О правовом режиме вынужденной миграции в Российской Федерации
(Сандугей А. Н.) ("Российский следователь", 2008, N 8) Текст документаО ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ ВЫНУЖДЕННОЙ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Н. САНДУГЕЙ
Сандугей А. Н., докторант ВНИИ МВД России, доцент, кандидат юридических наук.
Вынужденная миграция как естественный феномен занимает отдельное место в системе общественных отношений, урегулированных правом. Проявление должной заботы государства о миграционных процессах, происходящих в данной форме, обусловлено несколькими обстоятельствами, среди которых на сегодняшний день можно выделить международные обязательства по вопросам беженцев и внутриперемещенных лиц, а также повышенную степень угроз, исходящую от переселенцев. Пределы влияния Российского государства на отношения в сфере вынужденной миграции частично определены в ст. ст. 63 и 89 Конституции РФ. Более детально правоотношения в данной сфере регламентируются административным законодательством. Законы "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах", а также ряд указов Президента Российской Федерации <1> и постановлений Правительства РФ определяют статус участников соответствующих правоотношений, одни из которых наделяются правом на свободу передвижения и выбора места жительства, а другие корректируют его исходя из государственных интересов. Тем самым формируется особый порядок взаимодействия вынужденных мигрантов и представителей власти, именуемый правовым режимом вынужденной миграции. -------------------------------- <1> См., например: Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746 "Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища" (в редакции от 27 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3601.
Правовой режим вынужденной миграции соединяет в единую конструкцию установленный комплекс правовых средств, который диктуется целями миграционной политики. Он обеспечивает правовое регулирование определенной группы общественных отношений в миграционной сфере, содействует эффективному использованию потенциала вынужденных мигрантов. Данный режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов реализации миграционной политики, пределы их правовой самостоятельности. Наличие запретов, предписаний и обязательств, находящихся в основе правил вынужденной миграции, дают государству возможность оказывать управляющее воздействие на соответствующий участок социальной деятельности, объектом которой являются общественные отношения в сфере передвижения и выбора места жительства. Необходимость императивного, порой даже жесткого (например, интернирование) подхода к регулированию общественных отношений в сфере вынужденной миграции обусловлена требованиями безопасности личности, общества и государства. Как любой административно-правовой режим миграционной сферы, режим вынужденной миграции имеет общие и специальные требования, последние из которых определяют порядок передвижения и выбора места жительства на территории Российской Федерации отдельных категорий вынужденных мигрантов. Общие требования основаны на повышенной степени угроз, исходящих от переселенцев. Таковыми могут являться ведение разведывательной и террористической деятельности (для внешних вынужденных мигрантов) <2>, распространение опасных инфекционных заболеваний (для всех категорий мигрантов), особенно если выталкивающим фактором для них стали биолого-социальные явления <3>. -------------------------------- <2> Например, в соответствии с п. 7 ст. 5 Федерального закона "О беженцах", если лицо было вынуждено незаконно пересечь Государственную границу РФ с намерением ходатайствовать о признании беженцем и не обратилось с ходатайством в орган пограничного контроля ФСБ России или в территориальные органы МВД или ФМС России в течение суток со дня пересечения Государственной границы РФ, ему будет отказано в рассмотрении ходатайства по существу. <3> Исключение из общего правила составляют так называемые беженцы на месте. Так, иностранный гражданин или лицо без гражданства, желающие получить защиту Российского государства, могут обратиться в территориальный орган ФМС России по месту своего пребывания (проживания) на законном основании на территории Российской Федерации.
В последнем случае в соответствии со ст. 6 Федерального закона "О беженцах" в качестве обязанности на внешних вынужденных мигрантов возлагается обязательное медицинское освидетельствование в установленном объеме требований медицинского сертификата. Потенциальные иммигранты, у которых выявлены инфекционные и другие контагиозные заболевания, изолируются. При признании их носителями СПИДа или отказе от медицинского освидетельствования они могут быть выдворены за пределы территории Российской Федерации (ст. 18.11 КоАП РФ). Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" также обязывает проходить медицинский осмотр лиц, получивших свидетельство о регистрации ходатайства, и прибывших с ними членов семьи, не достигших возраста 18 лет. Однако в отличие от беженцев за отказ вынужденным переселенцем проходить медицинское обследование законодательство не предусматривает применение мер принуждения. Это выглядит несколько странно, ибо вынужденные переселенцы в лице граждан Российской Федерации могут прибывать на российскую территорию из стран со сложной санитарно-эпидемиологической обстановкой. Как отмечалось выше, специальными требованиями административно-правового режима вынужденной миграции являются порядок передвижения и выбора места жительства отдельными категориями вынужденных мигрантов. Наиболее дискриминационные правила передвижения российское законодательство определяет для лиц, ходатайствующих о признании беженцами. Так, в период прохождения соответствующей процедуры ходатайствующие находятся вне зависимости от того, законно или незаконно они пересекли Государственную границу РФ, в пункте пропуска через Государственную границу РФ. После получения свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу потенциальные беженцы под сопровождением представителей ФМС России и МВД России направляются в места временного содержания при постах иммиграционного контроля или центры временного размещения иммигрантов <4>. -------------------------------- <4> Приказом МВД России N 272, ФМС России N 116 от 14 июля 1995 г. была утверждена Временная инструкция о сопровождении иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежище на территории Российской Федерации, в места временного содержания при пунктах иммиграционного контроля и центры временного размещения иммигрантов // Российские вести. 1995. N 174.
Лица, получившие статус беженца, размещаются в центрах временного размещения или в иных местах пребывания, определенных ФМС России или его территориальным органом <5>. В период нахождения в установленных местах они обязаны соблюдать соответствующие правила проживания. Их специфической обязанностью является обязательность сообщать в территориальные органы ФМС России о намерении переменить место пребывания на территории РФ либо выехать за пределы территории РФ. -------------------------------- <5> Соответствующие правила распространяются и на лиц, получивших временное убежище.
При перемене беженцем места пребывания он обязан сняться с учета в ФМС России или в соответствующем территориальном органе, к которому был прикреплен, и в семидневный срок после переезда (исключая выходные и праздничные дни) встать на учет в территориальный орган ФМС России по новому месту жительства <6>. -------------------------------- <6> См.: Приказ ФМС России от 1 февраля 1999 г. N 5 "Об утверждении Инструкции о проведении ежегодного переучета лиц, признанных беженцами, на территории Российской Федерации" // Российская газета. 1999. N 55.
В соответствии со ст. 14 Федерального закона "О беженцах" распределение лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище, осуществляется в соответствии с ежегодно устанавливаемой Правительством РФ квотой распределения данных лиц для каждого субъекта Российской Федерации. Однако до настоящего времени соответствующие нормативные правовые акты не приняты. Л. В. Андриченко, Л. Н. Васильева отмечают, что наибольшее количество беженцев состоит на учете только в отдельных субъектах Федерации, что создает неодинаковую нагрузку на субъекты <7>. В связи с этим они также высказывают мнение о необходимости разработки на федеральном уровне механизма распределения прибывающих беженцев по субъектам РФ. На наш взгляд, следует согласиться с ними в том, что введение подобного механизма будет способствовать в том числе и более равномерному распределению бремени расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на их участие в финансировании пребывания беженцев на их территории. -------------------------------- <7> Например, по данным Федеральной миграционной службы, в Москве и Московской области рассматривается примерно 65% ходатайств о признании беженцами, а 35% всех принятых ходатайств рассматривается в других субъектах Федерации, причем, как показала практика, далеко не во всех, а примерно в 22 субъектах России. См.: Андриченко Л. В., Васильева Л. Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. N 1.
Поскольку отсутствует федеральный акт, отдельными субъектами Российской Федерации предпринимались попытки вводить собственные ограничения на прием и обустройство беженцев на своей территории. Примером может служить ныне утративший силу иммиграционный кодекс Ставропольского края, утвержденный Законом Ставропольского края от 31 декабря 1996 г. N 45-КЗ и просуществовавший до 2000 г. включительно. В соответствии с данным кодексом иностранные граждане могли получить вид на жительство в населенных пунктах края в пределах квоты, равной 0,5% от числа жителей соответствующего населенного пункта. Организованное поселение, трудоустройство и социально-культурное устройство лиц, получивших политическое убежище, а также статус беженцев или вынужденных переселенцев, избравших территорию Ставропольского края для постоянного или преимущественного проживания, должны были осуществляться только в определенных населенных пунктах по утвержденному в установленном порядке перечню <8>. -------------------------------- <8> См.: Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. N 1 - 2 (31 - 32). Ст. 392.
На наш взгляд, такой подход к квотированию и распределению вынужденных мигрантов в регионах вполне оправдан. Ибо вселение пришлых, тем более инородцев, всегда вызывает неприятие у коренного населения, повышая социальную напряженность, а в отдельных случаях и виктимность самих переселенцев <9>. Поэтому администрации субъектов Российской Федерации просто обязаны предотвращать возможность наступления негативных последствий, вызванных массовыми вселениями вынужденных мигрантов, путем принятия соответствующих ограничительных мер. -------------------------------- <9> Более того, "концентрация иммигрантов в инородной среде постепенно достигает критической отметки, после которой масса иностранных рабочих приобретает новую сущность". См.: Старченков Г. И. Трудовые миграции между Востоком и Западом: вторая половина XX столетия / Ин-т востоковедения РАН. М., 1997. С. 109.
Следует напомнить, что процесс экстремально быстрой смены этнического состава территории в результате миграции называется сукцессией. Очевидно, что миграционные подвижки именно этого типа характерны сейчас для ряда регионов Российской Федерации. Например, среди русского населения в большинстве населенных пунктов Северного Кавказа наблюдается устойчивая тенденция к снижению рождаемости и естественного прироста населения. Трансформация этнического состава населения многих населенных пунктов на Северном Кавказе стала неотъемлемым явлением настоящего времени <10>. -------------------------------- <10> Так, к началу 1999 г. месхетинские турки составляли около 26% населения на территории населенных пунктов Ростовановской сельской администрации Курского района Ставропольского края, занимая второе место после русских. За четыре года темпы роста диаспоры месхетинцев составили здесь 22%, среди русских - всего 5%. См.: Рязанцев С. В. Современный демографический и миграционный портрет Северного Кавказа. Ставрополь, 2003. С. 157.
Другим подтверждающим фактом существенного нарушения сложившегося ранее этнического баланса населения в отдельных районах Российской Федерации является перепись населения России 2002 г., которая свидетельствует о соответствующих изменениях в Республике Адыгея, Краснодарском и Хабаровском краях, Волгоградской, Ростовской, Астраханской областях <11>. -------------------------------- <11> См.: Дмитриев А. В. Миграция: конфликтное изменение. М., 2006. С. 378.
Учитывая потенциальные угрозы, исходящие от вынужденных мигрантов для принимающего населения, на наш взгляд, распределение переселенцев должно осуществляться не только по строго определенным субъектам Российской Федерации, но и в конкретные населенные пункты этих субъектов. При распределении переселенцев необходимо исходить из этнокультурной совместимости мигрантов с местным населением, а количество вселяющихся должно быть в пределах допустимой (критической) нормы, выражаемой в процентном соотношении переселенцев и принимающего населения <12>. Именно такой подход к распределению вынужденных мигрантов по территориям вселения должен стать одним из общих требований правового режима вынужденной миграции. -------------------------------- <12> Предпринимались неоднократные попытки определения соответствующей предельно допустимой нормы. В частности, С. В. Рязанцев упоминает о сложившемся мнении о максимально допустимой, или критической, доле мигрантов в общей численности населения на уровне 10 - 15%. См.: Рязанцев С. В. Указ. соч. С. 157. Руководители ФМС России в средствах массовой информации приводят цифру в 20%. Представляется, что говорить о процентном соотношении местного населения и иммигрантов как о критическом можно лишь в том случае, если переселенцы относятся к единой этнической группе. Смешанный состав переселенцев не позволит им консолидироваться на национально-этнической почве и не окажет существенного, однородного воздействия на культуру аборигенов.
Возвращаясь к рассмотрению специальных требований режима вынужденной миграции, отметим, что в отличие от беженцев вынужденные переселенцы имеют более широкие права на свободу передвижения, так как являются гражданами России либо иностранными гражданами, постоянно проживающими на территории Российской Федерации. В то же время по аналогии с беженцами они обязаны при перемене места жительства перед выездом сняться с учета в территориальном органе миграционной службы и в течение одного месяца встать на учет в территориальном органе миграционной службы, а также проходить ежегодный переучет в сроки, устанавливаемые территориальным органом миграционной службы. Неисполнение беженцем или вынужденным переселенцем при перемене места пребывания или места жительства обязанности сняться с учета в территориальном органе ФМС России, к которому они прикреплены, а равно неисполнение обязанности своевременно встать на соответствующий учет по новому месту пребывания или месту жительства влечет за собой административную ответственность (ст. 18.12 КоАП РФ). Введение административных санкций за нарушение вынужденными мигрантами правил учета связано с общими требованиями миграционного режима в Российской Федерации. Однако если миграционный учет беженцев осуществляется в целях "управления в кризисных ситуациях, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и общественной безопасности путем противодействия незаконной миграции" <13>, то учет вынужденных переселенцев прежде всего необходим для контроля за предоставлением данной категории мигрантов компенсации за утраченное жилье, улучшением их жилищных условий в соответствии с федеральными и региональными программами. -------------------------------- <13> См.: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" (в редакции от 1 декабря 2007 г.) // СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3285.
Следует отметить, что большинство программных документов лишь декларативно заявляет о необходимости решения крупномасштабных и острых социальных проблем в сфере регулирования размещения беженцев и вынужденных переселенцев. Например, в распоряжении Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 765-р говорится, что "обеспечение условий для интеграции вынужденных мигрантов в социальную среду должно осуществляться на основе разработки и реализации новых подходов и направлений по обустройству беженцев и вынужденных переселенцев" <14>. -------------------------------- <14> См., например: распоряжение Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 765-р "О стратегии экономического развития Сибири" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2337.
Слабо верится, что вынужденные мигранты в большинстве своем в качестве новых мест вселения выберут районы Сибири, а местной администрации в лице принимающей стороны придется вводить новые технологии их обустройства. Ведь доподлинно известно, человек предпочитает, где лучше, исходя из социальных и природных условий. Именно соответствующими мотивами руководствуются и будут руководствоваться вынужденные переселенцы. Тем более что они в соответствии с Законом РФ "О вынужденных переселенцах" обладают правом самостоятельно выбирать место жительства. Данный подход законодателя к вопросу о праве выбора вынужденным переселенцем места жительства, в том числе возможности проживания у "родственников и иных лиц, независимо от размера занимаемой ими жилой площади" <15>, безусловно, способствует практической реализации конституционного права гражданина на свободу передвижения и выбора места жительства. -------------------------------- <15> См.: п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (с изм. и доп. от 18 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 1995. N 52. Ст. 5110.
В то же время, учитывая, что все чрезвычайные ситуации социального характера, произошедшие в новейшей истории России, имели национальный оттенок, нетрудно предположить, каким образом за столь непродолжительное время сформировались достаточно представительные этнические диаспоры в экономически развитых субъектах РФ и крупных мегаполисах страны. Поэтому нет ничего странного, что "в настоящий момент 35 процентов молодых людей в возрасте 18 - 35 лет испытывают раздражение или неприязнь к представителям иной национальности, 51 процент одобрили бы решение о выселении за пределы региона некоторых национальных групп" <16>. -------------------------------- <16> См.: распоряжение Правительства РФ от 18 декабря 2006 г. N 1760-р "О стратегии государственной молодежной политики в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. III). Ст. 5622.
Необходимо отметить, что проблема свободного перемещения вынужденных мигрантов независимо от характера выталкивающих факторов незаметно приобрела характер угрозы общественной безопасности, этнокультурной безопасности регионов. По своей сути избыточная концентрация отдельных этносов в местах, несвойственных для их исторического ареола проживания, должна быть признана зарождением, начальной стадией чрезвычайной ситуации, последствия которой вполне предсказуемы. Итак, анализ законодательства в сфере вынужденных миграций позволяет заявить, что государство на сегодняшний день, к сожалению, не рассматривает вынужденные перемещения населения внутри страны в качестве угрозы национальной безопасности. При этом правовой режим миграции вынужденных переселенцев и иных лиц, формально подпадающих под соответствующую категорию мигрантов, не имеет специальных требований и полностью совпадает с общим миграционным режимом граждан Российской Федерации. Аналогичное заключение можно сделать и в отношении перемещений лиц, признанных беженцами или получивших временное убежище. Их режим передвижения и выбора места жительства по стране идентичен режиму передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих разрешение на временное проживание на территории Российской Федерации.
Название документа