Человек против государства, межгосударственные органы, Россия
(Султанов А. Р.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2008, N 1) Текст документаЧЕЛОВЕК ПРОТИВ ГОСУДАРСТВА, МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ, РОССИЯ
А. Р. СУЛТАНОВ
История не хочет остановиться. Она ставит на очередь вопрос о правовой организации всего человечества и общечеловеческого суда... Наступит момент, когда на этом форуме... сможет выступить в качестве истца против своего государства и отдельный человек... Через оболочку государства протянет свои руки личность ко всему человечеству, на государственную совесть будет апеллировать к совести общечеловеческой, и в этой апелляции неотъемлемые права личности найдут себе наивысшую санкцию, которая только возможно для них здесь - на нашей грешной, но правды ищущей и по правде тоскующей земле.
"Государство и человечество", 1919 И. А.Покровский <1>
Султанов А. Р., начальник юридического управления ОАО "Нижнекамскнефтехим", судья Третейского энергетического суда, член Ассоциации по улучшению жизни и образования.
Эти пророческие слова великого цивилиста, к сожалению, долгое время не могли воплотиться в действительность для жителей России. Появление различных межгосударственных органов в XX в. породило в СССР лишь широко известную формулу: "Пишите хоть в ООН..." Для жителей стран Европы возможность обращения с иском <2> против государства в межгосударственные органы появилась в связи с созданием Европейского суда по правам человека, но в разное время и в разных странах - участницах Совета Европы. -------------------------------- <2> Возможность применения термина "иск" к обращению в Европейский суд по правам человека не противоречит российской доктрине. См.: Дробязкина И. В. Обращение в Европейский суд по правам человека как исковая форма защиты права // Иск в гражданском и арбитражном процессах / Под ред. Т. Е. Абовой и Е. А. Виноградовой. М., 2006. С. 179 - 183.
В настоящее время можно часто услышать мнение, что право на обращение в межгосударственные органы для граждан России стало доступно лишь после принятия в 1993 г. Конституции РФ и что такая возможность стала реальной только лишь после ратификации Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) в 1998 г. Ничуть не приуменьшая значения Конституции РФ и факта ратификации, все же полагаем необходимым напомнить о том, что право на обращение в межгосударственные органы для граждан России возникло с 1 января 1992 г., когда для нее вступил в силу Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах. Весьма симптоматичным является тот факт, что предложение о присоединении Союза ССР к Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах поступило в Верховный Совет СССР от Комитета конституционного надзора СССР. В Постановлении Комитета конституционного надзора СССР от 4 апреля 1991 г. N 21 "О присоединении СССР к Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах" было указано, что одной из важнейших задач формирующегося правового государства является всемерная охрана прав и свобод человека. Было также указано, что за последние годы осуществлен ряд мер по выработке механизма судебной защиты прав и интересов советских граждан и что такая защита возможна как в отношении ущемляющих права граждан действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона и превышением их полномочий, так и в отношении аналогичных действий коллегиальных органов <3>. Комитет конституционного надзора СССР также указал, что "продвижение страны по пути демократии к правовому обществу предполагает дальнейшее расширение возможностей граждан в деле защиты своих прав с использованием всех доступных им средств, в том числе международных механизмов, предусмотренных, в частности, Международным пактом о гражданских и политических правах, ратифицированным СССР, и Факультативным протоколом к нему, участником которого СССР в настоящее время не является. Присоединение Советского Союза к Факультативному протоколу дало бы советским гражданам возможность обращаться в Комитет ООН по правам человека, когда исчерпаны все средства правовой защиты, предусмотренные законодательством СССР. Предоставление гражданам СССР такой возможности поможет не только на деле продемонстрировать открытость советского общества, его приверженность общечеловеческим ценностям, ориентацию на международные стандарты в области прав человека, укрепит доверие к нашей стране, но и повысит ответственность государственных органов и должностных лиц за свои действия, затрагивающие права и свободы граждан". -------------------------------- <3> Долгое время в СССР существовало своеобразное табу на обжалование действий коллегиальных органов.
Верховный Совет СССР недолго рассматривал внесенное Комитетом конституционного надзора СССР предложение и Постановлением от 5 июля 1991 г. <4> решил присоединиться к Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах, сделав следующее заявление: -------------------------------- <4> Постановление ВС СССР N 2304-1 "О присоединении СССР к Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах".
"Союз Советских Социалистических Республик в соответствии со статьей 1 Факультативного протокола признает компетенцию Комитета по правам человека принимать и рассматривать сообщения от лиц, находящихся под юрисдикцией Союза Советских Социалистических Республик, касающиеся ситуаций или фактов, возникших после вступления в силу настоящего Протокола для СССР. Советский Союз исходит также из того, что Комитет не будет рассматривать какие бы то ни было сообщения до тех пор, пока не удостоверится, что данный вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования и что данное лицо исчерпало все доступные внутренние средства правовой защиты". Факультативный протокол вступил в силу для России 1 января 1992 г. Поскольку Россия объявила себя правопреемницей по международно-правовым обязательствам СССР, то соответственно возможность обращения в Комитет по правам человека продолжает существовать для граждан России. Хотя возможность обращения в данный межгосударственный орган существует уже давно, обращений <5> из России не так много, более популярным для граждан России стал Европейский суд по правам человека - орган Совета Европы. Возможно, это произошло не потому, что Страсбург, где располагается Европейский суд по правам человека, ближе территориально, а потому, что "у Страсбургского суда имеются зубы" <6>, и благодаря юридически обязательной природе постановлений Европейского суда. -------------------------------- <5> Переводы на русский язык некоторых решений и заключений Комитета по правам человека доступны в сети Интернет // http://www1.umn. edu/humanrts/russian/hrcommittee/Rdecs&views. html. <6> Так пишет судья Европейского суда по правам человека проф. Б. Зупанчич в статье "Об универсальной природе прав человека" // Права человека: практика Европейского суда по правам человека. 2007. N 6. С. 26.
Россия дала заявку на вступление в Совет Европы в 1992 г. А 26 июня 1992 г. Президент России Б. Н. Ельцин подписал распоряжение "О мерах по подготовке к вступлению Российской Федерации в Совет Европы". Россия стала членом Совета Европы в 1996 г. и в 1998 г. Конвенции. После ратификации Конвенции у жителей России появилась реальная возможность обращения в Европейский суд по правам человека (далее - ЕСПЧ). Надо отметить, что жители России этой возможностью активно пользуются. На начало 2007 г. общее число жалоб (остающихся не рассмотренными Европейским судом), поданных в Суд против Российской Федерации, составляло около 22% от общего числа обращений (в абсолютном выражении - около 20 тысяч). Рост количества обращений против России в 2006 г. составил 38%. Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин полагает, что эти цифры говорят "о системном кризисе нашей правовой системы. О том, что существуют серьезные изъяны в российской судебной системе, в деятельности правоохранительных органов, власти в целом" <7>. -------------------------------- <7> Зорькин В. Д. Судебная защита между глобализацией и суверенитетом // Российская газета. 2007. 18 июля.
Полагаем, что с такой оценкой Председателя Конституционного Суда РФ можно согласиться. Возможно, одной из причин является то обстоятельство, что для большинства российских правоприменителей, причем не только для чиновников, но и для судов, человек остался объектом права. Хотя подход к человеку как субъекту международного права заложен в Конституции РФ, применение формулы "Пишите хоть в ООН" по-прежнему имеет место, что свидетельствует о том, что подход к человеку как субъекту международного права не стал нормой в российской правовой системе <8>. -------------------------------- <8> Но данный подход разделяется учеными-международниками: Каргополов С. Г., Юшкарев И. Ю. Человек - субъект не только международного частного, но и международного публичного права // Международное публичное и частное право. 2002. N 3. С. 26; Захарова Н. В. Индивид - субъект международного права // Советское государство и право. 1989. N 11. С. 112 - 118. Хотя существуют и другие подходы. Так, И. И. Лукашук полагает, что "человек выступает не как субъект, а как бенефициарий международного права". См.: Современное право международных договоров. Т. I. Заключение международных договоров. М.: Волтерс Клувер, 2004.
Надо отметить, что еще до ратификации Конвенции проф. В. А. Карташкин, отмечая, что Всеобщая декларация прав человека наделяет правами и обязанностями именно отдельных лиц, писал, что "индивид стал непосредственным субъектом международного права" <9>. В ст. 6 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., записано, что "каждый человек, где бы он ни находился, имеет право на признание его правосубъектности". Конвенция была принята в качестве первых шагов на пути обеспечения коллективного осуществления некоторых из прав, изложенных во Всеобщей декларации <10>. Соответственно только подход к своим гражданам как к субъектам международного права позволит изменить ситуацию с нарушениями прав и свобод человека в России и снизит поток жалоб в ЕСПЧ. -------------------------------- <9> Общая теория прав человека. М., 1996. С. 489. <10> См.: преамбула к Конвенции.
Многие русские авторы еще в конце XIX - начале XX в. высказывали мнение, что не только государства, но и частные лица являются субъектами международного права. Уже Каченовский причисляет к субъектам международного права кроме государств также их органы и их подданных. Казанский признает субъектами ("лица публичного права народов") государства, подданных и общества. По мнению Камаровского, субъектом международного права является не государство, а "человечество, политически организованное в государства", но и "человек является субъектом права сам по себе, а не только в качестве гражданина того или другого государства". Взгляды Камаровского разделяет А. Треплин (К вопросу о правах государств. М., 1906). Аналогичного мнения держится и Ященко: "Международное право, - говорит он, - есть право человечества"; "Субъектами международного права являются не только государства, но и отдельные общественные классы и даже индивиды". Уляницкий тоже не считает возможным признать теорию правосубъектности одних только государств научно правильной, так как "в известных случаях субъектом международного права могут быть и отдельные общества и лица, поскольку они находятся в международном обороте и пользуются защитой международного права". Наиболее решительным противником господствующего взгляда на международную правосубъектность является П. А. Покровский, который посвятил этому вопросу специальное исследование (Изв. МИДа, 1912. Т. VI. С. 177 - 210). Он признает субъектами международного права всех тех лиц, в интересах которых созданы его нормы, органы государства и частные лица <11>. -------------------------------- <11> Грабарь В. Э. Материалы к истории литературы международного права в России (1647 - 1917). М., 2003.
Правильность такого подхода отражена в правовых позициях Конституционного Суда РФ: "В преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах закреплено, что признание достоинства, присущего всем членам человеческого сообщества, является основой свободы, справедливости и всех неотъемлемых прав личности. В соответствии со статьей 21 Конституции Российской Федерации государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (статья 17, часть 2, и статья 18 Конституции Российской Федерации). Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (статья 45, часть 2, Конституции Российской Федерации) и спорить с государством в лице любых его органов. Никто не может быть ограничен в защите перед судом своего достоинства, а также всех связанных с ним прав" <12>. -------------------------------- <12> Постановление Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статей 220.1 и 220.2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. А. Аветяна".
Говоря о Европейском суде по правам человека (далее - ЕСПЧ), не нужно забывать, что ЕСПЧ - всего лишь контрольный орган, созданный для обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами в связи с подписанием Конвенции. Причем ему подсудны лишь те дела, в которых идет речь о нарушении Конвенции, и лишь те, по которым исчерпаны все эффективные средства внутренних национальных средств правовой защиты. Соответственно, когда идет речь о большом количестве жалоб в ЕСПЧ из России, нужно понимать, что это является следствием неудовлетворенности внутренними средствами защиты, которая может быть вызвана как их неэффективной работой, так и наличием несоответствия законов России европейским стандартам. Действительно, из 356 <13> постановлений ЕСПЧ, вынесенных по жалобам против России, большее количество постановлений устанавливает факты нарушений норм Конвенции. Однако это, на наш взгляд, не свидетельствует о предвзятости ЕСПЧ, а говорит лишь о том, что до ЕСПЧ доходят действительно проблемные дела. В последнее время участились попытки критики ЕСПЧ как со стороны заявителей, так и со стороны российских властей. Однако в большинстве случаев при тщательном рассмотрении критических замечаний заявителей обнаруживается либо непонимание роли ЕСПЧ, который не является судом четвертой инстанции и рассматривает не все случаи несправедливости, а лишь те дела, в которых идет речь о нарушении норм Конвенции, либо то, что критика является следствием того, что жалоба признана неприемлемой, хотя причиной для неприемлемости была не предвзятость ЕСПЧ, а ошибки заявителя при обращении в ЕСПЧ. Критика актов ЕСПЧ со стороны правоприменителей и лиц, близких к правоприменению, зачастую уж очень похожа на попытки оправдаться за то, что факты нарушения Конвенции не были урегулированы ими. -------------------------------- <13> Данные на 31 июля 2007 г.
Конечно же, ЕСПЧ, так же как и другой орган, не может быть закрыт из-за критики, но все же перед тем, как начать критиковать, не мешало бы вначале обратить внимание на то, что ЕСПЧ лишь устанавливает факты нарушений Конвенции, которые могли быть обнаружены и урегулированы российскими властями, причем не только судами, но и законодательной и исполнительной ветвями власти. Исполнительные органы также должны в своей деятельности обеспечивать соблюдение прав и свобод человека, гарантированных Конституцией РФ и Конвенцией. К сожалению, зачастую исполнительные органы власти и являются одним из поставщиков жалоб в суды. Как ни удивительно, но иногда предложение обратиться в суд за защитой своих прав, исходящее от органов исполнительной власти, при требовании соблюсти требования Конституции РФ и Конвенции звучит как эвфемизм. Пока все органы не станут ставить во главу угла своей деятельности права и свободы человека, проблема с ростом обращений в суды, в том числе межгосударственные, не будет решена. В качестве одного из побуждений к этому могло бы быть применение санкций к чиновнику, который мог защитить права и свободы, но нарушил их и тем самым породил судебный спор, в ходе которого Россия была признана нарушителем Конвенции <14>. Ведь порой действия исполнительных органов, преграждающие реализацию прав и свобод, даже не основаны на законе. Так, например, в Постановлении по делу "Сайентологическая Церковь города Москвы против России" от 5 апреля 2007 г. <15> ЕСПЧ указал: -------------------------------- <14> Возможно, предложения, сделанные в конце 80-х доктором юридических наук Э. М. Аметистовым, покажутся уж очень радикальными, но, безусловно, они могли бы быть эффективными: "Если можно было бы и у нас вчинить бюрократу иск в десятикратном размере его жалования. И взыскать именно с него, а не за счет министерства или ведомства. Это было бы очень эффективным средством". Статья "О правах человека в правовом государстве", опубликованная в газете "Советская культура" 19 декабря 1989 г., доступна в сети Интернет: http://www. terralegis. org/terra/ind_news. html. <15> Полный текст Постановления доступен по адресу: http://www. sclj. ru/court_practice/detail. php? ID=1336.
"Суд обращает внимание на противоречие в подходе Управления юстиции г. Москвы, которое, с одной стороны, признало свою компетенцию по признанию заявления неполным, но, с другой стороны, отрицало свою компетенцию по указанию предполагаемых отсутствующих элементов. Такой подход не только лишил заявителя возможности исправить предполагаемые недостатки заявления и вновь представить его, но и противоречил прямому требованию национального законодательства о том, что любой отказ должен быть обоснованным. Не указав четких причин для отказа в принятии заявления на перерегистрацию, Управление юстиции г. Москвы действовало произвольно. Соответственно Суд считает, что данное основание для отказа не соответствовало закону". Что же касается роли законодателя, то, зная о системных ошибках и не принимая своевременно меры для их исправления, он должен понимать, что именно его бездействие, а не деятельность ЕСПЧ, порождает факты нарушения норм Конвенции. Отказ в ратификации 14-го Протокола не снимает обязанности с законодателя по приведению законодательства РФ в соответствие с европейскими стандартами. Среди известных задач перед законодателем уже давно стоит такая, как совершенствование процедуры судопроизводства, причем надзорного производства, которое является лишь одним из наиболее известных аспектов этой проблемы. Одной из старейших задач является приведение в соответствие с европейскими стандартами законодательства о религиозных объединениях и свободе совести, несоответствие которого Конвенции было известно уже в момент его принятия <16>. Впрочем, можно утверждать, что нужно приводить в соответствие с европейскими стандартами все законодательство о неправительственных объединениях. -------------------------------- <16> К такому выводу прийти легко, ознакомившись с текстом вето Президента РФ на данный Закон. См.: письмо Президента РФ от 21 июля 1997 г. N Пр-1201 об отклонении Федерального закона "О свободе совести и религиозных объединениях" в связи с противоречием его норм Конституции РФ и нормам международного законодательства.
Наибольшая же ответственность за контроль и пресечение нарушений Конвенции ложится на суды, которые, впрочем, также порой своей деятельностью порождают нарушение норм Конвенции. Так, в Постановлении по делу Кузнецов и другие против РФ от 11 января 2007 г. <17> было указано: -------------------------------- <17> Полный текст Постановления доступен по адресу: http://www. sclj. ru/court_practice/detail. php? ID=1541.
"84. В данном деле заявители неоднократно указывали - как в устных, так и в письменных объяснениях, представленных в районный и областной суды, - что сотрудники милиции, г-н Лозовягин и г-н Вильданов, неоднократно признавали, что дали г-ну Кузнецову указание сообщить собравшимся о прекращении встречи (см., в частности, их устные показания в районном суде, процитированные выше в п. 27, и их объяснения в прокуратуре, о которых идет речь выше в п. 33). В решениях национальных судов не было дано оценки этим заявлениям и ничего не было сказано о ключевом вопросе. Ни районный, ни областной суды не привели оснований, по которым они отклонили доказательства, представленные заявителями, являвшимися свидетелями разговора, в котором участвовали г-н Кузнецов, председатель Комиссии и сотрудники милиции, и давшими согласующиеся между собой показания по предмету дела. Суд был поражен непоследовательностью в подходе российских судов, которые, с одной стороны, признали установленным тот факт, что председатель Комиссии и ее помощники прибыли на богослужебную встречу заявителей и что встреча была преждевременно прекращена, а с другой стороны, отказались признать наличие связи между этими двумя событиями, не предложив при этом какого-либо иного объяснения более раннего завершения встречи. Их выводы касательно обстоятельств дела создают впечатление, что прибытие председателя Комиссии и решение заявителей прервать богослужебную встречу просто совпали по времени. Такой подход позволил национальным судам уклониться от рассмотрения основного пункта жалобы заявителей, состоявшего в том, что ни у председателя Комиссии, ни у сотрудников милиции не было никаких законных оснований для вмешательства в проведение богослужебного мероприятия заявителей. Главный вопрос, возникший в связи с нарушением прав заявителей, - нарушение их права на свободу религии - был, таким образом, вынесен за рамки рассмотрения национальных судов, которые уклонились от рассмотрения жалобы заявителей по существу. 85. Учитывая эти обстоятельства, Суд приходит к выводу, что национальные суды не исполнили своей обязанности изложить основания для своих решений и не доказали, что позиции сторон были заслушаны в ходе справедливого разбирательства и при соблюдении принципа равенства. Таким образом, суд установил, что имело место нарушение статьи 6 Конвенции". Данная непоследовательность, а также немотивированность судебного акта позволили ЕСПЧ установить нарушение права на справедливый суд, гарантированного ст. 6 Конвенции. Жалобы на нарушение права на справедливый суд являются наиболее частым предметом обращения в ЕСПЧ. На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что всем ветвям власти в России есть над чем поработать, чтобы права и свободы были реализованы и защищены в России. Таким образом, для того чтобы уменьшить поток жалоб в ЕСПЧ, нужно уменьшить количество нарушений Конвенции и в первую очередь быстро реагировать на выявление проблемных областей и предпринимать меры по восстановлению нарушенных прав и предотвращению нарушений прав и свобод человека. Только это делает Россию сильной державой. Только сильная держава сможет быстро реагировать и устранять нарушения прав человека и в ответ получать поддержку и признание своих граждан.
Название документа