проживающего в стране своего рождения, если он каждые три года не заявит о намерении сохранить кубинское гражданство. Возможность утраты кубинского гражданства допускалась в отношении лица натурализованного, которое примет двойное гражданство <16>. Необходимость поддержания тесной связи натурализованного лица с Кубой (или имеющего двойное гражданство) представлялась как возможность произвольного трактования закона уполномоченным органам. Можно сделать вывод о том, что подробная регламентация вопросов гражданства в Конституции Республики Куба являлась исключением среди других советских конституций. -------------------------------- <15> См. об этом: Конституции социалистических государств. Т. I. М., 1987. С. 14 (автор - Б. Н. Топорнин). <16> См.: Конституции социалистических государств. Т. II / Ред. кол. Б. А. Страшун, Б. Н. Топорнин, Г. Х. Шахназаров. М., 1987. С. 32.
Новационно выглядят права, предоставляемые иностранным физическим и юридическим лицам в Конституции КНР 1982 г., где содержится разрешение иностранным предприятиям и другим иностранным хозяйственным организациям либо отдельным лицам (в соответствии с законами КНР) вкладывать капиталы в Китае, осуществлять в различных формах экономическое сотрудничество с китайскими предприятиями или другими хозяйственными предприятиями. Конституция КНР устанавливает, что личная собственность "является собственностью для личного потребления трудящихся" (ст. 22). Государство на законодательном уровне охраняет личную собственность трудящихся и обеспечивает право ее наследования. Все находящиеся на территории Китая иностранные предприятия, основанные на китайском и иностранном капитале, должны соблюдать законы КНР <17>. Предполагается, что законные интересы иностранных юридических лиц охраняются законами КНР (ст. 18). Конституция КНР охраняет права и интересы иностранцев, находящихся в Китае (ст. 32), которые имеют обязанность соблюдать законы. Конституция также включает возможность предоставления убежища в Китае по политическим причинам (ст. 32). Перечисленные нормы выглядят актуально, в чем-то производят впечатление отступления от общепризнанных социалистических принципов, но жизнь доказала их жизненность и применимость даже в современных условиях социалистического пути развития Китая. -------------------------------- <17> Там же. С. 287.
Страны социалистической ориентации (Алжир, Бенин, Мозамбик, Никарагуа и др.), где в конституциях были в свое время провозглашены социалистические идеи в качестве основы общественного бытия, наряду с общепризнанными демократическими принципами подчас конституционно провозглашают такие новые общие принципы, как право на труд, защита от произвола, неприкосновенность личной жизни, что также позволяется применять к иностранным гражданам. В заключение следует отметить, что страница социалистического пути развития конституционализма имеет свое развитие в наши дни. Достижение социального блага, высокие идеалы развития общества для всех (socium - как согражданин) - такие цели будут востребованы во все времена. Общество всех (communio - тоже упрочение, укрепление) всегда требовало справедливости и равенства, что непротиворечиво закреплено в той или иной мере во всех конституциях мира. Конституционное развитие таких социалистических стран, как Социалистическая Республика Вьетнам, Китайская Народная Республика, Корейская Народная Демократическая Республика, Республика Куба, продолжается, что свидетельствует о применимости их политических и правовых принципов к новым требованиям мирового процесса глобализации. Почти через 20 лет после принятия Конституции 1982 г. XVI съезд правящей Коммунистической партии Китая в ноябре 2002 г. принял установку, согласно которой "развитие китайской экономики необходимо увязывать с глобализацией мирового сообщества" <18>, что выглядит достаточно смело, но, хочется надеяться, послужит на благо китайскому народу. -------------------------------- <18> См.: Отчетный доклад на XVI съезде КПК. Издательство "Ren min chu ban che", 2002. С. 30.
Название документа