Правовая система Союзного государства
(Сергиенко Ю. П.) ("Конституционное и муниципальное право", 2008, N 6) Текст документаПРАВОВАЯ СИСТЕМА СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА
Ю. П. СЕРГИЕНКО
Сергиенко Ю. П., первый проректор Международного института трудовых и социальных отношений (Республика Беларусь).
Важной стадией эволюционно развивающихся процессов сближения Российской Федерации и Республики Беларусь является стадия создания Союзного государства. Решение об этом закреплено Договором от 8 декабря 1999 г., ратифицированным Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 25-ФЗ <1>. В Договоре отмечается, что создание Союзного государства знаменует собой новый этап процесса единения народов России и Беларуси в демократическое правовое государство. -------------------------------- <1> Собрание законодательства РФ. 2000. N 7. Ст. 788.
Союзное государство обладает конкретным набором признаков, свойственных любому государству. В Договоре о создании Союзного государства определяется территория Союзного государства, устанавливаются гражданство Союзного государства, его властные органы, правовая система, герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности. Правовая система Союзного государства является особо значимым его признаком. Без нее невозможно функционирование государства. Поэтому вполне закономерно, что в число закрепленных в ст. 2 Договора о создании Союзного государства целей данного государства включена и такая цель, как формирование единой правовой системы. При этом обозначена сущность этой системы. Она должна быть правовой системой демократического государства. Представляется, что достижение этой цели облегчается тем, что Российская Федерация и Республика Беларусь являются демократическими государствами. В связи с этим их национальные правовые системы также являются демократическими. Ведь в демократическом государстве не может быть иной по своей сущности правовой системы. Правовая система жестко связана с государством и, по существу, является продуктом, результатом деятельности его органов власти. Ее содержание обусловлено состоянием развития экономики, социальной сферы, уровнем политического и правового сознания граждан, их духовности, а также рядом иных факторов. Поэтому вполне естественно, что в Договоре о создании Союзного государства отмечается, что достижение целей Союзного государства осуществляется поэтапно с учетом приоритета решения экономических и социальных задач. В полной мере данное положение Договора относится и к процессам создания правовой системы Союзного государства. Она не может быть образована одномоментно. Для этого требуются многие годы. При этом интенсивность процессов создания правовой системы обусловливается не только темпами решения экономических и социальных задач, но и политической волей лидеров государств - участников Союзного государства, а также депутатов, других представителей политической элиты. Важное значение для правовой системы Союзного государства имеет воля народов Российской Федерации и Республики Беларусь. Их роль обусловлена тем, что согласно ст. 62 Договора основу правовой системы правового государства будет составлять Конституционный акт, который в конечном счете должен быть одобрен в России и Беларуси на всенародных референдумах. Для понимания сложности поставленной цели следует обратиться к раскрытию сущности дефиниции "правовая система". Правовая система представляет собой достаточно объемную и разноплановую совокупность структурных элементов, естественно взаимосвязанных и взаимообусловленных состоянием развития государства и общества. М. Н. Марченко характеризует правовую систему как правовую структуру страны, правовую организацию всего общества, складывающуюся из совокупности всех юридических средств, институтов и учреждений, функционирующих в его пределах <2>. Это довольно сложное и многогранное определение он усиливает дополнением о том, что правовая система - это "не только нормы права, но и правовая идеология, правосознание, правовая культура, правовая практика" <3>. -------------------------------- <2> См.: Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд. М.: Изд-во "Проспект", 2006. С. 564. <3> Там же.
Исходя из вышеназванного определения правовой системы, считаем вполне целесообразным выделить ряд стадий по формированию правовой системы Союзного государства. Естественно, они должны быть между собой взаимосвязаны. В то же время различные процессы ее формирования могут осуществляться параллельно в одни и те же временные периоды. Но при этом должны быть определены приоритеты этой деятельности для каждого временного периода. В качестве критерия определения приоритетности стадий формирования правовой системы Союзного государства мы полагаем использовать потребности правовой практики, проявляющейся в процессе реализации экономических и социальных программ, обеспечивающих сближение России и Беларуси. Исходя из этого положения, по нашему мнению, прежде всего следует решить задачу формирования системы законодательства Союзного государства. Ибо именно законодательство является реальной правовой базой формирования Союзного государства. Поэтому данное направление создания Союзного государства нашло отражение в анализируемом Договоре. Непосредственно в Договоре констатируется, что в Союзном государстве должно быть разработано законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, в том числе гражданское и налоговое законодательство (ст. 20), а также законодательство в части обслуживания и погашения внешнего и внутреннего долга, порядка осуществления внешних заимствований и иностранных инвестиций (ст. 26). В ст. 31 Договора предусматривается формирование унифицированного трудового законодательства, законодательства в области социальной защиты населения, пенсионного обеспечения. Из Договора следует необходимость принятия большого блока законов, составляющих институты конституционного права. Думается, что потребуется принять законы об органах Союзного государства - Высшем Государственном Совете, Парламенте, Совете министров и Суде, о правовом статусе граждан Союзного государства, их правах и обязанностях, о порядке реализации и гарантиях избирательных прав граждан, об общественных объединениях и некоторые другие законодательные акты. Особенность этого блока законодательной системы видится не только в том, что входящие в него законы будут регулировать, по существу, отношения конституционного характера, но и в том, что в дальнейшем на их базе можно будет разрабатывать Конституцию Союзного государства, принятие которой предусмотрено ст. 2 Договора. Кроме того, эти законодательные акты должны жестко корреспондировать с содержанием Конституционного акта, который после его одобрения на референдумах в Российской Федерации и в Республике Беларусь должен определить контуры будущей Конституции Союзного государства. По нашему мнению, в систему законодательства Союзного государства будут входить два вида нормативных правовых актов - союзные законы и Основы законодательства Союзного государства. Согласно ст. 40 Договора они будут приниматься Парламентом Союзного государства по вопросам, отнесенным к компетенции Союзного государства. Договором о создании Союзного государства предусмотрена особая процедура промульгации принятых Парламентом Союзного государства законодательных актов. После принятия законов большинством голосов от общего числа членов каждой палаты Парламента они направляются в Высший Государственный Совет для подписания и обнародования его Председателем. При этом Председатель Высшего Государственного Совета не позднее 30 дней со дня принятия закона подписывает его, если у него и главы государства-участника, не являющегося на момент подписания закона Председателем Высшего Государственного Совета, нет возражений в отношении принятия этого закона. При наличии возражений у руководителей Высшего Государственного Совета закон отклоняется. В этом случае возможно создание согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий. Если же ни Председатель Высшего Государственного Совета, ни глава государства - участника Договора не возражают против принятого Парламентом закона, то закон подписывается и обнародуется. Но сколь эффективно будут работать эти правила принятия законов, пока судить трудно, так как отсутствует соответствующая практика. Созданная система законодательства Союзного государства станет основанием для создания системы права Союзного государства. Под таковой понимается комплекс взаимосвязанных норм права, распределенных по отраслям права, внутри которых выделяются правовые институты и подотрасли права <4>. По нашему мнению, в систему права входит система законов и других нормативных правовых актов. Применительно к системе права Союзного государства в нее будут входить Договор о создании Союзного государства, Конституционный акт, законы, Основы законодательства, а также декреты, постановления, директивы и резолюции. Согласно ст. 60 Договора декреты, как и законы, предназначены для общего применения, являются обязательными во всех частях и после их официального опубликования подлежат прямому применению на территории каждого государства-участника. Право на применение декретов закреплено в ст. 34 за Высшим Государственным Советом. Ему же предоставлено право принимать директивы и постановления. Эти два вида нормативных актов может принимать и Совет министров Союзного государства. Данный исполнительный орган вправе принимать и резолюции, т. е. акты, посредством которых обеспечивается текущая деятельность органов Союзного государства. -------------------------------- <4> См.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. О. В. Мартышина. М.: Изд-во "Норма", 2007. С. 299.
Согласно ст. 59 Договора нормативные правовые акты Союзного государства по предметам совместного ведения Союзного государства и его участников реализуются путем принятия национальных нормативно-правовых актов государств-участников по соответствующим вопросам. В связи с этим такие нормативные правовые акты следует также включить в систему права Союзного государства. Определяющее место в этой системе будет занимать конституционное право Союзного государства. До принятия союзной Конституции его первостепенными источниками будут Договор о создании Союзного государства, Конституционный акт Российской Федерации и Республики Беларусь, ранее названные союзные законы, обеспечивающие единство государства, основы его конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, основы избирательной системы, формируемые системы органов государственной власти Союзного государства. В своей совокупности входящие в конституционное право акты будут выражать государственную волю Союзного государства и регулировать наиболее важные общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти. Формирование системы права Союзного государства обеспечит формирование его правовой системы. Ведь параллельно с процессом принятия законодательства, других нормативных правовых актов осуществляются и процессы формирования правовой идеологии, развития правовой культуры общества, создания и функционирования юридических учреждений. Наличие последних обеспечивает "запуск" правового механизма, гарантирующего исполнение нормативных правовых актов. Центральное место в этом процессе занимают Совет министров Союзного государства и руководимые им отраслевые и функциональные органы Союзного государства. Договором (ст. 50) предусмотрено и создание Суда Союзного государства. Этот орган призван обеспечить единообразное толкование и применение Договора, нормативных правовых актов Союзного государства. Видимо, в перспективе может быть создан надзорный орган Союзного государства. Таким образом, представляется, что достижению договорной цели - созданию единой правовой системы Союзного государства должны предшествовать процессы по созданию системы законодательства и системы права Союзного государства. Завершением такой сложной и, пожалуй, многолетней работы государств - участников Договора станет принятие Конституции Союзного государства. Этот основополагающий акт будет свидетельствовать о высокой правовой культуре и совпадающих взглядах народов Российской Федерации и Республики Беларусь, решивших объединиться в Союзном государстве.
Название документа