Влияние европейских стандартов в области прав человека на российское законодательство и правоприменительную практику
(Доронина О. Н., Калинин В. А.) ("Адвокатская практика", 2008, N 1) Текст документаВЛИЯНИЕ ЕВРОПЕЙСКИХ СТАНДАРТОВ В ОБЛАСТИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА НА РОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНУЮ ПРАКТИКУ
О. Н. ДОРОНИНА, В. А. КАЛИНИН
Доронина О. Н., доцент кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Калинин В. А., аспирант кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
5 сентября 1991 г. Съезд народных депутатов СССР принял Декларацию прав и свобод человека <1>. Декларация в своей преамбуле провозглашала свободу человека, его честь и достоинство в качестве высших ценностей общества, а в ст. 1 устанавливала, что каждый человек обладает естественными, неотъемлемыми, ненарушимыми правами и свободами. Таким образом, произошла смена конституционной парадигмы государственного строя СССР. -------------------------------- <1> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1991. N 37. Ст. 1083.
Принятие российского варианта Декларации Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. <2> и внесение 21 апреля 1992 г. соответствующих поправок в Конституцию РСФСР 1978 г. <3> ознаменовали начало новой эпохи в развитии правового статуса человека и гражданина в России, начало процесса реформирования российской правовой системы. Именно в это время в Российской Федерации началась интенсивная законотворческая работа по приведению российского законодательства в соответствие с международными и европейскими требованиями в области защиты прав человека и основных свобод, и прежде всего с нормами Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, Международного пакта о гражданских и политических правах и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Влияние этих международных документов на российское законодательство стало определяющим в первой половине 90-х годов XX в., особенно после подачи Россией заявки на вступление в Совет Европы (7 мая 1992 г.). -------------------------------- <2> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865. <3> Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 20. Ст. 1084.
С этого момента Российская Федерация начала принимать непосредственное участие в различных направлениях деятельности Совета Европы, в выполнении межправительственных программ "сотрудничества и содействия", а с апреля 1993 г. совместно с Советом Европы начал осуществляться Проект гармонизации российского законодательства с европейскими нормами в области прав человека. Период с 1992 по 1996 г. в России характеризовался большим объемом законотворческой деятельности и поиском путей демократизации правовой системы, что сопровождалось логической и оперативной кодификацией текущего законодательства. Сотрудничество Российской Федерации с Советом Европы ознаменовалось изменением представления о правах человека в российской правовой идеологии и правовой системе в целом. В законодательных актах, а также научной юридической литературе начали употреблять общепризнанный термин "права человека", под которым понимается комплекс политических, экономических, социальных, культурных, гражданских и других прав и свобод, характеризующих правовой статус личности в государстве и общественных отношениях. В настоящее время в это понятие включены правовые нормы европейского права и принципы, отражающие жизненно необходимые права и основные свободы человека, их юридические гарантии. В официальные документы, в специальную юридическую литературу и законодательные акты России вошли понятия "европейские стандарты по защите прав человека", "стандарты Совета Европы по правам человека" и "стандарты Конвенции о защите прав человека и основных свобод" <4>. -------------------------------- <4> См., например: распоряжение Президента Российской Федерации от 26 июня 1992 г. N 328-рп "О мерах по подготовке к вступлению Российской Федерации в Совет Европы" // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 28. Ст. 1643; Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "О заявлении Государственной Думы о соблюдении Российской Федерацией стандартов в области прав человека" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 13. Ст. 1460.
Переломным моментом в процессе утверждения в российской правовой системе международных и европейских стандартов в области прав человека стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., основные положения главы 2 которой ("Права и свободы человека и гражданина") опираются на базовые принципы и нормы международных пактов 1966 г. и Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Конституция Российской Федерации, включив в свои статьи общепризнанные международные нормы, предоставила им особый статус, поскольку согласно ст. 15 конституционные нормы имеют высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории страны. Конституция РФ закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России (ч. 4 ст. 15), а также то, что в Российской Федерации "признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (ч. 1 ст. 17). Это соотносится как с Уставом Совета Европы, так и с положениями Европейской конвенции, особенно ее преамбулы и ст. 1 "Обязательство соблюдать права человека". Понятие общепризнанных принципов и норм международного права получило официальное определение в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8. Пленум предложил определять общепризнанные принципы и нормы международного права как положения, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека и гражданина, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), международных договорах Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы <5>. -------------------------------- <5> См.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" // Российская газета. 1995. 28 дек.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод, являясь международным договором Российской Федерации <6>, в соответствии с п. 4 ст. 15 и п. 3 ст. 46 Конституции Российской Федерации и п. "а" ст. 2 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" стала частью правовой системы России и подлежит непосредственному применению судами Российской Федерации. Вместе с тем ряд ее норм был инкорпорирован во многие федеральные конституционные и федеральные законы. Среди многих были приняты Законы "Об общественных объединениях" (1995), "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (1996), а также Законы, защищающие права граждан как избирателей и регламентирующие проведение выборов на всех уровнях: "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (1994), "О выборах Президента Российской Федерации" (1995), "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (1995), "О референдуме Российской Федерации" (1995) и др. Таким образом, в Российской Федерации была создана серьезная законодательная база в сфере прав и свобод человека и гражданина, что позволило Российской Федерации заявить о себе как о демократическом государстве, 23 февраля 1996 г. Россия была принята в Совет Европы <7>. -------------------------------- <6> См.: Федеральный закон "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 14. Ст. 1514. <7> См.: Федеральный закон "О присоединении Российской Федерации к Уставу Совета Европы" и Федеральный закон "О присоединении Российской Федерации к Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и Протоколов к нему" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 9. Ст. 2021 - 2022.
При вступлении в Совет Европы Россия обязалась выполнить более трех десятков требований Европейского сообщества. За 11 лет участия в Совете Европы принятые Россией обязательства перед Европейским сообществом были практически полностью все выполнены. Так, например, 5 мая 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, кроме Протокола N 6 о запрете смертной казни. Вместе с тем Указом Президента РФ от 16 мая 1996 г. "О поэтапном сокращении применения смертной казни в связи с вхождением России в Совет Европы" был объявлен, а с 4 августа 1996 г. в Российской Федерации был введен мораторий на смертную казнь. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. "пока на всей территории Российской Федерации полностью не будут введены в соответствии с законом суды присяжных, наказание в виде смертной казни назначаться не может" <8>. В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Протоколы N 1, 2 к ней. -------------------------------- <8> О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М., 2002. С. 8.
В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, включающую европейские требования о предоставлении права гражданам демократическим путем создавать органы местного самоуправления, действующие в рамках национального законодательства в интересах населения. Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступивший в силу 1 января 2006 г., учел выявленные в предыдущих нормативных актах недостатки и полностью соответствует требованиям Совета Европы. В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Рамочную конвенцию о защите национальных меньшинств. В соответствии с Европейской конвенцией по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г., которая вступила в силу 1 сентября 1998 г., были внесены изменения в Уголовно-исполнительный кодекс РФ и Закон РФ "О милиции". После экспертизы Совета Европы с 1 июля 2002 г. вступил в силу Уголовно-процессуальный кодекс РФ. В нем были закреплены такие принципы, как презумпция невиновности, состязательность сторон, оценка доказательств по внутреннему убеждению, свобода обжалования процессуальных действий и решений. Определен максимальный срок содержания под стражей до суда - 12 месяцев, по истечении которого мера пресечения в виде заключения под стражу не может быть продлена, а обвиняемый, содержащийся под стражей, подлежит немедленному освобождению (в исключительных случаях этот срок может быть продлен до 18 месяцев); отменено временное ограничение для ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами оконченного производством уголовного дела; введено новое понятие - стороны в суде: "сторона обвинения" (прокурор, потерпевший, его законный представитель, гражданский истец, его законный представитель и представитель) и "сторона защиты" (подсудимый, его законный представитель, защитник, гражданский ответчик, его законный представитель и представитель) <9>. -------------------------------- <9> О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы. Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Информационный бюллетень. Спецвыпуск. Екатеринбург, 2002. С. 13.
Важной вехой внедрения европейских стандартов в области прав человека стал Федеральный закон от 20 марта 2001 г. N 26-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод" <10>. На основании этого Закона в Уголовный кодекс РФ, Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Закон "Об оперативно-розыскной деятельности" были внесены изменения, которые затрагивают вопросы, связанные с необходимостью изменения принудительной меры медицинского характера, допуском защитника к участию в деле, контролем и записью телефонных и иных переговоров подозреваемого, обвиняемого в совершении тяжких и особо тяжких преступлений, а также участия в деле защитника и представителя в делах об административных правонарушениях. Эти изменения привели указанные нормативные акты в соответствие с европейским основополагающим международно-правовым актом. -------------------------------- <10> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 13. Ст. 1140.
Очевидно, что органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации с момента вступления России в Совет Европы в 1996 г. и по настоящее время была проделана колоссальная кодификационная работа <11>. Несмотря на то что в настоящее время остается невыполненным ряд рекомендаций Совета Европы в отношении России, можно сделать вывод, что в Российской Федерации за прошедшие 11 лет со дня вступления в Совет Европы в целом сформирована соответствующая европейским стандартам нормативная база в области защиты прав человека. -------------------------------- <11> См.: Глушкова С. И. Права человека в России. Учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 427.
Вопросы, регулирующие правовые последствия постановлений Европейского суда по правам человека в отношении Российской Федерации, определены Федеральным законом "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней", который в ст. 1 установил основания обязательности для Российской Федерации исполнения постановлений Европейского суда по правам человека: "Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации". Таким образом, у судов Российской Федерации возникла обязанность использовать в своей практике нормы Конвенции и решения Европейского суда в тех случаях, когда обнаруживается противоречие внутреннего законодательства нормам Конвенции и европейским стандартам, когда существует пробел во внутреннем законодательстве, который может быть устранен с помощью обращения к нормам Конвенции и европейским стандартам. Существование данной обязанности обусловлено необходимостью добросовестного выполнения международных обязательств, взятых на себя Россией. Первым к нормам Европейской конвенции и практике Европейского суда обратился Конституционный Суд РФ. Первая ссылка на Конвенцию им была сделана еще в 1996 г., до того как этот договор был ратифицирован нашим государством. В частности, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. N 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы, Конституционный Суд обратился к положениям ст. 2 Протокола N 4 Конвенции о защите прав человека и основных свобод <12>. После ратификации Конституционный Суд ссылается на Европейскую конвенцию в своих постановлениях постоянно <13>. -------------------------------- <12> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 16. Ст. 1909. <13> См.: Европейские правовые стандарты в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации: Сб. документов. М., 2003.
Первая ссылка на решение Европейского суда по правам человека имела место в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 ноября 1999 г. N 16-П по делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого п. 3 ст. 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях" в связи с жалобами религиозного общества "Свидетелей Иеговы" в городе Ярославле и религиозного объединения "Христианская церковь Прославления" <14>. -------------------------------- <14> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 51. Ст. 6363.
Вслед за Конституционным Судом РФ к использованию в судебной практике европейских правовых стандартов обратились Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. До издания соответствующих указаний высшими судебными инстанциями <15> нижестоящие суды общей юрисдикции и арбитражи крайне редко ссылались на нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод и решения Европейского суда. Рекомендации Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ стимулировали использование нижестоящими судами европейских правовых стандартов. При этом частота ссылок на них увеличивается с течением времени. Анализ правоприменительной практики показывает, что использование судебными органами конвенционных норм является для России достаточно новым и потому трудным делом. Именно сейчас судебные органы формируют концептуальные подходы и методы использования европейских стандартов. В связи с этим практика использования судами европейских правовых стандартов должна стать предметом изучения как со стороны государственных органов, так и со стороны научного сообщества. -------------------------------- <15> См.: информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 декабря 1999 г. // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2002. N 2; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" // Российская юстиция. 2003. N 12.
На сегодняшний день достигнуты Российской Федерацией большие успехи по реформированию правовой системы, проявившиеся в приведении российского законодательства в соответствие с европейскими и международными нормами, в принятии мер по утверждению механизмов судебной защиты прав человека. Вместе с тем следует отметить, что необходима соответствующая система реализации и контроля за применением международных норм по правам человека, механизмы которой, по существу, только складываются в настоящее время в Российской Федерации.
Название документа