Опыт создания интегрированных информационных систем органов уголовной юстиции зарубежных стран
(Клементьев А. С.) ("Международное уголовное право и международная юстиция", 2008, N 1) Текст документаОПЫТ СОЗДАНИЯ ИНТЕГРИРОВАННЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ СИСТЕМ ОРГАНОВ УГОЛОВНОЙ ЮСТИЦИИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
А. С. КЛЕМЕНТЬЕВ
Клементьев А. С., адъюнкт кафедры уголовно-процессуального права Владимирского юридического института ФСИН России.
Новая программа развития судебной системы Российской Федерации в качестве первоочередной задачи ставит обеспечение открытости и прозрачности правосудия как важнейшего условия повышения к нему доверия людей <1>. Решить эту задачу можно, только настойчиво внедряя в деятельность судов современные информационные технологии. Об этом говорит и опыт, накопленный органами уголовной юстиции зарубежных стран. -------------------------------- <1> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. N 583 "О Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 годы" // Рос. газета. 01.11.2006.
На Европейском континенте одним из лидеров в использовании технологий безбумажного документооборота в уголовном судопроизводстве является Финляндия. Предпосылками для перехода правоохранительных органов Финляндии на безбумажный документооборот стали: низкая плотность населения, отдаленность правоохранительных органов друг от друга, а также то обстоятельство, что Финляндия является одним из мировых лидеров в области телекоммуникационных технологий. Ежегодное финансирование программы интегрированного информационного пространства системы органов уголовной юстиции и судопроизводства в период с 1999 по 2004 г. составляло в среднем 37 млн. евро <2>. -------------------------------- <2> См.: Kujanen K. E-services in the Finnish Courts // Proceedings of the Court Technology Conference 8. Kansas City, 2003. P. 12.
В настоящее время интегрированная информационная система правоохранительных органов Финляндии обслуживает 63 судебных округа, 6 апелляционных судов и Верховный суд Финляндии. Ежегодно системой обрабатывается 90 тыс. уголовных дел, 52% которых рассматривается судьей единолично <3>. В систему интегрированы 30 пенитенциарных учреждений, органы криминальной полиции, прокуратуры, судебные приставы, управление по сбору штрафов за уголовные преступления и пенитенциарные суды. Главным координатором программы является Министерство юстиции Финляндии. -------------------------------- <3> См.: Ibid. P. 7.
Результатом работы системы является электронный документооборот. Более того, суды практически не занимаются сканированием, поскольку документы поступают в суды уже в электронном виде. Документы систематизированы тематически в базах данных <4>. -------------------------------- <4> См.: Duizend R. V. Guidelines for State Trial Courts Regarding Discovery of Electronically-Stored Information // Materials of Conference of Chief Justices, 2005. P. 23.
С 1 февраля 2002 г. в Финляндии вступил в силу Закон "Об электронном документообороте в судах" (The act on E-service in the courts) <5>, согласно которому электронный документ в уголовном судопроизводстве является эквивалентным бумажному документу, а работу в общей системе электронного документооборота осуществляют уголовная полиция, тюремные учреждения, судебные приставы, прокуратура и суды. -------------------------------- <5> См.: The act on E-service in the courts in Lainsaadanto // Statens Forfattningsdata, Finland. 2005.
В соответствии с данным Законом на территории Финляндии любой документ, который подается в обыкновенной письменной форме, может быть прислан в виде электронного сообщения (e-message). Закон выделяет несколько форм электронного сообщения: факс, электронная почта (e-mail), электронный файл <6>. Если по законодательству документ должен быть подписан, то электронная подпись является равноценной обычной подписи. Информационная безопасность достигается разным уровнем доступа, наличием системы идентификации пользователя, и потому подпись, кроме тех случаев, когда она законодательно обязательна, не используется в документообороте. -------------------------------- <6> В настоящее время использование электронно-цифровой подписи в Финляндии регулируется Законом N 14/2003 "Об электронно-цифровой подписи": The act on electronic signatures in Lainsaadanto // Statens Forfattningsdata. Finland, 2005.
Уже в первой половине 1990-х годов в США получила распространение идея формирования единого информационного пространства в системе органов уголовной юстиции и судопроизводства страны. Так, в 1993 г. Комиссия Верховного суда США официально включила в Концепцию развития судебной системы страны главы о переходе от бумажного документооборота в уголовном судопроизводстве к электронному и об управлении судами с помощью информационных технологий <7>. -------------------------------- <7> См.: Webster L. P. Automating Court Systems. Williamsburg: National Center for State Courts, 1996. P. 12.
Возможность доступа к информационным ресурсам в органах уголовной юстиции США в те годы, как правило, ограничивалась их ведомственной принадлежностью. Такое положение дел объективно приводило к дублированию работ по сбору первичной информации, удорожанию разработок и эксплуатации систем. Ведомственная и территориальная разобщенность создавала затруднения в обмене информацией и доступе к ней. В связи с этим информационное пространство системы органов уголовной юстиции США условно можно было представить состоящим из ряда ведомственных и региональных секторов, которые в силу различных причин оставались слабо связанными между собой и малодоступными в своей совокупности заинтересованным пользователям. Именно такое положение характерно для современного состояния системы уголовного правосудия России <8>. -------------------------------- <8> См.: Морозов А. В. Система правовой информации Минюста России. М.: Триумф, 1999. С. 60.
Начиная с 1997 г. в США было принято несколько федеральных законов, которые ускорили процесс перехода на электронный документооборот в уголовном судопроизводстве <9>. Правительством страны в 1999 г. было выделено 1,25 млрд. долларов на пятилетний период как на федеральные программы, так и в виде грантов на разработку и внедрение информационных систем отдельных штатов <10>. -------------------------------- <9> См.: Crime Identification Technology Act of 1998 // Pub. L. N 105 - 251 (1998); The Brady Handgun Violence Prevention Act of 1998 // Pub. L. N 103 - 159, 107 Stat. 1536, codified as 18 U. S.C. § 922; The Lautenberg Amendment of 1997 // Pub. L. N 104 - 208, codified as 18 U. S.C. § 922 (g); The Immigration and Naturalization Service (INS) Alien Conviction Notification, 42 U. S.C. § 3753 (a); Jacob Wetterling Crimes Against Children and Sexually Violent Offender Registration Act // Pub. L. N 103 - 322, section 170101, codified as 42 U. S.C. § 14071; Megan's Law // Pub. L. N 104 - 236, codified as 42 U. S.C. § 14072; Pam Lyncher Act // Pub. L. N 104 - 236, codified as 42 U. S.C. § 14072. <10> См.: Report of the National Task Force on Court Automation and Integration, Bureau of Justice Assistance. Washington. 1999, P. 1 - 127.
В соответствии с новой уголовной политикой США правоохранительной системе необходимо было обрабатывать и иметь мгновенный доступ к ранее не востребованным разнообразным массивам информации. Кроме того, информация, которой обменивались местные и федеральные правоохранительные органы, должна была быть структурирована с возможностью быстрого поиска и минимальных затрат времени на обработку запроса. Электронный документооборот стал лучшим решением данной проблемы. В силу децентрализации и федеративного устройства страны решение о переходе на электронный документооборот в судебной сфере принималось на уровне руководства правоохранительных органов отдельных штатов. В частности, в штате Невада уже в 1994 г. был осуществлен переход к информационной интегрированной системе уголовной юстиции с единой базой данных, унифицированным форматом документов и программным обеспечением <11>. -------------------------------- <11> См.: Griffin M., Titus R. Total information integration - the Nevada Experience // Proceedings of the Court Technology Conference 8. Kansas City, 2003. P. 33.
В штате Аризона инициативный проект по переходу на безбумажный документооборот был одобрен в 1998 г. <12>. После двух лет практической проверки эффективности и надежности работы данной технологии в графстве Прескотт Технической комиссией Верховного суда США было выдано разрешение на дальнейшее использование электронного документооборота уже на территории всего штата <13>. -------------------------------- <12> См.: Abdulaziz M. K., Drake W. E. Building the "Paperless" Court, Proceedings of the Court Technology Conference 8, Kansas City, 2003. P. 46. <13> См.: Lucas D. Electronic Imaging the Administrative Records of the US District Court, District of Arizona: Institute for Court Management. Phoenix. P. 4.
Штат Аляска, так же как и большая часть Российской Федерации, отличается низкой плотностью населения, большими расстояниями между населенными пунктами. Стратегический план создания интегрированной информационной системы правоохранительных органов штата был разработан и опубликован в 1999 г. <14>, в соответствии с которым штат Аляска запросил у федерального правительства 84 млн. долларов США. На подготовительной стадии проекта было освоено 14 млн. долларов США. -------------------------------- <14> См.: Strategic plan for Alaska's Criminal Justice Information System Integration, Alaska Criminal Justice Information Advisory Board; Ed. R. L. Otte, 1999. P. 1 - 18.
Вместе с тем внедрение этой системы стало возможным только после инвестиций в техническую инфраструктуру в конце 1990-х годов. Сегодня интегрированная информационная система правоохранительных органов штата Аляска обслуживает 4500 сотрудников правоохранительных органов. Полностью электронным образом ежегодно сопровождаются более 40000 решений об аресте, 13500 приговоров судов и 14500 прочих уголовно-процессуальных решений <15>. В рамках данного проекта реализованы: система снятия отпечатков пальцев, автоматизированная информационно-поисковая дактилоскопическая система, оперативно-розыскные и криминалистические базы данных (в том числе и база данных генетической информации (ДНК)), а также доступ в общенациональные базы данных. Система является надежно защищенной и имеет различные уровни доступа к хранящейся информации. В локальную сеть данной системы объединены 250 агентств и офисов (полицейские участки, офисы прокуроров и адвокатов, пенитенциарные учреждения, суды). Доступ к информационной системе возможен и с патрульных машин полиции. Положительным моментом данной системы является концепция полного электронного документирования материалов уголовного дела. -------------------------------- <15> См.: Wormeli P. Public Safety Mobile Computing Trends and Opportunities, IJIS Institute, 2005. P. 12.
Анализ опыта создания и функционирования интегрированных информационных систем органов уголовной юстиции зарубежных стран позволяет выделить следующие общие тенденции. Прежде всего следует отметить проблемы организационной и технологической культуры, неприятие пользователями нововведений. Здесь выступает на арену противоречие между необходимостью преобразований уголовного процесса и консервативностью как обязательным условием обеспечения устойчивости системы <16>. С одной стороны, нововведения могут сказаться на судьбах людей и в связи с этим должны быть тщательно апробированы, а с другой - настолько могут сказаться, чтобы попросту игнорировать все то, что может предложить наука и техника. -------------------------------- <16> См.: Поляков М. П. Уголовно-процессуальная интерпретация результатов оперативно-розыскной деятельности: Моногр. / Под науч. ред. проф. В. Т. Томина. Нижегород. правовая акад. Н. Новгород, 2001. С. 71.
Еще одним барьером является необходимость больших инвестиций в оборудование и обучение персонала на начальном этапе построения информационной системы. Безусловно, затруднения при ее построении также связаны с необходимостью предварительного правового регулирования, что не только трудоемко, но и требует длительного времени. Проведенное исследование законодательных актов отдельных стран показало, что большинство законов, регулирующих использование электронного документооборота в уголовном судопроизводстве, было принято в период с 1994 по 1999 г. Одной из проблем разработки информационных систем правоохранительных органов стала сложность создания и обслуживания программного обеспечения, сопряженная с большим количеством трудно прогнозируемых следственных и судебных ситуаций. Вступление России в Совет Европы накладывает на нашу страну обязательства, связанные с достижением международных стандартов по обмену правовой информацией (включая судебную) в электронном виде по сети Интернет. Разработка средств автоматизации судопроизводства, судебного делопроизводства и сбора судебной статистики направлена на создание единой информационной системы, информационного пространства, включающего такие информационные кластеры, как информация о суде, его предметной и территориальной подсудности (компетенции), месте расположения, времени работы, правилах обращения в суд и порядке судопроизводства; информация о ходе конкретного судебного процесса, архивы <17>. Последнее предполагает внедрение компьютерных технологий как собственно в процессе судопроизводства (возможность подачи исковых заявлений и иных документов в электронной форме, электронные способы фиксации судебного процесса, электронные архивы суда и т. п.), так и компьютеризацию иных, непроцессуальных, аспектов деятельности суда, таких, как ведение электронных календарей судебных заседаний и т. п. -------------------------------- <17> См.: Мирза Л. С. Доступ к правосудию: Уголовно-процессуальные аспекты: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 196.
По данным проведенного нами опроса сотрудников правоохранительных органов нескольких регионов Российской Федерации, 62% респондентов пользуются в настоящее время электронными базами данных. К идее легализации электронного документооборота в уголовном судопроизводстве России положительно отнеслись 68% сотрудников. При этом 12% опрошенных высказались за полный переход на безбумажные уголовные дела, а 56% - за частичное использование электронных документов наряду с бумажными. Почти треть респондентов (32%) являются противниками электронного документооборота. Необходимо также отметить, что электронной почтой в профессиональной деятельности пользуется менее 5% опрошенных, что на порядок меньше, чем в правоохранительных органах США и Западной Европы. Результаты опроса позволяют выделить пять основных факторов, которые определяют эффективность внедрения телекоммуникационных технологий в систему уголовного судопроизводства России: 1) время установки и наладки системы; 2) стоимость построения такой системы; 3) риск, связанный с изменением существующей формы документооборота; 4) регламентация доступа к системе; 5) значимость перехода на электронный документооборот. На наш взгляд, единая информационная система уголовного судопроизводства позволит: - улучшить процесс принятия процессуальных решений, поскольку увеличивается количество получаемой информации, возрастает скорость поступления информации; - укрепить взаимодействие между правоохранительными органами; - повысить качество информации (информация представляется в структурированном виде). Хотя информационные (телекоммуникационные) технологии и дают правоохранительным органам возможность удовлетворять этим возросшим требованиям, для успешного внедрения и использования современных технологий необходимо реформирование всей системы уголовного судопроизводства <18>. Причем эти требования относятся не только к органам милиции, но и к прокуратуре, судам, адвокатуре и пенитенциарной системе. Для этого, на наш взгляд, необходимо: -------------------------------- <18> См.: Козак Д. Суд в современном мире: проблемы и перспективы // Рос. юстиция. 2001. N 9. С. 5.
- создать базовые правила и нормы работы с единой информационной системой и закрепить их на нормативном уровне; - определить принципы работы системы, субъектов управления передачей данных и обеспечения безопасности информации, которая до этого хранилась в различных департаментах и ведомствах в соответствии с разными стандартами хранения данных; - решить проблемы финансирования и снабжения в процессе внедрения, обслуживания и модернизации системы судопроизводства, объединения существовавших до этого локальных, региональных и ведомственных систем в единую информационную систему уголовного судопроизводства; - разработать новые стандарты обеспечения информационной безопасности данных в связи с переходом на безбумажную форму документооборота.
Название документа