Природоохранные аспекты деятельности Международной организации гражданской авиации
(Копылов М. Н.) ("Экологическое право", 2008, N 3) Текст документаПРИРОДООХРАННЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ
М. Н. КОПЫЛОВ
Копылов М. Н., профессор кафедры международного права РУДН, доктор юридических наук, профессор, академик РАЕН и РЭА.
Международная организация гражданской авиации (ИКАО) была образована в апреле 1947 г., когда вступила в силу Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г., ч. II которой является Уставом организации. Сегодня ИКАО является одним из крупнейших специализированных учреждений ООН (189 государств-членов), созданным в целях обеспечения безопасного и упорядоченного развития международной гражданской авиации и решения иных вопросов организации и координации международного сотрудничества по всем вопросам деятельности гражданской авиации. Союз Советских Социалистических Республик, правопреемницей которого в организации является Российская Федерация, вступил в ИКАО в октябре 1970 г. В декабре 1944 г., когда на дипломатической конференции в Чикаго (США) принималась Конвенция о международной гражданской авиации, проблема охраны окружающей среды не стояла так остро и не рассматривалась как глобальная. Тем не менее в своей практической деятельности организация пошла по пути расширительного толкования принципа обеспечения безопасного и надлежащего развития международной гражданской авиации (ст. 44 Конвенции), включив в него и природоохранный аспект. По мнению ряда ученых, это объясняется тем, что "практическая деятельность ИКАО все время вносит коррективы в характер и содержание ее функций", что влияет на изменение компетенции ИКАО <1>. Расширение функций ИКАО неизбежно приводит к включению в ее предмет деятельности новых, не предусмотренных Чикагской конвенцией вопросов, в отношении которых принимаются соответствующие действия или решения. -------------------------------- <1> См.: Бордунов В. Д. Правовой механизм деятельности международных авиационных организаций. М.: Наука, 1989. С. 41.
В области охраны окружающей среды расширительное толкование компетенции ИКАО привело к созданию в структуре организации Комитета по авиационному шуму и Комитета по авиационной эмиссии, которые в 1983 г. были объединены в один Комитет по охране окружающей среды от воздействия авиации, имеющий статус технического комитета Совета ИКАО - главного исполнительного органа организации. В настоящее время разработка норм, регламентирующих природоохранные аспекты использования авиационной техники, в рамках ИКАО ведется по двум направлениям: охрана окружающей среды от воздействия авиационного шума и от эмиссии авиационных двигателей. Авиационный шум вызывал озабоченность уже во времена создания ИКАО, хотя тогда это ограничивалось шумом, создаваемым воздушными винтами. Во весь рост эта проблема встала с появлением в начале 1960-х гг. первого поколения реактивных самолетов и продолжала обостряться по мере увеличения числа реактивных воздушных судов, выполняющих международные авиаперевозки. В 1968 г. Ассамблея ИКАО приняла Резолюцию, в которой отмечалась серьезность проблемы авиационного шума в окрестностях аэропортов, и Совету ИКАО поручалось установить международные требования и подготовить связанный с ними инструктивный материал по нормированию авиационного шума. В 1971 г. была принята еще одна Резолюция, в которой признавалось отрицательное воздействие на окружающую среду, которое может быть связано с деятельностью авиации. В этой Резолюции на ИКАО возлагалась ответственность за направление развития международной гражданской авиации таким образом, чтобы оно шло на пользу народам мира и обеспечивало максимальную степень совместимости безопасного и упорядоченного развития гражданской авиации с поддержанием качества окружающей человека среды. В том же году на основе рекомендаций Специального совещания по авиационному шуму в окрестностях аэродромов, состоявшегося в 1969 г., было принято приложение 16 к Чикагской конвенции 1944 г., в котором рассматриваются различные аспекты проблемы авиационного шума, такие, как: - правила описания и измерения авиационного шума; - реакция человека на авиационный шум, сертификация воздушных судов по шуму; - критерии установления эксплуатационных приемов снижения авиационного шума; - контроль за использованием земельных участков и приемы снижения шума во время опробования двигателей на земле. На первом совещании Комитета по авиационному шуму была подготовлена первая поправка к приложению 16, которая начала применяться в 1973 г. и касалась сертификации по шуму будущей продукции авиационной промышленности и модифицированных вариантов дозвуковых реактивных воздушных судов. На последующих совещаниях Комитет по авиационному шуму разработал стандарты сертификации по шуму будущих дозвуковых реактивных самолетов и винтовых самолетов и стандарты, касающиеся будущих модификаций соответствующих типов сверхзвуковых транспортных самолетов (СТС) и вертолетов. Он разработал также инструктивные указания относительно сертификации по шуму будущих СТС и винтовых самолетов короткого взлета и посадки, а также установленных вспомогательных силовых установок и связанных с ними систем воздушных судов при эксплуатации на земле. В соответствии с Резолюцией "Гражданская авиация и окружающая человека среда", принятой на сессии Ассамблеи ИКАО в 1971 г., были предприняты конкретные действия в отношении эмиссии авиационных двигателей и подготовлены подробные предложения о Стандартах ИКАО по нормированию эмиссии некоторых типов авиационных двигателей. Эти Стандарты, принятые в 1981 г., устанавливали пределы эмиссии дыма и некоторых газообразных загрязняющих веществ для будущих мощных турбореактивных и турбовентиляторных двигателей, а также запрещали выброс невыработанного топлива. Сфера действия приложения 16 была расширена в результате включения в него положений по эмиссии авиационных двигателей, и документ получил название "Охрана окружающей среды". В том I преобразованного приложения 16 входят положения по авиационному шуму, а в томе II содержатся положения, касающиеся эмиссии авиационных двигателей. В томе I в основу сертификации по шуму положены разные классы воздушных судов. Эти классы включают дозвуковые реактивные самолеты, в отношении которых заявка на сертификацию прототипа была принята до 6 октября 1977 г. или позднее, винтовые самолеты массой более 5700 кг; винтовые самолеты массой до 5700 кг; СТС, в отношении которых заявка на сертификацию прототипа была принята до 1 января 1975 г., и вертолеты, в отношении которых заявка на сертификацию прототипа была принята до 1 января 1980 г. или позднее. На основе рекомендации Комитета по охране окружающей среды от воздействия авиации в 2001 г. Совет ИКАО утвердил новый Стандарт по шуму - гл. 4, гораздо более жесткий, чем стандарты и рекомендации, содержащиеся в гл. 3. С 1 января 2006 г. новый Стандарт начал применяться в отношении всех вновь сертифицированных самолетов и самолетов, подпадающих под действие гл. 3, если будет запрашиваться их повторная сертификация согласно гл. 4. Этот новый Стандарт был принят одновременно с одобрением Ассамблеей ИКАО разработанной Комитетом по охране окружающей среды от воздействия авиации Концепции "Сбалансированный подход к управлению шумом", который включает четыре элемента: снижение шума в источнике, планирование землепользования, эксплуатационные меры и эксплуатационные ограничения. В томе II приложения 16 содержатся Стандарты, запрещающие преднамеренный выброс топлива в атмосферу всеми воздушными судами с газотурбинными двигателями, которые изготовлены после 18 февраля 1982 г. В нем содержатся также Стандарты, ограничивающие эмиссию дыма турбореактивными и турбовентиляторными двигателями, предназначенными для обеспечения полета на дозвуковых скоростях и изготовленными после 1 января 1983 г. Аналогичные ограничения действуют в отношении двигателей, предназначенных для обеспечения полета на сверхзвуковых скоростях и изготовленных после 18 февраля 1982 г. В приложение также включены Стандарты, ограничивающие эмиссию окиси углерода, несгоревших углеводородов и окислов азота большими турбореактивными и турбовентиляторными двигателями, предназначенными для обеспечения полета на дозвуковых скоростях и изготовленными после 1 января 1986 г. Если вначале основную озабоченность ИКАО вызывало качество воздуха в окрестностях аэропортов, то в 1990-х гг. эта работа была расширена в целях рассмотрения проблем, касающихся глобальной атмосферы, на состоянии которой также сказывается воздействие авиационной эмиссии. Например, это воздействие является одним из факторов, способствующих изменению климата. В результате внимание сейчас уделяется дальнейшей доработке Стандартов ИКАО в отношении эмиссии с целью учета воздействия эмиссии не только в рамках взлетно-посадочного цикла воздушных судов, но также и на крейсерских этапах полета. В 1993 г. и 1999 г. на основе рекомендации Комитета по охране окружающей среды от воздействия авиации Совет ИКАО принял гораздо более жесткие Стандарты, в которых определено предельное количество эмиссии оксидов азота. После своего первого принятия приложение 16 постоянно дорабатывалось в целях учета новых проблем в области охраны окружающей среды, а также в связи с появлением новых технологий. ИКАО планирует и в дальнейшем пересматривать положения этого приложения. Такой подход находится в полном соответствии с положениями Сводного заявления о постоянной политике и практике ИКАО в области охраны окружающей среды, изложенного в Резолюции ИКАО А33-7. В настоящее время в этот документ вносятся дополнения и поправки, учитывающие те изменения, которые произошли в практике международного природоохранного сотрудничества после Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. Это, в частности, касается признания принципа предосторожности в качестве одного из принципов политики ИКАО и признания того факта, что обмен квотами на эмиссию потенциально является экономически эффективным средством решения проблемы выбросов двуокиси углерода. Стремясь реализовать свое концептуальное видение безопасного и устойчивого развития гражданской авиации, ИКАО наметила 6 стратегических целей на период 2005 - 2010 гг., одной из которых является охрана окружающей среды. По мнению ИКАО, эта цель может быть достигнута путем сведения к минимуму неблагоприятного воздействия гражданской авиации на окружающую среду во всем мире, в частности авиационного шума и эмиссии авиационных двигателей путем реализации следующих мер. 1. Разрабатывать, принимать и содействовать применению новых или скорректированных мер по: - ограничению или сокращению количества людей, подвергающихся значительному воздействию авиационного шума; - ограничению или уменьшению влияния эмиссии авиационных двигателей на качество воздуха в населенных пунктах; - ограничению или сокращению воздействия на глобальный климат эмиссии "парниковых" газов авиацией. 2. Сотрудничать с другими международными органами, и в частности с Рамочной конвенцией ООН по изменению климата в рассмотрении вклада авиации в изменение глобального климата. Особая роль в области ограничения выбросов парниковых газов отводится ИКАО и Киотскому климатическому протоколу, п. 2 ст. 2 которого прямо указывает: "Стороны, включенные в приложение I, стремятся к ограничению или сокращению выбросов парниковых газов, не регулируемых Монреальским протоколом, в результате использования бункерного топлива при воздушных... перевозках, действуя соответственно через Международную организацию гражданской авиации..." С учетом того, что основной акцент в деятельности ИКАО по проблеме "авиация и окружающая среда" делается на разработке и принятии стандартов и рекомендаций, содержащихся в приложении 16 к Чикагской конвенции 1944 г., необходимо хотя бы вкратце остановиться на правовом статусе регламентов, принимаемых этой международной организацией. В соответствии со ст. 37 Чикагской конвенции государства - члены ИКАО обязались сотрудничать в обеспечении "максимально достижимой степени единообразия" правил, стандартов, процедур и организации в отношении воздушных судов, персонала, воздушных трасс и вспомогательных служб, "по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать ее". С этой целью ИКАО и наделяется правом принимать и по мере необходимости время от времени изменять соответствующие международные стандарты, рекомендации и процедуры. Текст Чикагской конвенции не содержит определения понятия "стандарт". Оно впервые было сформулировано в Резолюции первой сессии Ассамблеи ИКАО в 1947 г. и без существенных изменений воспроизведено в резолюциях последующих сессий Ассамблеи: стандарт ИКАО - это "особые требования к физическим характеристикам, конфигурации, материалу, летным характеристикам, персоналу или процедурам, единообразное применение которых признано необходимым для безопасности или регулярности международной аэронавигации и которым договаривающиеся государства должны следовать в соответствии с Конвенцией". Что касается "рекомендаций", то их единообразное применение "признается желательным", к их соблюдению государства будут стремиться. Применение рекомендаций не имеет такого же существенного значения для деятельности гражданской авиации, как применение стандартов. Для удобства Совет ИКАО определяет стандарты и рекомендации в отдельное приложение к Чикагской конвенции или распределяет их по уже действующим приложениям. Для вступления в силу приложений и поправок к ним Чикагской конвенцией установлена одинаковая процедура (п. "a" ст. 90). Любое приложение или любая поправка к нему вступает в силу в течение трех месяцев после направления их государствам - членам ИКАО (либо по истечении установленного Советом более длительного периода) при условии, что в течение этого времени большинство государств - членов ИКАО не уведомит Совет о своем несогласии с текстом принятого регламента. Ненаправление государствами отклонений от стандартов не означает их согласия применять конкретный регламент. Практика показала, что многие государства, в основном те, в которых гражданская авиация развита слабо, не направляют в ИКАО свои отклонения регламентов либо в силу незаинтересованности в конкретном регламенте как таковом, либо из-за слишком длительной национальной процедуры утверждения конкретного регламента, либо из-за отсутствия квалифицированных кадров для оценки регламента и т. д. Стандарты, принимаемые ИКАО, представляют собой односторонний акт организации. Они относятся к нормотворческой и регулирующей функциям ИКАО по следующим причинам: - они предназначены для того, чтобы быть обращенными в такие формы, которые означают обязательность содержащегося в них правила; - будучи направленными на создание однообразных норм и правил для регулирования отношений государств в специальной области, они являются проявлением регулирующей функции организации. Следовательно, стандарты ИКАО могут рассматриваться как подготовительный этап в создании нормы права, как своего рода полуфабрикат правовой нормы.
Название документа