Виды юрисдикционного контроля в европейских странах
(Женетль С. З.) ("Российский судья", 2007, N 12) Текст документаВИДЫ ЮРИСДИКЦИОННОГО КОНТРОЛЯ В ЕВРОПЕЙСКИХ СТРАНАХ
С. З. ЖЕНЕТЛЬ
Женетль С. З., кандидат юридических наук, доцент, преподаватель МГУПИ.
В понимании европейской юридической науки административное право прежде всего охватывает сферу защиты личности от произвола власти. В этой связи проблема судебного надзора за деятельностью администрации, являющаяся основным направлением административно-процессуальной деятельности, имеет для целей настоящего исследования важное значение. В научной литературе такая деятельность получила название юрисдикционного контроля. В буквальном лингвистическом переводе термин "юрисдикция" (jurisdiction) есть "правоговорение", т. е. акт провозглашения права органом, имеющим судебные полномочия (власть судить). Соответственно, юрисдикционный контроль за деятельностью администрации, а точнее сказать, юрисдикционный надзор, есть деятельность судов и иных органов государственной власти, наделенных отдельными судебными полномочиями (квазисудебных органов) по разрешению социальных конфликтов, возникающих из административных отношений. В правопорядках европейских стран сложились следующие системы юрисдикционного надзора за деятельностью администрации: - система единой юрисдикции, где контроль за актами административных органов осуществляется общими судами и отсутствует какая-либо законченная система административных судов; - система множественной юрисдикции, где имеются системы административных судов и специальной юрисдикции, а общие суды рассматривают незначительное число административных споров. В рамках единой юрисдикции выделяются четыре основные модели юрисдикционного контроля: модель эксклюзивной юрисдикции общих судов; англосаксонская модель; модель специализированного административного судопроизводства в общих судах; модель организационной специализации внутри общих судов. При реализации модели эксклюзивной юрисдикции общих судов они рассматривают как споры между частными лицами, так и споры частных лиц с администрацией. Какая-либо специализация внутри судов по категориям рассматриваемых споров отсутствует, а судебные процедуры контроля основываются на тех же принципах, которые применяются в судебных процессах, где сторонами являются частные лица. Такая модель реализована в Дании, Норвегии, Кувейте, Мальте, Марокко и ряде других стран. Отличие англосаксонской модели от вышеописанной заключается в том, что наряду с общими судами там созданы органы административной юрисдикции в виде административных трибуналов, которые функционируют внутри системы исполнительной власти <1>. -------------------------------- <1> Административное право зарубежных стран: Учебник. М., 2003. С. 185.
Административные трибуналы в англосаксонской системе не являются судебными органами в собственном смысле этого слова, так как являются неотъемлемой частью исполнительной власти и лишь в силу какого-либо закона обладают ограниченными судебными полномочиями при рассмотрении определенных вопросов. Видимо, поэтому их называют не судами, а трибуналами, хотя данный термин в истории применялся и к чисто судебным органам. Таковым, например, был коронный трибунал в Польше, образованный в результате реформы королевских судов в 1578 г. Он являлся апелляционной инстанцией по отношению к городским и земским судам в делах шляхты и духовенства. Судьи в данном суде были избираемыми от воеводств и кафедральных капитулов сроком на один год. В более поздний период трибуналами стали именовать чрезвычайные уголовные суды во Франции (революционные трибуналы), а также в России в период красного террора, затем в СССР трибуналами именовались военные суды. Модель единой юрисдикции со специализированным административным судопроизводством действует в Японии. В данном правопорядке судебный контроль осуществляется судом общей юрисдикции по правилам административного судопроизводства. Модель организационной специализации внутри общих судов реализуется путем выделения административных присутствий (коллегий) в судах общей юрисдикции вплоть до высшего суда. Эта модель основывается на наиболее строгом выполнении принципа разделения властей и отражает новейшую тенденцию, заключающуюся в том, что административно-спорная юрисдикция перестает рассматриваться как экстраординарная (исключительная) для общих судов. Ей придается характер одной из ветвей "общей юрисдикции, которая делится на гражданскую, уголовную, административную, каноническую, международную, каждая из которых, в свою очередь, может иметь наряду с общей и специальную юрисдикцию" <2>. -------------------------------- <2> См.: Derecho administrativo. Madrid, 1988. С. 133.
Данная модель в настоящее время реализована в Испании, Нидерландах, Мексике, Ливии, Анголе и ряде других стран. В частности, в Испании к числу судов специальной административной юрисдикции относятся административно-экономические суды. В рамках системы множественной юрисдикции также можно выделить несколько моделей юрисдикционного контроля: дуалистическую, германскую, а также модель дифференцированной юрисдикции. Дуалистическая модель заключается в том, что споры между частными лицами рассматриваются общими судами, а споры между частными лицами и администрацией - административными судами или трибуналами. Дуализм системы состоит в том, что определенные категории административных дел могут рассматривать общие суды, что порождает существование двух юрисдикций, реализующих функцию судебного контроля за деятельностью администрации <3>. Наиболее ярким примером реализации данной модели является Франция, где параллельно существуют две системы судов: общие во главе с Кассационным судом и административные во главе с Государственным советом. В настоящее время данная модель реализована также в Италии, Бельгии, Греции, Люксембурге, Таиланде и ряде других стран. Автор ниже будет более подробно рассматривать данную систему в целях определения ее основных достоинств и недостатков. -------------------------------- <3> Административное право зарубежных стран. С. 188.
Основная идея германской модели заключается в том, что административные споры отнесены исключительно к ведению административных судов общей и специальной юрисдикции, функционирующих отдельно от общих судов. Во главе системы стоит Федеральный административный суд, а также федеральные суды специальной административной юрисдикции (финансовый, по трудовым и социальным вопросам). Данная модель реализована в Швеции, Финляндии, Индонезии (до 1947 г. к ней относилась и Япония). Модель диверсифицированной юрисдикции реализуется путем осуществления судебного контроля за деятельностью администрации со стороны различных по своей правовой природе органов (общих судов, административных судов и квазисудов - административных трибуналов). В настоящее время данная модель реализована в Швейцарии и частично в Финляндии <4>. -------------------------------- <4> Там же. С. 188.
Таким образом, мы можем заключить, что система осуществления судебного контроля за деятельностью публичной администрации отличается существенным разнообразием. Возможно предположить, что на ее структуру и формы в каждой стране оказали влияние либо политические доктрины вперемешку с конкретно-историческими условиями, как во Франции, либо заимствования от соседних государств с более развитым правопорядком, как в Финляндии, либо экспорт правовых моделей, как в Новой Зеландии, Кувейте, ряде стран Африки, либо устойчивые национальные правовые традиции, как в Великобритании, и т. д. Тем не менее юрисдикционный контроль за деятельностью публичной администрации в мире очень распространен. Нашей стране в условиях дальнейшего построения демократического правового государства и проведения широкомасштабной административной реформы необходимо выбрать ту модель из числа апробированных в течение длительного времени, которая помогла бы в кратчайшие сроки и эффективно его осуществлять, что позволило бы сделать значительный шаг к построению правового государства. Как следует из анализа тех законопроектов, которые разработаны в настоящее время для регулирования отношений в рассматриваемой сфере, в нашей стране пытаются выстроить систему, отчасти напоминающую германскую модель, а отчасти дуалистическую (французскую). Попытаемся более подробно ознакомиться с указанными моделями с целью выявления их слабых и сильных сторон. В основе существования французской административной юрисдикции лежит принцип разделения административных и судебных властей. Как отмечает Ж. Ведель, запрещение общим судам рассматривать административные споры имеет чисто национальные причины, поскольку они незнакомы большинству иностранных правовых систем <5>. Он также отмечает, что "с точки зрения логики тот факт, что судебное дело с участием исполнительной власти будет рассматриваться общим судом, ни в коей мере не приведет к вмешательству судебной власти в осуществление исполнительной власти. Судья вершит правосудие и обеспечивает применение закона, и его деятельность не носит характер, позволяющий ему выйти за пределы возложенной на него миссии. Точно так же, как суд, который рассматривает споры торгового характера, не совершает акта торговли, так и суд, который разрешает административные споры, не осуществляет административную деятельность" <6>. -------------------------------- <5> Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 66. <6> Там же.
Далее Ж. Ведель отмечает, обосновывая свой приведенный выше вывод: "Действия парламентов, подорвавшие королевскую власть и не допустившие легальную трансформацию государства, принесли определенную пользу делу революции; деятели революции одновременно извлекли урок, ставший для них своего рода логикой, - необходимость умаления судебной власти или, точнее, необходимость помешать существованию подлинной судебной власти. Они не только позаботились о том, чтобы избежать возможных злоупотреблений, которые могли быть совершены судьями (для этого было бы достаточно запретить судьям активно вмешиваться в дела администрации), но и квалифицировали сам факт оставления за судьями права на рассмотрение административных споров как противоречащий нормальному ведению государственных дел и принципу разделения властей" <7>. -------------------------------- <7> Там же.
Именно это и предопределило существование административной юстиции во Франции в виде Государственного совета и советов префектур, хотя начиная со второй половины XX в. с появлением административных трибуналов и апелляционных административных судов данная система стала все более напоминать чисто судебную. Но и поныне Государственный совет во Франции несет двоякую государственную функцию: его административные секции (их пять: финансов, внутренних дел, публичных работ, по социальным делам, по подготовке докладов к проведению исследований) дают свои заключения по запросам правительства, соответствующих министров в отношении подготавливаемых ими актов. Если какой-либо вопрос касается нескольких секций, то заключение дается этими секциями, заседающими совместно, или общей комиссией, включающей представителей каждой из секций. Когда рассматриваются вопросы значительного характера (например, когда требуется представление заключения в отношении законопроекта или ордонанса), то применяется более торжественная процедура - дело рассматривается в общем собрании Государственного совета по административным спорам <8>. -------------------------------- <8> Более подробно см.: Маклаков В. В. Административная юстиция во Франции. М., 2006. С. 9 - 10.
Заключения административных секций или общего собрания Государственного совета Франции не имеют обязательной силы для правительства. Однако значение этого органа в политической системе страны, высокая квалификация его членов и, соответственно, обоснованность заключений, а также возможность публичной критики со стороны членов Государственного совета по отношению к тем или иным просчетам правительственных решений заставляют правительственные учреждения учитывать его мнение. Судебная секция в Государственном совете одна, но она разделена на подсекции. В соответствии со ст. L. 111-1 Кодекса административной юстиции, введенного ордонансом от 4 мая 2000 г. N 2000-397, Государственный совет является высшим административным судебным учреждением. Он уполномочен выносить решения по жалобам в кассационном порядке в последней инстанции, по жалобам на решения различных административных судебных учреждений, а также по жалобам, поданным ему в первой инстанции или в качестве апелляционной инстанции. В соответствии со ст. L. 113-1 до того, как принять решение по жалобе, в которой ставится впервые вопрос права, представляющий серьезную трудность и возникающий во многих спорах, административный трибунал или административный апелляционный суд могут вынести не подлежащее обжалованию решение о передаче дела в Государственный совет, который изучает поднятый вопрос в течение трех месяцев. Любое решение дела по существу откладывается до вынесения Государственным советом заключения или, если оно не вынесено, до истечения указанного срока. Данные положения нам представляются весьма интересными и полезными для функционирования административной судебной системы, которую предполагается создать в России. Во-первых, в подтексте нормы просматривается возможность создания прецедента, но не рождаемого вышестоящей судебной инстанцией самостоятельно, а по решению "снизу". Отметим особо, что речь идет не о просьбе (запросе) нижестоящей судебной инстанции, а о судебном решении, не подлежащем обжалованию со стороны истца или ответчика. Во-вторых, такая форма взаимодействия судов для административного права имеет важное значение. Если в гражданском процессе стороны равноправны, а сами правовые нормы, на основе которых спор подлежит разрешению, достаточно стабильны и зачастую действуют столетиями без существенной корректировки, то в деятельности публичной администрации нормоустановления изменяются достаточно часто, она находится в явном преимуществе перед истцом, вследствие чего возникают действительно трудноразрешимые вопросы, требующие высочайшей компетенции со стороны судей. В-третьих, такой подход служит стремлению судебной системы к стабильности и единообразному истолкованию норм права или восприятию юридических фактов. В отечественной правовой системе такая форма существует только применительно к взаимодействию судов и Конституционного Суда, но это достаточно специфическая сфера. Нельзя игнорировать роль Верховного Суда и ВАС РФ в единообразном истолковании норм права, но это случаи пробелов в законодательстве, а не противоречий правового акта иному, выше по силе его действия. Во всяком случае, при формировании обособленной системы административной юстиции отечественному законодателю следует включить аналогичные положения в соответствующие законодательные акты. В настоящее время основным звеном в системе административной юстиции Франции являются административные трибуналы. Как отмечает Ж. Ведель, "термин "административные трибуналы" в течение длительного времени в противовес "судебным трибуналам" обозначал совокупность административных судебных учреждений. Начиная с реформы 1953 г. этот термин приобрел специфическое значение: им обозначают административные судебные учреждения общего права, возникшие в результате реорганизации прежних советов префектур. Компетенция административных трибуналов в Кодексе административной юстиции определяется методом исключения - в рамках первой инстанции им подсудны все административные дела, которые не отнесены законодательством к компетенции Государственного совета. В состав административных трибуналов могут входить не только его члены. Так, в соответствии со ст. L. 221-2 административные трибуналы могут рассматривать дела в случае вакантности места или возникновения препятствий и при отсутствии члена, будучи дополненными членом, входящим в другой административный трибунал, адвокатом, выступающим в судах и состоящим в коллегии адвокатов в его списочном порядке. Учитывая, что в соответствии с традицией ни члены судебной секции Государственного совета, ни других административных судов не называются судьями, а именуются советниками или магистратами, мы видим, что состав административного трибунала в тот или иной момент времени может формироваться довольно свободно, что не в полной мере соответствует положениям части 1 ст. 6 Европейской конвенции по правам человека в ее интерпретации Европейским судом. Статус членов административных апелляционных судов несколько выше. Так, в соответствии со ст. L. 222-3 Кодекса административной юстиции каждый административный апелляционный суд возглавляет государственный советник, находящийся на действительной службе. Назначение на должность председателя административного апелляционного суда производится путем издания декрета по предложению вице-председателя Государственного совета после обсуждения кандидатуры с председателями секций. При членах корпуса административных трибуналов и административных апелляционных судов могут быть назначены помощники из числа лиц, имеющих диплом о юридическом образовании, но не диплом бакалавра, и компетентность которых позволяет осуществлять эти функции. Назначаются они на срок в два года с возможностью переназначения дважды (ст. L. 227-1). Подход французских законодателей в отношении данной категории лиц нам представляется весьма позитивным и возможным к использованию в отечественном законодательстве при формировании системы административной юстиции. Во-первых, регулирование данных отношений поднято на законодательный уровень, что само по себе делает их стабильными. Во-вторых, четко определяется образовательный ценз, а также подразумевается сдача дополнительного квалификационного экзамена. В-третьих, срочность пребывания лица в качестве помощника направлена на то, чтобы обновлять кадры. Раскрывая тему о французской административной юстиции, нельзя не затронуть статус и компетенцию такой категории магистратов, как судья по срочным делам, которая была введена в Кодекс административной юстиции Законом Французской Республики от 30 июня 2000 г. N 2000-597. Судьями по срочным делам являются председатели административных трибуналов и административных апелляционных судов, а также магистраты, которые будут назначены для этой цели и которые (за исключением случаев отсутствия или возникновения препятствий) обладают минимальным стажем работы в два года и имеют, по меньшей мере, ранг первого советника (ст. L. 511-2). Таким образом, председатели судов являются судьями по срочным делам во всех случаях, но должны быть назначены и иные судьи. Судья по срочным делам выносит решение в 48-часовой срок. Решение выносится на основании письменной или устной состязательной процедуры. При получении искового заявления судья немедленно информирует стороны о дне и времени публичного слушания. Кроме случаев передачи дела на коллегиальное рассмотрение, слушания проводятся без дачи заключения комиссаром правительства (ст. L. 522-1). Из вышеизложенного следует: (а) судья по срочным делам не связан основным судебным разбирательством и действует самостоятельно; (б) истцом может быть только физическое или юридическое лицо, но не орган или представитель публичной администрации; (в) несмотря на подчеркнутую срочность мер, принципиальные для деятельности судов положения о состязательности и публичности судебного разбирательства сохраняются; (г) в целях скорейшего рассмотрения дела судья рассматривает дело без заключения правительственного комиссара. Рассмотрим теперь систему построения административной юстиции в Федеративной Республике Германия. Как отмечает К. Райтемайер, административно-правовая защита в Германии осуществляется общими и специализированными административными судами. Специализированными являются социальные и финансовые суды. Однако если буквально истолковывать нормы ст. 95 Основного Закона этой страны, то указанные суды не являются частью административной судебной системы, а являются структурами самостоятельными. Так, ч. 1 ст. 95 устанавливает следующее: "Для отправления правосудия в области общей, административной, финансовой, трудовой и социальной юрисдикции Федерация учреждает в качестве высших судебных инстанций: Федеральную судебную палату, Федеральный административный, Федеральный финансовый, Федеральный трудовой и Федеральный социальный суды". Для обеспечения единства правосудия создается единый сенат для всех вышеуказанных судов (ч. 3 ст. 95). Надо полагать, что существование высших судов по каждому направлению судебной деятельности свидетельствует о том, что они функционируют независимо и не могут рассматриваться в качестве составной части системы административной юстиции. Данный вывод подтверждается и тем, что организация и производство в административных судах регулируются отдельным федеральным законом - Законом об административных судах 1960 г. Система административных судов в Германии характерна для федеративного государства: первый уровень (суды первой инстанции) образуют 53 административных суда, округа которых расположены во всех землях, второй уровень - 16 высших административных судов земель, третий уровень - Федеральный административный суд. Решения в судах первой инстанции принимаются в основном коллегиями из трех профессиональных и двух непрофессиональных судей, решения высших административных судов земель (апелляционная инстанция) - сенатами, состоящими из трех судей, решения Федерального административного суда - сенатом, состоящим из пяти судей. Из правила об обязательности рассмотрения споров в административных судах как первой инстанции имеются исключения: (а) в соответствии с § 47 указанного Закона высшие административные суды земель рассматривают в качестве первой инстанции вопросы, касающиеся разрешений на строительство крупных технических объектов (заводов, электростанций); (б) в соответствии с § 50 указанного Закона Федеральный административный суд в качестве первой инстанции рассматривает споры с участием высших федеральных органов. Как отмечает К. Райтемайер, административное судопроизводство преследует следующие основные цели: - защиту субъективных публичных прав граждан; - контроль за деятельностью администрации, осуществляемый путем рассмотрения исков; - осуществление требований правового государства; - совершенствование законодательства; - поддержание правовой стабильности в стране. Одной из особенностей административного судебного процесса в Германии, отличающей его от наиболее близкого по процедуре гражданского процесса, является реализация принципа исследования, суть которого заключается в том, что суд самостоятельно исследует обстоятельства дела и не связан объяснениями и доказательствами, представленными сторонами. Вторым нюансом реализации данного принципа является то, что если гражданин начал процесс, то он не в состоянии ограничить судебную проверку лишь определенными или конкретными областями. По делам, не представляющим сложности, решение может быть принято судьей единолично; предусматривается также возможность упрощенного производства, т. е. принятие решения в форме судебного заключения после заслушивания сторон без проведения устного разбирательства (аналог судебного приказа в ГПК РФ). Достаточно оригинальным является кадровый состав судей административных судов. Они делятся на пять категорий: штатные судьи, судьи по совместительству, судьи с испытательным сроком, судьи, выполняющие судебное поручение, и непрофессиональные судьи. В соответствии с § 15 Закона об административно-судебном процессе штатные судьи назначаются пожизненно. Судьями по совместительству могут быть назначены штатные судьи других судов и штатные профессора права (§ 16). Судьи с испытательным сроком назначаются на определенный срок. Судьи, выполняющие судебное поручение, являются чиновниками юстиции, назначаются на срок не более двух лет и впоследствии должны вступить в должность судьи. Это особая переходная форма, которая позволяет на практике определить, обладает ли данное лицо необходимыми для профессионального судьи качествами. Непрофессиональные судьи участвуют в устном разбирательстве и вынесении судебного решения наравне с иными судьями (§ 19). К кандидатурам таких судей предъявляются определенные и достаточно жесткие требования (отсутствие судимости, отсутствие неплатежеспособности, неучастие в деятельности законодательных органов, несостояние на гражданской государственной или на военной службе, а также в должностях адвокатов, нотариусов и т. п.). Отказаться быть непрофессиональным судьей могут священнослужители, врачи, руководители аптек, шеффены, т. е. судебные заседатели в уголовных судах, и ряд иных лиц). Непрофессиональные судьи избираются сроком на четыре года, для их избрания предусмотрены комитеты по выборам в каждом судебном округе (§ 26). Непрофессиональные судьи привлекаются к участию в заседаниях не более 12 раз в году. За участие в судебной деятельности им выплачивается денежная компенсация. Если лицо, избранное непрофессиональным судьей, опаздывает на заседания или без уважительной причины уклоняется от данной обязанности, на него может быть наложен штраф председательствующим в данном судебном заседании, а также истребована компенсация расходов, возникших в связи с его поведением (§ 33). Равно как и во французской системе административной юстиции, в Германии также реализуется предварительная судебная защита от возможного нарушения субъективных прав граждан и юридических лиц. В основе этой юридической конструкции лежат нормы § 80 Закона об административно-судебном процессе, согласно которым первичное возражение лица против административного акта и иск об оспаривании влекут за собой приостановление его исполнения на период судебного разбирательства. Из этого правила имеются исключения. Не подлежат приостановлению административные акты, касающиеся: - производства публичных платежей; - распоряжений чиновников исполнительных полицейских органов; - создания рабочих мест и экономических санкций; - иных случаев, когда того требует публичный интерес (правда, в этом случае административный орган должен обосновать в суде такую необходимость). Помимо указанного, в распоряжении административных судов для защиты субъективных прав и законных интересов имеется еще один правовой инструмент, суть которого заключается в том, что суд вправе оценить интересы участников, не принимая окончательного решения по существу дела, например, суд, может допустить лицо к обучению, хотя заявка на обучение была отклонена соответствующим административным органом. Таким образом, если сравнить французскую и немецкую модели построения системы административной юстиции, то последняя выглядит более логичной с точки зрения восприятия ее как судебной власти, т. к. она построена по единым принципам с остальными разновидностями судов, имеет одинаковое с ними конституционно-правовое регулирование, определяющее основу статуса. Однако и в немецкой модели, по мнению автора, имеются некоторые недостатки. Так, множественность судебных систем, рассматривающих разные виды социальных конфликтов, в определенной мере дезориентирует граждан при подаче исков, а также вызывает неизбежные противоречия при определении точной компетенции той или иной судебной системы. Следует также отметить, что по пути создания обособленной системы административной юстиции пошли и некоторые страны СНГ. Так, в соответствии со ст. 59 Конституции Республики Беларусь в этой стране предусмотрена система самостоятельных административных судов, которые рассматривают дела по жалобам на решения (действия) органов государственного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, ущемляющие права и свободы граждан, а также законные интересы других участников правоотношений. Возглавляет эту систему Высший административный суд Республики Беларусь. По пути создания специализированных административных судов пошла и Республика Казахстан, которая сформировала эту систему по принципу экстерриториальности, т. е. один суд на несколько районов. Однако нормы, регулирующие порядок осуществления административного судопроизводства, включены в Гражданский процессуальный кодекс под наименованием "особое исковое производство". Таким образом, у России есть из чего сделать выбор позитивных моментов для внесения в законодательные нормы при создании обособленной системы административной юрисдикции.
Название документа