Место и роль Совета Безопасности ООН в системе международной уголовной юстиции
(Рабцевич О. И.) ("Российская юстиция", 2008, N 5) Текст документаМЕСТО И РОЛЬ СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ ООН В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНОЙ УГОЛОВНОЙ ЮСТИЦИИ
О. И. РАБЦЕВИЧ
Рабцевич О. И., кандидат юридических наук.
Международная уголовная юстиция в настоящее время представляет собой совокупность международных, интернационализированных и национальных уголовных органов, деятельность которых направлена на осуществление правосудия по делам в связи с совершением международных преступлений и иных преступлений международного характера. Конечно, одним из существенных компонентов международной уголовной юстиции являются международные органы. Под международным органом уголовной юстиции, по мнению автора, можно понимать любую организационную структуру, функционирующую на постоянной или временной основе, действующую на основании международного права и в соответствии с ним, созданную государствами или международной организацией в целях осуществления уголовного преследования и правосудия по уголовным делам. Международные органы уголовной юстиции можно разделить на две группы: международные органы, непосредственно осуществляющие уголовное преследование, и органы, способствующие его осуществлению. К международным органам, непосредственно осуществляющим уголовное преследование, относятся: международные органы специальной компетенции (а именно органы, осуществляющие расследование, и международные уголовные судебные учреждения) и некоторые органы общей компетенции. По нашему мнению, именно к последним и может быть отнесен Совет Безопасности ООН (далее - СБ ООН). Конечно, он не является следственным органом, подобным международным следственным органам (скажем, таким, как Международная независимая комиссия по расследованию террористических актов в Ливане <1>, Международная следственная комиссия для расследования нарушений норм международного гуманитарного права и стандартов в области прав человека в Дарфуре <2>), но его полномочия чрезвычайно широки. -------------------------------- <1> Док. ООН S/RES/1595 (2005) // http://www. un. org/russian/documen/scresol/res/2005/res1595.php. <2> Док. ООН S/RES/1564 (2004) // http://www. un. org/russian/documen/scresol/res/2004/res1564.php.
Хотя некоторые авторы считают, что СБ ООН нельзя причислить к органам, осуществляющим уголовное преследование. Например, И. В. Фисенко пишет, что "Совет Безопасности не обладает компетенцией принимать самостоятельно и непосредственно меры по международному преследованию" <3>. И. И. Лукашук также отмечал, что "резолюция Совета Безопасности сама по себе не может служить основанием для привлечения к уголовной ответственности. Для этого нужен соответствующий закон государства. Только на его основе можно привлечь к уголовной ответственности, в том числе и в случаях, когда это предусмотрено международным актом" <4>. Однако, по мнению автора, СБ ООН является одновременно органом, непосредственно осуществляющим уголовное преследование, и способствующим его осуществлению. Пункт 1 ст. 24 Устава ООН устанавливает, что на Совет Безопасности возлагается главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности, также в компетенцию этого органа входит борьба с международными преступлениями. СБ ООН рассматривает вопросы в связи с жалобами государств о совершении конкретных преступлений и актов агрессии. На своих заседаниях он обсуждает, например, наиболее тяжкие террористические акты. Согласно ст. 39 Устава ООН Совет Безопасности имеет вполне конкретные функции: определять существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии, давать рекомендации и выносить решения о принятии мер для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Согласно Резолюции от 14 декабря 1974 г. N 3314, посвященной определению агрессии, установление актов агрессии - исключительное полномочие Совета Безопасности ООН. Следовательно, именно он решает, имел ли место факт совершения преступления агрессии. Этот вид преступления, как известно, отнесен к юрисдикции Международного уголовного суда (далее - МУС). Таким образом, принятие решения Советом Безопасности о совершенном акте агрессии порождает возбуждение расследования в МУС. Вообще, передача ситуации Советом Безопасности является одним из оснований возбуждения дела в Международном уголовном суде. Более того, в соответствии с п. "b" ст. 13 Римского Статута если Совет Безопасности передает ситуацию прокурору МУС на основании главы VII Устава ООН, то к ответственности даже возможно привлечение лица - гражданина третьего государства (т. е. не являющегося стороной Статута) независимо от условий, установленных в п. п. "a", "b" ч. 2 ст. 12 Римского Статута. -------------------------------- <3> Фисенко И. В. Борьба с международными преступлениями в международном уголовном праве. С. 61. <4> Лукашук И. И. Значение резолюций Совета Безопасности ООН для органов правосудия // Российская юстиция. 1994. N 2. С. 40 - 41.
Совет Безопасности имеет право на основании главы VII Устава ООН своей резолюцией приостановить (отсрочить) на срок до двенадцати месяцев расследование или рассмотрение конкретного дела. Воспользовавшись этим правом, СБ ООН принял Резолюции N 1422 (2002) и N 1487 (2003). Например, в Резолюции от 12 июля 2002 г. N 1422 Совет Безопасности "...просит, согласно положениям ст. 16 Римского Статута, чтобы в случае возникновения дела, касающегося нынешних или бывших официальных лиц или персонала любого предоставляющего контингент государства, не являющегося участником Римского Статута, в отношении действий или бездействия в связи с учрежденными или санкционированными ООН операциями, Международный уголовный суд в течение 12-месячного периода, начинающегося с 1 июля 2002 г., не начинал и не проводил расследования или судебного преследования в связи с любым таким делом, если только Совет Безопасности не примет решения об ином; заявляет о своем намерении возобновлять просьбу, изложенную в пункте 1, на тех же условиях 1 июля каждого года на последующие 12-месячные периоды так долго, как это может быть необходимым" <5>. Через год СБ ООН принял практически аналогичную Резолюцию N 1487 (2003) <6>. Названные резолюции полностью исключают из юрисдикции МУС всех граждан третьих государств, участвующих в санкционированных Советом Безопасности ООН операциях. Отсюда следует, что СБ ООН обладает полномочиями непосредственно влиять на осуществление уголовного преследования другими органами. -------------------------------- <5> UN Doc. S/RES/1422 (2002) http://www/un/org/russian/documen/scresol/res/2002/res1422.php. <6> UN Doc. S/RES/1487 (2003) http://www/un/org/russian/documen/scresol/res/2003/res1487.php.
И. В. Фисенко высказывал мысль, что с появлением МУС роль Совета Безопасности в системе органов по борьбе с международными преступлениями должна измениться. Из органа, определяющего существование агрессии, Совет Безопасности должен превратиться в орган, поддерживающий баланс между политическими и правовыми оценками ситуации и обеспечивающий поддержку деятельности Суда <7>. Сейчас, когда МУС уже действует, СБ ООН при этом не перестал быть органом уголовного преследования. Характеристику Совета Безопасности в качестве органа уголовного преследования подтверждают и другие обстоятельства. Например, как известно, Совет своими решениями создает международные следственные органы. Сначала такая комиссия была образована в рамках ООН для сбора информации о серьезных нарушениях Женевских конвенций и других нарушениях международного гуманитарного права на территории бывшей Югославии. Созданная Генеральным секретарем ООН в соответствии с Резолюцией СБ ООН N 780 (1993) <8>, она фактически являлась Комиссией по расследованию <9>. Однако Комиссия не смогла предпринять каких-либо активных действий по проведению расследования. Резолюцией N 935 (1994) Совет Безопасности создал Комиссию по расследованию геноцида и других систематических, широкомасштабных и явных нарушений международного гуманитарного права в Руанде <10>. Аналогичные комиссии создавались Советом Безопасности в связи с ситуацией в Сомали (Резолюция N 885 (1993)) <11> и Бурунди (Резолюция N 1012 (1995)) <12>. Также Резолюцией СБ ООН от 18 сентября 2003 г. N 1564 (2004) было принято решение оперативно создать международную следственную комиссию для незамедлительного расследования сообщений о нарушениях норм международного гуманитарного права в Дарфуре. В своем письме на имя Председателя Совета Безопасности от 4 октября 2004 г. Генеральный секретарь сообщил, что создал Международную следственную комиссию по Дарфуру, и к ее полномочиям отнесено: -------------------------------- <7> Фисенко И. В. Указ. соч. С. 65. <8> UN Doc. S/RES/780 (1993). <9> UN Doc. S/25274 (1993). <10> UN Doc. S/RES/935 (1994). <11> UN Doc. S/RES/885 (1993). <12> UN Doc. S/RES/1012 (1995).
1) расследовать сообщения о серьезных нарушениях международного гуманитарного права и стандартов в области прав человека, совершенных в Дарфуре всеми сторонами в нынешнем конфликте; 2) квалифицировать преступления и устанавливать, имели ли место акты геноцида или имеют ли они до сих пор место; 3) устанавливать ответственность и выявлять конкретных лиц, виновных в совершении таких нарушений, и рекомендовать механизмы привлечения к ответственности, перед которыми будут представать предположительно виновные в их совершении лица <13>. -------------------------------- <13> Письмо Генерального секретаря ООН от 4 октября 2004 г. на имя Председателя Совета Безопасности // Док. ООН S/2004/812.
Совет Безопасности ООН еще одной своей резолюцией учредил Международную независимую комиссию ООН по расследованию в Ливане <14> для оказания помощи ливанским властям в их расследовании всех аспектов террористического нападения, совершенного 14 февраля 2005 г. в Бейруте, приведшего к гибели бывшего премьер-министра Ливана Рафика Харири и других людей, и в том числе для содействия в выявлении исполнителей, спонсоров, организаторов и сообщников этого преступления. Она приступила к работе 16 июня 2005 г. <15>. Первоначально мандат Комиссии ограничивался расследованием всех аспектов террористического нападения 14 февраля 2005 г. Но 13 декабря 2005 г., на следующий день после убийства Джебрана Туэйни, правительство Ливана просило учредить трибунал международного характера и расширить мандат Комиссии или создать отдельную независимую комиссию для расследования покушений на убийство или убийств и взрывов, имевших место в Ливане, начиная с покушения на жизнь министра Марвана Хамаде 1 октября 2004 г. В ответ на эту просьбу Совет Безопасности своей Резолюцией N 1644 (2005) расширил мандат Комиссии, уполномочив ее предоставлять по мере необходимости техническую помощь ливанским властям в связи с проводимыми ими расследованиями террористических нападений, совершенных в Ливане за период с 1 октября 2004 г. <16>. -------------------------------- <14> UN Doc. S/RES/1595 (2005). <15> Письмо Генерального секретаря ООН от 20 октября 2005 г. на имя Председателя Совета Безопасности // Док. ООН S/2005/662. <16> UN Doc. S/RES/1644 (2005).
Принятием Резолюции N 1636 (2005) в развитие Резолюции N 1595 (2005) Совет расширил сферу полномочий Комиссии по Ливану, наделив ее, в частности, по отношению к Сирии теми же правами и полномочиями, какие ей были предоставлены в Ливане, и, предоставив ей полномочия определять место и способы проведения собеседований с сирийскими должностными и другими лицами, которых Комиссия сочтет имеющими отношение к расследованию. После принятия Советом Резолюции N 1636 (2005) Комиссия незамедлительно выписала судебные повестки шести сирийским должностным лицам, которых она относит к категории подозреваемых. Кроме того, в процессе расследования преступлений в Ливане резолюцией СБ ООН был создан еще один орган - Комитет Совета Безопасности ООН 1636 в составе всех его членов <17>. Резолюцией N 1636 (2005) вводится возможность ограничения прав лиц, подозреваемых в совершении террористических преступлений в Ливане. В частности, на всех физических лиц, которые были обозначены Комиссией или правительством Ливана как лица, подозреваемые в причастности к планированию, спонсированию, организации и совершению этого террористического акта, распространяются следующие меры после уведомления о таком обозначении Комитета и получения его согласия: -------------------------------- <17> UN Doc. S/RES/1636 (2005).
- все государства должны принять необходимые меры для недопущения въезда на свою территорию или проезда через нее таких лиц, при условии что государства не обязаны отказывать во въезде на свою территорию собственным гражданам, или в случае обнаружения таких лиц на своей территории обеспечить их явку для опроса в Комиссию при поступлении от нее такого запроса; - все государства должны замораживать все средства, финансовые активы и экономические ресурсы, которые имеются на их территории, которые прямо или косвенно находятся в собственности или под контролем таких физических лиц или в распоряжении юридических лиц, прямо или косвенно находящихся в собственности или под контролем таких физических лиц либо лиц, действующих от их имени и по их указанию; обеспечивать, чтобы никакие средства, финансовые активы или экономические ресурсы не предоставлялись их гражданам или любым лицам на их территории таким физическим или юридическим лицам или юридическим лицам или для использования в их интересах; и всемерно сотрудничать в соответствии с действующим законодательством в проведении любых международных расследований, касающихся активов или финансовых операций таких физических лиц, юридических лиц или лиц, действующих от их имени, в том числе обмениваться финансовой информацией. Санкционировать же все указанные действия призван Комитет Совета Безопасности 1636. В соответствии с Руководящими принципами работы Комитета 1636 <18> каждая просьба государства об исключении при применении ограничений на поездки, введенных в соответствии с Резолюцией N 1636 (2005), должна предоставляться в письменном виде на имя Председателя Комитета через Постоянное представительство при ООН государства, жителем или гражданином которого это лицо является. Все подобные просьбы должны быть получены Председателем не менее чем за 5 рабочих дней до даты начала предполагаемой поездки, каждая просьба должна быть подтверждена следующими документами: паспортные данные лица, планирующего поездку; документы, подтверждающие цель поездки; предполагаемые даты и время отъезда из страны и возвращения в страну, из которой началась поездка; подробный маршрут такой поездки; информация о видах транспорта, которые будут использованы, включая, когда это уместно, код бронирования, номера рейсов и наименования воздушных судов. Также в соответствии с Резолюцией N 1636 (2005) учрежденный Комитет получает от государств-членов просьбы о санкционировании, когда это уместно, доступа к заблокированным средствам или другим экономическим ресурсам, необходимым для покрытия расходов на основные нужды, оплаты профессиональных гонораров и возмещения понесенных расходов. Такого рода просьбы государств также должны быть подкреплены соответствующими документами: паспортные данные лица, сведения о банке получателя (название, адрес банка, номер счета), цель выплат, сумма платежа, количество платежей, дата начала выплат, банковский процент, конкретные средства, подлежащие разблокированию, и прочая информация. Деятельность Комитета и действие любых вышеназванных мер прекращается, когда Комитет представит Совету Безопасности доклад о том, что это расследование и уголовное преследование по фактам этого террористического нападения полностью завершены, если Совет Безопасности не примет иного решения. Можно сказать, что Комитет СБ ООН 1636 играет важную роль в механизме расследования преступлений, совершенных в Ливане, и обладает в основном функциями санкционирования и контроля над Международной следственной комиссией по Ливану, а также призван санкционировать некоторые действия национальных правоохранительных органов. Как видно из изложенного выше, деятельность Комитета носит вполне процессуальный характер. -------------------------------- <18> Руководящие принципы работы Комитета Совета Безопасности ООН, учрежденного Резолюцией N 1636 (2005) // http://www. un. org/russian/sc/committees/1636/ctte_guide. shml (2007. 21 августа).
Помимо Комитета 1636, Совет Безопасности создавал и другие комитеты, например, Резолюцией от 15 октября 1999 г. N 1267 был создан Комитет в составе всех членов Совета (далее - Комитет 1267) <19>. Пункт 4 указанной Резолюции вводит обязательные для всех государств меры, касающиеся замораживания средств и других финансовых ресурсов, находящихся под контролем движения "Талибан", а также меры, заключающиеся в обязывании государств не предоставлять любому летательному аппарату разрешения на взлет или посадку на их территории, если он эксплуатируется от имени движения "Талибан". Созданный Комитет 1267 призван установить летательные аппараты и финансовые ресурсы, о которых говорится выше, а также рассматривать просьбы об исключении из этих мер, т. е. созданный Комитет своими решениями ограничивает права конкретных физических и юридических лиц и накладывает ограничения на пользование их имуществом, а поскольку такие меры связаны с совершением международных преступлений участниками движения "Талибан", следовательно, они являются мерами уголовно-процессуального принуждения. -------------------------------- <19> UN Doc. S/RES/1267 (1999).
Совет Безопасности является органом уголовного преследования, поскольку он помимо учреждения многочисленных международных следственных и судебных органов (МТЮ, МТР) и соответственно определения темпоральной, предметной и персональной их юрисдикции также в принципе способен накладывать меры уголовно-процессуального принуждения на конкретных лиц. Исполняться же такие меры должны либо международными органами (тогда никаких дополнительных актов не требуется), либо национальными. Причем у государств нет выбора, принимать ли ему соответствующие акты во исполнение мер, накладываемых СБ ООН. Государства обязаны это сделать, поскольку резолюции СБ ООН рассматриваются как обязательства, вытекающие из договора (а это уже принцип pacta sunt servanda). Строго говоря, если государство разрешило непосредственное действие норм международного права на своей территории, то вообще никаких дополнительных актов может не приниматься, а если они издаются, то их цель - лишь ориентировать его органы и должностных лиц на неукоснительное выполнение соответствующих международных обязательств государств. Совет Безопасности ООН выступает и как орган международной уголовной юстиции, способствующий реализации уголовного преследования. Во-первых, СБ ООН определяет в некоторых случаях юрисдикцию, распространяющуюся на конкретных лиц. Так, в п. 6 Резолюции N 1593 (2005) СБ ООН постановил: "На граждан, нынешних или бывших должностных лиц или иных сотрудников, которые прибыли в Судан из-за рубежа из государства, не являющегося участником Римского Статута Международного уголовного суда, распространяется исключительная юрисдикция этого государства в отношении всех предполагаемых действий или бездействия, обусловленных или связанных с операциями в Судане, организованными или санкционированными Советом или Африканским союзом, если только это государство в ясно выраженной форме не отказалось от такой исключительной юрисдикции" <20>. -------------------------------- <20> UN Doc. S/RES/1593 (2005).
На сегодняшний день трудно переоценить роль СБ ООН в международном уголовном процессе. Совершенно беспрецедентное решение было принято Советом Безопасности ООН от 24 августа 1998 г., которое обязывало Ливию передать двух обвиняемых Нидерландам для предания их суду. Это решение связано с делом Локерби <21>. Беспрецедентность решения заключатся в том, что Нидерланды не имеют никакого отношения к спору, возникшему между Ливией, с одной стороны, и США и Великобританией - с другой, в связи со взрывом ливийскими гражданами самолета американской компании "Пан Америкэн". Мало того, что Нидерланды являются нейтральной к спору страной, так еще и на их территории дело должен был рассматривать шотландский суд, действующий по шотландскому процессуальному праву, т. е., по сути, решением Совета Безопасности предусмотрено функционирование национального суда одного государства на территории другого с согласия последнего. -------------------------------- <21> Подробнее о деле Локерби см.: ICJ Lybian Arab Jamahirya v. United States of America. Preliminary Objections. February 27, 1998 // International Legal Materials. 1998. Vol. 37. N 3. P. 587 или см.: Вопросы толкования и применения Монреальской конвенции 1971 года, возникшие в связи с воздушным инцидентом в Локерби (Ливийская Арабская Джамахирия против Соединенного Королевства). Предварительные возражения. Решение, 27 февраля 1998 г. // Краткое изложение решений, консультативных заключений и постановлений Международного Суда ООН. 1997 - 2002 г. ООН, Нью-Йорк, 2006 //ST/LEG/SER. F/1/Add.2//http://www. icj-cij. org/homepage/ru/files/sum_1997_2002.pdf(2007. 21 июня); Graefrath F. Leave to the Court What Belongs to The Court. The Lybian Case // European Journal of International Law. 1993. Vol. 4 N 2. P. 204; Mcginley G. The ICJ's Decision in the Lockerbie Case // Georgia Journal of International Law. 1992. Vol. 22. N 3. P. 599.
Во-вторых, созданием нормативной основы (резолюций) для уголовного преследования Совет Безопасности учреждает конкретные институты для его осуществления (комиссии, комитеты, трибуналы), принимает учредительные документы, составляющие основу их деятельности, осуществляет контроль за их деятельностью, принимает решения об их ликвидации (например, в своей Резолюции от 28 августа 2003 г. N 1503 (2003) он четко определил, что вся работа МТЮ и МТР должна быть завершена в 2010 году) <22>, накладывает обязательства на государства. Например, Резолюцией N 1373 (2001) СБ ООН постановил, что все государства обязаны: предотвращать и пресекать финансирование террористических актов; ввести уголовную ответственность за умышленное предоставление или сбор средств, любыми методами, прямо или косвенно, их гражданами или на их территории с намерением, чтобы такие средства использовались - или при осознании того, что они будут использованы, - для совершения террористических актов; безотлагательно заблокировать средства и другие финансовые активы или экономические ресурсы лиц, которые совершают или пытаются совершить террористические акты или участвуют в совершении террористических актов, или содействуют их совершению; обеспечить, чтобы любое лицо, принимающее участие в финансировании, планировании, подготовке или совершении террористических актов или в поддержке террористических актов, привлекалось к судебной ответственности; оказывать друг другу всемерное содействие в связи с уголовными расследованиями или уголовным преследованием, которые имеют отношение к финансированию или поддержке террористических актов, включая содействие в получении имеющихся у них доказательств, необходимых для такого преследования, и др. -------------------------------- <22> UN Doc. S/RES/1503 (2003). П. 7.
Резюмируя вышеизложенное, можно констатировать, что на сегодняшний день имеются достаточные основания для характеристики Совета Безопасности как органа международной уголовной юстиции, непосредственно осуществляющего уголовное преследование и одновременно способствующего его реализации иными органами.
Название документа