Кодификация миграционного законодательства как правовая основа формирования миграционной политики Российской Федерации
(Жеребцов А. Н.) ("Российская юстиция", 2008, N 2) Текст документаКОДИФИКАЦИЯ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ПРАВОВАЯ ОСНОВА ФОРМИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Н. ЖЕРЕБЦОВ
Жеребцов А. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры общетеоретических правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала ГОУ ВПО "Российская академия правосудия" г. Краснодара.
Современное развитие российского законодательства свидетельствует о значимости миграционных процессов для современного Российского государства. Проблемы миграции населения как системы общественных отношений являются важным фактором развития системы международно-правовых и национальных норм и, как следствие, активного роста системы законодательства, регулирующей указанные процессы. Эти обстоятельства приводят ученых к мысли о необходимости сокращения активного правотворчества, "с помощью которого недостаточно квалифицированная в правовом отношении группа людей "нагромождает" законы одни на другие, умножает их противоречия и коллизии, продолжая усложнять российскую правовую систему и затрудняя, а порой и отодвигая решение наиболее насущных вопросов" <1>. -------------------------------- <1> Боголюбов С. А. Некоторые проблемы экологического кодекса // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 6 - 7.
Решение указанной проблемы представляется нам уместным в рамках не только искусственного процесса торможения правотворческой деятельности государства, но и путем систематизации действующего законодательства страны. Проблемы кодификации как вида (формы) систематизации порождают ряд дискуссионных вопросов, которые напрямую связаны с кодификацией миграционного законодательства Российской Федерации. Во-первых, является ли кодификация видом систематизации и одновременно видом правотворчества, или исключительно видом правотворчества? Во-вторых, каковы факторы, влекущие необходимость кодификации миграционного законодательства? В-третьих, каковы условия кодификации миграционного законодательства Российской Федерации? В современной отечественной теоретико-правовой науке отмечалось три основных подхода к характеру кодификации как вида (формы) систематизации законодательства. Первый и наиболее распространенный подход характеризует кодификацию как форму систематизации законодательства и одновременно создание нового, сводного акта, заменяющего прежнее регулирование и приводящего его в единую систему <2>. А. Б. Венгеров отмечает, что "систематизация - это, с одной стороны, специальная правотворческая деятельность, а с другой - важная часть эффективности практического использования законодательства" <3>. Второй подход наиболее подробно охарактеризовали В. К. Бабаев и А. С. Пиголкин, которые отметили, что "кодификация не укладывается в рамки систематизации, а представляет собой самостоятельную, причем основную форму совершенствования законодательства, что она осуществляется только в официальном порядке, а наиболее интенсивные ее проявления связаны с существенными изменениями общественных отношений, требующими иной, принципиально новой юридической оценки" <4>. Аргументированность приведенных учеными-теоретиками подходов очевидна. Третий подход высказал Л. И. Дембо, который отождествлял понятие кодификации с понятием законодательной техники, указывая при этом, что "проблема кодификации представляет собой учение о законодательной системе, о ее структуре, о формах и методах ее построения, которое теснейшим образом связано с проблемой внутреннего и внешнего единства всего советского законодательства как определенной законченной системы" <5>. Здесь налицо определение кодификации как систематизации законодательства и законодательной техники. С подобным инструментальным подходом к пониманию кодификации вряд ли можно согласиться. Попытка определить кодификацию через законодательную технику, "которая является лишь формой, совокупностью определенных правил, применяемых как при кодификации, так и при осуществлении текущего законодательства" <6>, не является обоснованным. По мнению Д. В. Чухвичева, "систематизация новых норм права не формулирует, а только в новой форме закрепляет уже ранее выраженное в законодательстве" <7>. Подобный тезис также представляется необоснованным, так как в процессе кодификации не только проводится объединение (систематизация) уже существующих норм права, но создаются новые, которые устраняют пробелы правового регулирования, снимают противоречия между актами, вошедшими в кодифицированный акт, а иногда формируются целые правовые институты, ранее не существовавшие в системе отрасли права. В принципе необходимо отметить, что в этом и заключается преимущество кодификации перед иными формами систематизации законодательства. Это преимущество сводится не только к включению в единый акт разрозненной системы правовых актов, но и формированию целостного правового акта, опосредующего определенную систему общественных отношений, нуждающихся в правовой эталонизации. -------------------------------- <2> См.: Керимов Д. А. Кодификация и законодательная техника. М.: Госюриздат, 1962. С. 35; Общая теория права / Под ред. А. С. Пиголкина. М., 1996. С. 230; Хропанюк В. Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., доп., исправ. / Под ред. В. Г. Стрекозова. М.: ИКФ "Омега-Л", 2003; Общая теория государства и права. Академический курс. Т. 2 // Под ред. М. Н. Марченко. М., 1998. С. 198; Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 508 и др. <3> Венгеров А. Б. Теория государства и права. Учебник. М.: Омега-Л, 2004. С. 496. <4> См.: Бабаев В. К. Общая теория права: Курс лекций. Н. Новгород, 1993. С. 331 - 332; Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А. С. Пиголкина. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 145; Пиголкин А. С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2000. С. 130. <5> Дембо Л. И. Проблема кодификации советского права // Вестник Ленинградского университета. 1947. N 4. С. 74; Чухвичев Д. В. Особенности законодательной техники при проведении кодификации // Право и политика. 2005. N 10. С. 29. <6> Керимов Д. А. Законодательная деятельность советского государства. М.: Госюриздат, 1955. С. 112 - 113. <7> Чухвичев Д. В. Указ. соч. С. 29.
Решение вопроса о сущности кодификации нам представляется возможным в плоскости функциональной характеристики указанного правового явления. В. И. Черванюк указывает, что "главной функцией и важной особенностью кодификации являются изменение содержания правового регулирования, придание ему комплексного системного характера" <8>. Однако кодификация выполняет и другие функции, среди которых необходимо выделить функцию формирования нового правового акта в системе действующего законодательства; функцию приведения действующего массива законодательства в стройную, логическую, удобную для применения и взаимосвязанную между собой систему норм; функцию связи кодификации с систематизацией и правотворчеством. Приведенная система функций кодификации позволяет отметить, что она представляет собой особый вид (форму) систематизации действующего законодательства, в процессе которой не только решаются задачи систематизации, но и создаются новые нормы права, позволяющие упорядочить, увязать, снять или предупредить коллизии в рамках кодифицированного акта, а порой дополнить новый кодифицированный акт правовыми нормами для устранения пробелов правового регулирования общественных отношений. Целью кодификации является внешняя и внутренняя систематизация законодательства, являясь процессом, который состоит из ряда звеньев и стадий <9>. Таким образом, кодификация решает следующие задачи: -------------------------------- <8> Черванюк В. И. Теория государства и права. Учебник. М.: Инфра-М, 2006. С. 424. <9> См.: Керимов Д. А. Законодательная деятельность советского государства. С. 114.
1) упорядочивает нормативный материал в единый правовой акт; 2) совершенствует законодательство; 3) создает новый нормативно-правовой акт; 4) устраняет пробелы в правовом регулировании общественных отношений; 5) устраняет противоречия между различными частями кодифицированного акта; 6) создает единый нормативно-правовой акт в определенной сфере правового регулирования общественных отношений - отрасли, подотрасли, институте права; 7) создает нормативно-правовой акт, который может при необходимости стать комплексным, интегрирующим регулятором отношений межсистемного характера (например, на стыке институтов, подотраслей или отраслей права); 8) становится удобным для правореализаторской и правоприменительной деятельности субъектов права; 9) устраняет противоречия между систематизаций законодательства и правотворческим процессом; 10) увеличивает регулятивную эффективность права. Возможно ли решение отмеченных задач в ходе кодификации миграционного законодательства Российской Федерации? Ответ на этот вопрос мог бы стать аргументом в пользу необходимости кодификации миграционного законодательства Российской Федерации. В современной отечественной юридической науке делаются весьма упрощенные попытки обосновать отсутствие необходимости в кодификации миграционного законодательства Российской Федерации <10>. Так, В. В. Денисенко отмечает, что "с учетом характера современных миграционных процессов, первый путь (создание нового нормативного правового акта в сфере миграции) во многом схож с очередной попыткой "изобретения колеса". Кроме того, применительно к вопросам миграционного законодательства, высказывания о том, что Россия - самобытная страна, выглядят нелогичными и попросту псевдопатриотичными" <11>. И далее автор отмечает, что в сфере миграции населения "в России попросту нечего кодифицировать" <12>. Мнение об отсутствии необходимости в кодификации при наличии скудного нормативного материала, регулирующего определенную сферу общественных отношений, высказывалась в юридической науке <13>, и она является весьма справедливой. Однако категория "скудость" к системе миграционного законодательства вряд ли применима. Оно достаточно обширно, особенно на подзаконном уровне правового регулирования. Акты в сфере миграции принимают далеко не только федеральные органы государственной власти, уполномоченные в сфере миграции, но и иные федеральные органы, что порождает определенные трудности правоприменительной практики. Остается открытым вопрос, существует ли потребность в кодификации миграционного законодательства Российской Федерации, или нет? -------------------------------- <10> Денисенко В. В. Миграционный кодекс Российской Федерации принимать преждевременно // Миграционные процессы в условиях глобализации: Сборник тезисов, докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2005. С. 120 - 123. <11> Там же. С. 121. <12> Там же. С. 122. <13> См.: Юртаева Е. А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 14 - 15.
Чтобы ответить на вопрос о необходимости кодификации миграционного законодательства Российской Федерации, необходимо ответить на вопрос: решает ли указанная кодификация задачи, присущие кодификации как виду (форме) систематизации законодательства; каковы факторы, влияющие на кодификацию миграционного законодательства, и имеются ли условия для такой кодификации. Кодификация миграционного законодательства Российской Федерации позволит объединить в единый нормативно-правовой акт большой массив миграционно-правовых актов, что позволит упростить правореализационную практику. Анализ существующего миграционного законодательства свидетельствует о его многоплановости и достаточной разрозненности, а порой и противоречивости. На базе имеющегося нормативно-правового материала можно создать единый правовой акт, учитывающий все особенности различных миграционных потоков. Принятие миграционного кодекса Российской Федерации позволит расширить сферу государственного регулирования миграционных потоков. Разработка кодифицированного акта в сфере миграции не должна преследовать нормативное закрепление целей, задач, программ деятельности государства в рассматриваемой сфере. Кодификация должна стать необходимым условием регулирования важнейших общественных отношений в сфере территориального перемещения населения. В настоящее время действующие программные документы по вопросам миграционной политики России слабо уделяют внимание внутренней (социально-экономической) миграции, а ведь этот миграционный поток является в Российской Федерации одним из самых многочисленных и весьма значимых для социально-экономического развития страны. Мало в настоящее время в миграционном законодательстве Российской Федерации уделяется внимания и незаконной (скрытой) миграции населения. Причем в указанном направлении делается упор лишь на незаконную внешнюю миграцию населения, где важнейшим средством предотвращения и пресечения таковой выделяется лишь иммиграционный контроль. Кодификация миграционного законодательства Российской Федерации могла бы решить и указанные проблемы. Другой не менее значимой задачей, которую должна решить кодификация миграционного законодательства, является создание единого целостного нормативно-правового акта высшей юридической силы, который бы устранил пробелы правового регулирования миграционных отношений, устранил противоречия в нормативно-правовом регулировании различных миграционных потоков и, самое главное, стал бы нормативной базой для миграционной политики Российского государства, сформулировал основы правовой миграционной политики страны. Развитие миграционных отношений, актуализация их в контексте обеспечения безопасности государства объективно влекут формирование в системе Российского права нормативной общности, опосредующей указанную систему общественных отношений. Это обстоятельство требует создать нормативно-правовой акт, который мог бы стать комплексным, интегрирующим регулятором отношений межсистемного характера (например, на стыке институтов, подотраслей или отраслей права), каковым по своей сути является миграционное право Российской Федерации. Создание миграционного кодекса Российской Федерации могло бы стать реальным процессом позитивного правотворчества и одновременно необходимым и эффективным средством систематизации миграционного законодательства Российской Федерации. Факторы, влияющие на кодификацию миграционного законодательства, представляют собой некие внешние доминанты, воздействующие на процесс кодификационного нормотворчества и систематизации миграционного законодательства. Таковыми факторами являются внешние условия, влияющие на функционирование миграционных отношений, происходящих в обществе. Центральное место в системе указанных факторов занимают экономические факторы. Данные факторы связаны с экономическим ростом, наблюдаемым в настоящее время в стране, что существенно активизирует внешнюю и внешнюю трудовую миграцию населения и, как следствие, требует развития миграционного законодательства. Потоки внутренней (социально-экономической) миграции также представляют собой следствие экономически неравномерного развития регионов или их частей, что влечет социально-экономическое движение населения как между регионами, так и в рамках одного региона. В экономической науке отмечалось, что проблема регулирования миграции населения является необходимым следствием решения проблем размещения производительных сил на территориях определенных регионов. В этой связи, например, В. Кулаков делает предложение о необходимости разработки Концепции размещения производительных сил России в условиях рыночной экономики на перспективу и ее увязки с миграционной политикой и генеральной схемой расселения жителей Российской Федерации <14>. Очевидно, что экономическая потребность в подобных документах есть, но они могут быть разработаны при наличии базового политико-правового акта, каковым, по нашему мнению, должен стать миграционный кодекс Российской Федерации. -------------------------------- <14> Кулаков В. Пути регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Вопросы экономики. 2001. N 5. С. 136.
Потоки незаконной миграции населения также вытекают из экономической составляющей проблемы территориальной мобильности населения. Так, И. Цапенко, рассматривая проблемы нелегальной миграции, весьма подробно анализирует экономические причины указанного явления, но весьма неубедительно излагает экономические пути преодоления нелегальной миграции населения. Приведенные автором средства предотвращения нелегальной (незаконной) миграции населения можно признать правовыми и организационными, но никак не экономическими <15>. Отмеченные обстоятельства требуют совершенствования действующего миграционного законодательства как в направлении создания новых правовых норм, так и приведения его в единую систему, позволяющую отвечать потребностям правового регулирования миграционных отношений. -------------------------------- <15> См.: Цапенко И. Как противостоять нелегальной миграции // Вопросы экономики. 1998. N 9. С. 145 - 150.
Политические факторы - это следующая группа факторов, влияющих на кодификацию миграционного законодательства. Многие политические группы и отдельные депутаты достаточно часто в качестве избирательного лозунга выдвигали идею необходимости совершенствования и ужесточения миграционного законодательства на федеральном и региональном уровнях. В отдельных регионах делались попытки принятия миграционных кодексов субъектов Российской Федерации, что вряд ли решало проблемы миграционной политики Российской Федерации и ее субъектов. Региональные элиты, решая свои политические задачи, весьма активно использовали миграционный элемент для достижения своих политических целей. Так, по скромным подсчетам, с 1992 по 2005 год в субъектах Российской Федерации было принято более 500 нормативно-правовых актов, регулирующих миграционно-правовые отношения. Этот огромный массив миграционного законодательства порой противоречил федеральным актам, принимался по вопросам исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации. Все эти обстоятельства свидетельствовали и свидетельствуют о насущной политической потребности в кодификации миграционного законодательства Российской Федерации, что позволит исключить возможность "политиканствования" в проблемах миграции, даст весьма определенную политическую установку на правотворческий процесс в сфере миграции населения, осуществляемый представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, подзаконное правотворчество органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Социальные факторы, влияющие на кодификацию миграционного законодательства, - одни из наиболее значимых в системе рассматриваемых факторов. Отмеченные факторы вытекают из самого факта наличия населения государства и его территориальной мобильности. Социальная структура общества - одно из обстоятельств, напрямую связанных с территориальным перемещением населения. Среди таких факторов также уместно выделить существующие межэтнические отношения, обусловливающие миграционное движение населения и воздействующие на характер территориальной мобильности населения. Социальные факторы, влияющие на кодификацию миграционного законодательства Российской Федерации, напрямую связаны с механизмом государственно-властного воздействия на все виды миграционных потоков и являются необходимым условием формирования системы социального законодательства, к которому относится и миграционное законодательство России. Социальное воздействие на миграционные процессы многообразно. Оно может выражаться в создании условий для адаптации мигрантов на новом месте жительства, оказании ему материальной и психологической помощи, трудоустройстве, в предоставлении возможности реализовывать свои права и исполнять обязанности, а такое воздействие должно носить юридический характер. Многообразие правовых актов в указанной сфере не является нормальным условием социально-миграционного функционирования общества и, естественно, требует не просто кодификации (как формы систематизации) миграционного законодательства Российской Федерации, создания целостного нормативно-правового акта, выражающего содержание миграционной составляющей социальной политики Российского государства. Демографические факторы, влияющие на кодификацию миграционного законодательства, обусловлены процессами естественного и территориального движения населения. Любое государство заботится об управлении численностью населения, решает задачи восполнения естественной убыли населения. В современной России естественное движение населения направлено, к сожалению, в сторону его снижения. Так, по данным Концепции демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. N 1270-р, к началу 2001 года численность населения Российской Федерации составила около 145 млн. человек. С 1993 года естественная убыль населения находится на стабильно высоком уровне (0,7 - 0,9 млн. человек в год). За 1992 - 2000 гг. численность населения сократилась в 65 из 89 субъектов Российской Федерации. Естественный прирост населения в 2000 году был отмечен лишь в 15 субъектах Российской Федерации, в число которых входят некоторые субъекты Российской Федерации, расположенные в восточной части страны и на Северном Кавказе, а также Республика Калмыкия. В 1999 году превышение числа умерших над числом родившихся составило в целом по стране 930 тыс. человек, в 2000 году - 958 тыс. человек. Депопуляция - устойчивое превышение числа умерших над числом родившихся - затронула в разной степени практически всю территорию Российской Федерации и почти все этнические группы. Одной из причин депопуляции является низкая рождаемость. В 2000 году родилось 1267 тыс. человек, что на 722 тыс. человек, или в 1,6 раза меньше, чем в 1990 году <16>. Приведенная плачевная статистика естественного движения населения в какой-то мере может восполняться территориальным притоком населения. Это обстоятельство позволяет утверждать о необходимости системного подхода к формированию демографического законодательства Российской Федерации, о чем уже неоднократно указывалось в научных работах по проблемам демографии <17>. Миграционное законодательство как составная часть более широкой системы - демографического законодательства - нуждается в системном развитии, и было бы уместным развивать эту систему с формированием именно целостного кодифицированного миграционного законодательства. -------------------------------- <16> Собрание законодательства РФ. 2001. N 40. Ст. 3873. <17> Романовский Г. Демография и право // Законность. 2005. N 2. С. 39 - 42; Кваша А. Я. О некоторых инструментах демографической политики // Изучение воспроизводства населения. М., 1968. С. 64 - 66 и др.
В дальнейшем, решая проблемы демографического развития Российской Федерации, можно было бы говорить о систематизации и демографического законодательства России, и в основе такой систематизации мог бы стать миграционный кодекс Российской Федерации. Нам представляется, что путь формирования и кодификации законодательства России от меньшей ее составляющей к большей - наиболее перспективный и логически последовательный, ведь решение больших задач государства уместно начинать с более мелких, но не менее значимых. Миграционные факторы, влияющие на кодификацию миграционного законодательства, характеризуются самой объективностью его развития. В настоящее время в Российской Федерации приняты основные миграционные законы в сфере внутренней (социально-экономической), внешней и вынужденной миграции населения. В их развитие федеральными органами исполнительной власти было принято большое количество подзаконных нормативно-правовых актов. Слабо обстоит дело с законодательным регулированием внешней трудовой и незаконной миграции населения. Эти миграционные потоки регламентируются подзаконными нормативно-правовыми актами. Кроме законов, непосредственно направленных на правовое регулирование миграционных процессов, необходимо отметить существование федеральных законов, содержащих отдельные нормы или комплексы норм (институты), косвенно связанные с правовым регулированием миграционных процессов в Российской Федерации. Так, например, Закон РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 (с изм. от 15 июля 1992 г., 24 декабря 1993 г., 27 января 1995 г., 20 апреля 1996 г., 21 июля 1998 г., 30 апреля, 17 июля, 20 ноября 1999 г., 7 августа 2000 г., 29 декабря 2001 г., 25 июля 2002 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 31 декабря 2005 г.) "О занятости населения в Российской Федерации" косвенно касается трудоустройства иностранных работников на территории Российской Федерации, в части согласования с органами занятости вопросов привлечения иностранного работника для работы на территории Российской Федерации. Все эти факторы свидетельствуют о формировании такой модели правового регулирования миграции населения, которая бы смогла привести в систему и восполнить недостающие комплексы норм для эффективного правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Миграционные факторы кодификации миграционного законодательства Российской Федерации напрямую связаны с концепцией миграционной модели регулирования общественных отношений, предложенной Т. Я. Хабриевой <18>. Приведенный автор весьма подробно излагает понятие и содержание модели правового регулирования миграции, отмечая при этом, что "правовая модель миграции населения должна иметь межотраслевой характер" <19> и на ее базе должна сформироваться комплексная отрасль права - миграционное право. Характеризуя же систему миграционного законодательства, обеспечивающего приведенную модель правового регулирования миграции населения, Т. Я. Хабриева отмечает, что "можно, конечно, поставить вопрос: стоит ли затевать такие перемены, которые неизбежно приведут к расширению объема законодательного материала? Это так, но увеличение объема необязательно означает усложнение. Напротив, оно может иметь разъясняющий характер. Важно, чтобы такие правовые акты были сделаны качественно, чего пока недостает российскому законодательству" <20>. С подобным подходом вполне можно согласиться. Формируя государственную миграционную политику, мы неизбежно придем к потребности расширения правового регулирования отдельных аспектов миграции населения, но это расширение должно носить вспомогательный, производный от закона характер. В основе такого расширения должен был бы стать единый миграционный законодательный акт. Вряд ли можно согласиться с мнением Т. Я. Хабриевой, которая отмечает, что формирование единой миграционной модели регулирования миграции населения "вовсе не означает, что должен быть лишь один закон по вопросам миграции. Единая модель вовсе не обязательно требует единственного закона" <21>. Нам представляется, что именно кодификация миграционного законодательства решит в полной мере те проблемы, которые выделены как автором приведенной работы, так и нами в ходе исследования проблем миграционной политики Российской Федерации. -------------------------------- <18> См.: Хабриева Т. Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. 2006. N 7. С. 3 - 12. <19> Там же. С. 6. <20> Там же. С. 7. <21> Хабриева Т. Я. Указ. соч. С. 8.
Кроме факторов, влияющих на кодификацию миграционного законодательства, должны иметься и условия для такой кодификации. Условиями кодификации необходимо признать объективно существующие обстоятельства, от которых зависит процесс кодификации определенного комплекса нормативно-правовых актов. Данные обстоятельства должны стать основой кодификации миграционного законодательства Российской Федерации. Условия кодификации миграционного законодательства Российской Федерации необходимо разделить на объективные и субъективные, наличие которых обусловливает процесс рассматриваемой нами кодификации. Субъективные условия, от которых зависит процесс кодификации миграционного законодательства, прежде всего связаны с волей законодателей и осознанием ими потребности и необходимости такой кодификации. На парламентских слушаниях в Государственной Думе и Совете Федерации неоднократно отмечалась необходимость совершенствования миграционного законодательства, о необходимости кодификации миграционного законодательства высказывалось и руководство ФМС МВД России, потребовав от своих ведомственных научных учреждений подготовить проект миграционного кодекса Российской Федерации <22>. Активно о необходимости кодификации миграционного законодательства высказывались и ученые <23>. О необходимости совершенствования и систематизации миграционного законодательства неоднократно указывали и общественные объединения переселенцев <24>. Приведенные субъективные условия кодификации свидетельствуют, что и законодатель, и общественность, и научный мир в принципе едины во мнении о необходимости систематизации миграционного законодательства Российской Федерации, имеющей целью создание новых и согласование ранее действующих нормативно-правовых актов, выражающих единую концепцию миграционной политики страны. -------------------------------- <22> Зубко И. Мигрируем по кодексу // Российская газета. 2004. 16 января. <23> См.: Левченко Н. В. Проблемы совершенствования правового регулирования миграционных процессов // Миграционные процессы в условиях глобализации. Сборник тезисов, докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2005. С. 13 - 140; Морин А. В. К вопросу о законодательном регулировании миграционных процессов // Миграционные процессы в условиях глобализации. Сборник тезисов, докладов и сообщений международной научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2005. С. 151 - 154. <24> См.: Решение проблем беженцев и вынужденных переселенцев через законодательную, судебную и административную системы. Материалы второго семинара, проведенного правозащитным центром "Мемориал". Апрель, 1997. М.: Звенья, 1997.
Объективные условия, от которых зависит процесс кодификации миграционного законодательства, можно дифференцировать на нормотворческие и правоприменительные. К первой группе можно отнести: 1) объективную потребность правового оформления миграционной политики Российской Федерации; 2) активное развитие законодательства Российской Федерации в рамках проводимой правовой реформы и активное развитие миграционного законодательства; 3) реальное развитие миграционно-правовых отношений, влекущее формирование комплексной подотрасли российского права; 4) большой объем миграционного законодательства Российской Федерации; 5) не до конца сформированную систему гарантий правового статуса субъектов миграционно-правовых отношений; 6) необходимость устранения пробелов и противоречий правового регулирования миграционно-правовых отношений. Ко второй группе объективных правоприменительных условий кодификации необходимо отнести: 1) реальную потребность четкого и ясного процесса реализации норм миграционного законодательства Российской Федерации; 2) существующие проблемы правореализационной практики при осуществлении субъективных прав и свобод мигрантов; 3) неготовность правоприменительных органов осуществлять эффективную деятельность по реализации прав и свобод мигрантов; 4) отсутствие сложившейся правоприменительной практики реализации миграционно-правовых отношений в Российской Федерации; 5) активное развитие и изменение миграционно-правовых отношений на территории Российской Федерации. Приведенные факторы и условия кодификации миграционного законодательства свидетельствуют о реальной потребности государства в активизации законотворческой и систематизационной работы, связанной с формированием правовых основ миграционной политики Российской Федерации.
Название документа