Принцип соблюдения международных договоров: коллизии международного и национального права
(Тиунов О. И., Манов Б. Г.)
("Журнал российского права", 2008, N 6)
Текст документа
ПРИНЦИП СОБЛЮДЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ:
КОЛЛИЗИИ МЕЖДУНАРОДНОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА
О. И. ТИУНОВ, Б. Г. МАНОВ
Тиунов О. И., заведующий отделом международного публичного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
Манов Б. Г., ведущий научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП, кандидат юридических наук.
В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (далее - ИЗиСП, Институт) 21 апреля 2008 г. состоялся Международный научный симпозиум на тему "Принцип соблюдения международных договоров: коллизии международного и национального права". Заседание открыла директор ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Т. Я. Хабриева. В своем выступлении она подчеркнула, что проблема коллизий международного и внутригосударственного права является следствием сложных вопросов взаимодействия этих различных систем права в глобализующемся мире. Следует учитывать и фактор влияния внутригосударственного права на международное право, что может привести к коллизионности норм. В свою очередь, международное право сегодня ощутимо расширило рамки взаимодействия с национальным правом, и идет интернационализация отношений экономического, политического и иного порядка. Отдельные государства грубо нарушают общепризнанные принципы и нормы международного права, разрушают приверженность этим принципам и нормам, пытаются подменить принцип добросовестного соблюдения международных обязательств политикой применения силы, вмешательства во внутренние дела. Они прикрывают эту политику целями так называемой гуманитарной интервенции, борьбы с международным терроризмом или необходимостью превентивных ударов для "защиты" прав и свобод человека.
В своем выступлении профессор Т. Я. Хабриева выразила надежду, что в рамках симпозиума специалисты предложат современную интерпретацию принципа добросовестного соблюдения международных обязательств, который возник вначале в форме международно-правового обычая, а затем стал императивным принципом международного права, закрепленным в договорной форме. Это - универсальный принцип. Он все более расширяет сферу своего применения и находит отражение и в актах международного права, и во внутригосударственных актах, в том числе в конституциях государств.
Профессор Т. Я. Хабриева отметила, что Конституция РФ исходит из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Следовательно, принцип добросовестного соблюдения международных обязательств как один из общепризнанных принципов международного права также является составной частью правовой системы, а государство через систему своих органов реализует взятые международно-правовые обязательства. Важным элементом является приведение законодательства государства в соответствие с заключенными и введенными в действие международными договорами. Иногда регулирование внутригосударственных отношений отстает от требований международно-правовых норм, признаваемых государством в качестве обязательных. Идеальным вариантом является устранение коллизий между правилами международного договора и правилами закона до вступления международного договора в силу для России. По мнению Т. Я. Хабриевой, на данном этапе возможно обращение компетентного органа в Конституционный Суд РФ с просьбой проверить положения договора с точки зрения соответствия его Конституции РФ. Как отметила профессор Т. Я. Хабриева, можно привести много примеров планомерного приведения законодательства в соответствие с требованиями международного договора. Самый последний пример, в котором Институт принял активное участие, касается реализации Российской Федерацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию. В прошлом году Указом Президента РФ была создана специальная межведомственная рабочая группа, в которую вошли и сотрудники Института в качестве членов и экспертов. Проведена большая работа: внесено порядка тридцати изменений в законодательные акты. Разрешение коллизий норм международного и национального права приводит к позитивным последствиям. Взаимодействие международного и национального права придает импульс модернизации и развитию законодательства.
Заканчивая свое выступление, профессор Т. Я. Хабриева обратила внимание участников симпозиума на то, что при подготовке проекта рекомендаций научного симпозиума в них следует сделать акцент не только на сугубо теоретических вопросах, но и обратить внимание на практические проблемы, в частности, связанные с деятельностью федеральных органов исполнительной власти. Рекомендации, сформулированные и уточненные в ходе работы симпозиума, будут направлены затем в Правительство РФ с тем, чтобы их результаты учли в практической работе государственные структуры.
Затем с докладом выступил заведующий отделом международного публичного права ИЗиСП доктор юридических наук, профессор О. И. Тиунов. Он отметил, что вопрос об организации взаимодействия международного и внутригосударственного права весьма сложен. Но это взаимодействие имеет определенные основы, и одной из них является принцип добросовестного соблюдения международных обязательств, который применительно к международным договорам называют принципом pacta sunt servanda - договоры должны соблюдаться. Это - узкий смысл принципа добросовестного соблюдения международных обязательств. В широком же смысле он касается не только международных договоров, но и международно-правовых обычаев, решений международных организаций, т. е. тех источников, с которыми связано понятие международного права. В то же время принцип pacta sunt servanda, который сейчас применяется как принцип права международных договоров, удобен для анализа коллизий договорных норм. В первую очередь, по словам О. И. Тиунова, речь идет о международных договорах. Следует иметь в виду и особенности современного периода на международной арене. Это - глобализация международных отношений, процесс формирования единого правового пространства в рамках взаимодействия международного и внутригосударственного права. В этих условиях нельзя недооценивать правовой режим, связанный с недопущением и преодолением коллизий. Преодоление коллизий - очень непростой вопрос, его можно рассматривать как в узком, так и широком смыслах. Широкий смысл, предложенный Ю. А. Тихомировым в его работах, является, на взгляд выступавшего, обоснованным, в том плане, что недостаточно рассматривать коллизии как некий институт. Вопрос коллизий более широкий и комплексный. Он касается, помимо противоречий между правовыми нормами и правовыми актами, и правовых взглядов и является компонентом правовой системы, действий органов власти и иных структур - все это связано с разрешением коллизионных вопросов. Коллизии могут возникнуть не только между нормами международного и национального права, но и между законодательствами нескольких государств. Кроме того, они возникают между нормами права одного государства. Не исключены коллизии между самими международными договорами, так как в договорах могут участвовать одни и те же государства, а предмет договора может быть одинаков.
О. И. Тиунов отметил, что хотел бы остановиться на коллизиях между внутригосударственными нормативно-правовыми актами и международными договорами. Разрешение такой коллизии предусмотрено Конституцией РФ. В ее ч. 4 ст. 15 определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В конституциях других государств этот вопрос решается по-разному. В статье 5 Конституции Республики Албания установлено, что Республика соблюдает международное право, которое является обязательной частью ее правовой системы. При этом каждое ратифицированное международное соглашение составляет часть внутренней юридической системы после того, как оно опубликовано в "Официальной газете" Республики Албания. Оно имеет верховенство над противоречащими ему законами страны (ст. 122). Есть и другие подходы. Так, по Конституции Украины международные договоры являются частью ее законодательства.
О. И. Тиунов отметил, что центральную роль в устранении коллизий между национальными и международными нормами играют государства. Они в своих конституциях предлагают различные подходы к решению коллизионных ситуаций. Государство при преодолении коллизий обязано опираться на основополагающие принципы, закрепленные в его законодательстве, и в первую очередь в его конституции. При помощи внутригосударственного регулирования осуществляется большинство международных норм, и в ходе этой реализации устраняются коллизии. При этом государство - участник договора должно учитывать содержание принципа pacta sunt servanda. Если заключен договор, то он должен добросовестно соблюдаться. Соблюдение договора охватывает, по крайней мере, четыре компонента. Во-первых, надо учитывать, что международный договор, введенный в силу, имеет значение обязательности выполнения его положений, но такой договор должен соответствовать международному праву. Второй компонент - это добросовестность выполнения обязательств: должно быть соответствие буквы и духа договора, что означает, что цели и намерения сторон должны соответствовать содержанию договора. Договор должен выполнятся точно в соответствии с его условиями. Третий компонент - выполнение обязательств из каждого действующего соглашения. Правомерные обязательства должны начать действовать в соответствии с определенными процедурами. Одной из таких процедур является ратификация международного договора, посредством которой он вводится в силу. Четвертый компонент - недопустимость произвольного в одностороннем порядке отказа от выполнения международных обязательств. Договор устанавливает определенные рамки его действия, и участник должен действовать именно в этих рамках. Отказ в одностороннем порядке от выполнения договора, т. е. в порядке, не предусмотренном самим договором, повлечет за собой нарушение международного права.
В своем выступлении О. И. Тиунов отметил, что с принципом pacta sunt servanda связана юридическая ответственность за нарушение международного обязательства, которая наступает в случае отказа от договора либо иных действий или бездействия участника соглашения, имеющих противоправный характер. Принцип pacta sunt servanda невозможно отменить или заменить каким-либо другим, противоположным по значению принципом, иначе будет уничтожено само международное право.
По словам выступавшего, к сожалению, международный правопорядок пока что не в состоянии обеспечить условия полной гарантии взятых обязательств. Это происходит потому, что сами государства нередко нарушают свои международные обязательства, в том числе вытекающие из Устава ООН, а также других важных международных договоров. Нарушение нормы приводит к коллизии интересов сторон. Не всегда выполняются решения международных организаций. Это тоже путь к появлению коллизий. Государства в некоторых случаях отказываются от приведения своего законодательства в соответствие со взятыми международными обязательствами и вообще от ратификации заключенного договора. Например, это касается Соглашения 1992 г. об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе 1990 г. Соглашение 1992 г. западные страны даже не ратифицировали. Его ратифицировала и выполняла только Россия. С целью обеспечения собственной безопасности Россия приняла меры по приостановлению действия базового договора 1990 г.
О. И. Тиунов отметил, что бывают случаи, когда принимается внутренний акт, противоречащий нормам международного права, причем государство так поступает по разным причинам умышленно. Это также основа для коллизий, и они идут вразрез с международным правом и принципом pacta sunt servanda. Иногда правоприменительные органы государства, в том числе суды, неверно толкуют международные нормативно-правовые акты, что приводит к коллизии норм.
Далее выступавший обратился к рассмотрению категории общеправовых принципов, которая используется и внутри государства, и на международной арене. С ее помощью государства имеют возможность эффективно разрешать коллизионные ситуации. К таким принципам относятся, например, справедливость и соразмерность, которые часто встречаются в решениях Конституционного Суда РФ. При помощи их КС РФ выработал правовые позиции, позволяющие воздействовать на те или иные сферы общественных отношений. Как отметил выступавший, можно выделить такой общеправовой принцип, как принцип единства права. Он подходит как к международному, так и внутригосударственному праву. Еще один общеправовой принцип - принцип недопущения злоупотребления правом - также может способствовать разрешению коллизий. Принцип разрешения коллизий означает, что стороны обязаны стремиться к разрешению коллизий. Если государство не будет стремиться разрешать коллизии, то это будет вести к разрушению права. Государства в своей деятельности связаны как нормами внутригосударственного права, так и нормами права международного. Государства должны так организовать имплементацию норм международного права, чтобы не допускать коллизий. Завершая свое выступление, О. И. Тиунов высказал мнение, что назрела необходимость в Законе "О нормативно-правовых актах", т. е. в законе о законах и иных нормативно-правовых актах.
Затем с докладом выступил первый заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров.
В начале своего выступления Ю. А. Тихомиров сказал, что Институт совместно с коллегами из Украины, Белоруссии, Узбекистана и Казахстана готовит монографию "Влияние международного права на национальное законодательство". Симпозиум должен стать серьезным интеллектуальным вкладом в разработку этой темы. Ю. А. Тихомиров отметил, что п. 4 ст. 15 Конституции РФ поставил непростые задачи перед правоприменителями и учеными. Этот пункт можно было бы превратить в три-четыре статьи Конституции. Кто признает наличие противоречия между нормами внутригосударственного и международного права? В этом вопросе могла бы быть более весомой роль Конституционного Суда РФ, который мог бы найти повод истолковать п. 4 ст. 15 Конституции РФ, но пока этого нет.
Право - многослойное явление. В национальном праве есть разные уровни, но и международное право также многослойно. В нем присутствуют принципы, международные договоры, модельные законы и т. д. Здесь происходят рокировки. Международное право "десантирует" на почву национального права, и государства должны реализовывать соответствующие нормы. Если внимательно посмотреть на акты межгосударственных объединений, то национальные нормы поднимаются на уровень межгосударственных объединений, а затем "десантируют" на национально-правовую почву. Национальное право в таком случае является своеобразным источником международно-правовых норм, которые потом воздействуют на внутригосударственное право. До сего дня различаются понятия и термины в национальном законодательстве и международном праве. Интерпретационные акты высших судов очень существенны для разрешения коллизий. Важный вопрос поднимает нератификация международных договоров, например Киотского протокола. В СНГ принято 220 модельных законов. Одни из них хорошие, другие - не очень, а третьи еще хуже.
При реализации международных договоров Правительство РФ возлагает соответствующие обязанности на министерства и ведомства, а кадры министерств не подготовлены к реализации договоров.
Трудовое и социальное право очень медленно впитывает в себя нормы международного права. Проблема несоответствия норм имеет характер не только технико-юридический, но и экономический. Конституционные права государств нарушаются противоправными международными действиями. Например, разгром Югославии. Страна имела два вида права: право государственное, т. е. идущее от государства, и право самоуправленческое.
Как нормы международного права влияют на национальную правоприменительную практику? Эта тематика пересечения международного и национального права в коллизионной сфере давно стала стратегической линией развития. Ю. А. Тихомиров отметил, что пока работаем по системе ссылок и отсылок на акты, которые следует учитывать. Здесь - проблемы суверенитета и национальных интересов. Институт провел конференцию, посвященную интересам в праве. Международное право последние 15 - 20 лет "заглатывалось" очень активно. Но, по мнению выступившего, нужна более тщательная процедура выверки - как подступаться к международным актам с точки зрения защиты национальных интересов.
Свое выступление профессор кафедры иностранного государственного и международного права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук Г. В. Игнатенко посвятил теме "Коллизионные ситуации в коллизионной регламентации (к вопросу о содержательной и терминологической унификации коллизионных регуляторов)". Г. В. Игнатенко полагает, что коллизии - это добро, а не зло. Они - двигатель прогресса. Коллизии в публичном праве воспринимались через призму частного права. И воспринимались очень нехорошо. По словам выступившего, огорчает фраза одного соискателя на звание доктора наук в его автореферате о том, что вопрос о коллизиях между нормами международного и национального права не исследовался в доктрине международного права. Не следует быть столь категоричным. Проблема коллизий решалась давно, и не только представителями международного частного права. Как напомнил Г. В. Игнатенко, в апреле 1984 г. на совещании в Институте государства и права, которым руководил В. Н. Кудрявцев, с участием специалистов в области теории, истории, гражданского права, государственного права, трудового права рассматривались вопросы коллизий международного и национального права. На совещании было сделано предложение, которое, можно сказать, было реализовано спустя девять лет. Это предложение о конституционном регуляторе коллизий. Хотя ч. 4 ст. 15 Конституции РФ сформулирована не очень корректно, основная проблема в том, что некоторые крупные специалисты и даже законодатели забывают о том, что формулировку Конституции РФ надо исполнять. Однако формулировка о приоритетном применении норм международного права отсутствует в Уголовном кодексе РФ, а он принимался тремя годами позднее Конституции РФ. Литература по уголовному праву оправдывает сложившееся положение и говорит о том, что нельзя в уголовное право внедрять ссылки на международное право. Но в ст. 11 УК РФ говорится о частном случае применения конституционной формулировки о приоритетном применении международного договора России. Огорчают разные решения, которые всеми, кто об этом пишет, признаются развитием Конституции. Особенно это касается формулировки ч. 3 ст. 1 УПК РФ о том, что международные договоры - это часть законодательства, а не правовой системы России. Самый удивительный пример дает Трудовой кодекс РФ в ст. 10. Это единственный Кодекс, который нарушил Конституцию, ибо ввел положения не только о сопоставлении международного договора и закона (например, в форме Трудового кодекса и трудового законодательства), но и о сопоставлении международного договора с иными нормативно-правовыми актами, регулирующими трудовые отношения. Плохо то, что Конституционный Суд РФ не имеет право проявлять инициативу. Однако при рассмотрении запросов граждан КС РФ мог бы истолковать положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
В декабре 2002 г. на Всероссийском совещании были приняты рекомендации об изменении формулировки статьи УПК. С тех пор в УПК внесено более тридцати различных изменений, однако этот вопрос так и не решен.
Ведущий научный сотрудник Института законодательства Республики Казахстан кандидат юридических наук Ж. О. Кулжабаева посвятила свое выступление вопросу о законодательстве государств о порядке разработки проектов международных договоров и их реализации. Поскольку предметом сегодняшней дискуссии являются международный договор и все сопутствующие институты, нормы, конституционное регулирование, то напрашивается вывод о том, что проблемы у стран СНГ сходны и, наверное, так и должно быть. Вместе с тем Ж. О. Кулжабаева отметила национальные особенности договорного права Республики Казахстан, которая присоединилась к Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. в 1993 г. После присоединения в Республике началась большая, сложная и плодотворная работа по созданию договорного права. Закон о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Казахстан, принятый в январе 1992 г., не просуществовал неизменным и года, когда Постановлением Конституционного Суда по делу о проверке конституционности данного Закона он был отменен. В период с 1993 г. до декабря 1995 г. в Казахстане не было закона о регулировании вопросов, связанных с международными договорами, пока 12 декабря 1995 г. не был принят Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Казахстан". Этот Указ был необходим, потому что в Республике с 6 марта 1995 г. по 30 января 1996 г. не было Парламента. 30 мая 2005 г. принят Закон "О международных договорах", который вступил в силу через два месяца, в соответствии с нормами закона. И уже на первой же сессии после каникул Парламента Республики один из депутатов инициирует вопрос о признании п. 2 ст. 20 этого Закона не соответствующим Конституции.
В этом пункте говорилось: "В случае коллизии международного договора с законами международный договор подлежит изменению, приостановлению или прекращению его действия". То есть п. 2 ст. 20 Закона "О международных договорах" варианта 2005 г. полностью противоречил п. 3 ст. 4 Конституции Республики, согласно которому "действующим правом Республики Казахстан являются нормы Конституции, соответствующие законы, иные нормативно-правовые акты, международные договоры и иные обязательства Республики Казахстан, а также нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда. Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме тех случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона".
Только 27 февраля 2007 г. вышел Указ Президента Республики Казахстан о признании вышеназванного пункта Закона "О международных договорах" неконституционным. Вот причина, почему был необходим подробный анализ действующей редакции Закона "О международных договорах". В настоящее время данный Закон действует, хотя и в нем имеются некоторые небесспорные положения. Однако в целом в гл. 2 Закона порядок реализации и исполнения международного договора определен.
В своем выступлении профессор кафедры международного права Дипломатической академии МИД РФ, доктор юридических наук Б. Л. Зимненко проанализировал практику судов общей юрисдикции, связанную с разрешением коллизий между национальным законодательством России и международными договорами. Он подчеркнул, что эта практика свидетельствует о том, что коллизий в позитивном смысле не так много. Дело в том, что Верховный Суд, суды общей юрисдикции очень редко сталкиваются с настоящими коллизиями. Например, обращается сторона в связи с осуждением в советские годы и вынесением в 1990 г. оправдательного приговора и заявляет, что хочет реализовать право на компенсацию морального вреда, ссылаясь при этом на Международный пакт о гражданских и политических правах. Дело было передано в Верховный Суд РФ, который отказал в удовлетворении иска, потому что согласно Международному пакту о гражданских и политических правах право на компенсацию возможно лишь в случае, когда оно осуществляется в соответствии с законодательством государства, а последнее на момент принятия всех решений не предоставляло возможности признать право на компенсацию морального вреда.
Б. Л. Зимненко отметил, что следует различать коллизию и ситуацию, когда нормы международного права представляют для человека более благоприятные возможности. Например, право на разумные сроки заключения под стражу. В российском законодательстве такого права нет, но это есть в ст. 5 Европейской конвенции о правах человека. Верховный Суд РФ, когда отменял в порядке надзора решения нижестоящих судов о продлении срока заключения под стражей, сослался на постановление Пленума ВС и на ст. 5 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека и заменил заключение под стражу на подписку о невыезде.
В настоящий момент актуален вопрос депортации. В соответствии с Кодексом об административных правонарушениях РФ предусматривается, что если человек незаконно находится на территории России, то его привлекают к административной ответственности в виде штрафа, но может быть осуществлена его депортация. Верховный Суд РФ отменил целый ряд решений нижестоящих инстанций, руководствуясь ст. 8 Европейской конвенции о правах человека. Депортация - это вмешательство в частную семейную жизнь, нарушение ст. 8 Европейской конвенции. Как отметил выступавший, при принятии решения о депортации необходимо обосновать такое решение, а не просто сослаться на Кодекс об административных правонарушениях, поскольку бывает, что человек 10 - 15 лет живет на территории России, у него есть семья, дети, а он выдворяется с территории страны - это вмешательство в частную семейную жизнь.
Начальник отдела международных договоров департамента международного права и сотрудничества Министерства юстиции РФ А. Г. Шатуновская-Бюрно сделала доклад об имплементации норм международного права в национальное законодательство России и недопущении коллизий. Вопрос об имплементации международных норм в национальное законодательство достаточно обширен. Министерству юстиции важно учитывать то обстоятельство, что разработчикам международного договора приходиться решать вопрос о существовании договора на перспективу и о том, как он будет соотноситься с национальным законодательством, требует ли он иных нормативно-правовых актов для его реализации. В Российской Федерации в этом процессе задействована масса компетентных органов. Сначала проект международного договора разрабатывается компетентным ведомством. После формирования проекта международного договора он проходит обязательное согласование в МИДе страны. Согласно ст. 10 Закона "О международных договорах" у Министерства юстиции есть полномочия проводить согласование международных договоров. Договор не содержит прямого указания, может ли Министерство юстиции воспрепятствовать подписанию договора, содержащего нормы, отличные от национального законодательства. Практика подписания международных договоров свидетельствует о том, что в РФ подписываются договоры, содержащие правила иные, нежели правила закона.
Как полагает А. Г. Шатуновская-Бюрно, на вопрос о том, имеет ли Министерство юстиции право воспрепятствовать заключению договора, следует ответить отрицательно. Роль Министерства юстиции должна сводиться к всестороннему анализу договора, оно призвано определить, следует ли оставлять проект договора неизменным или можно вносить в него какие-либо корректировки. В позиции российских ведомств часто возникают расхождения по вопросу международных договоров, содержащих нормы иные, чем в национальном законодательстве. Почему компетентные органы РФ имеют различные подходы в этом вопросе? Как отметила выступавшая, главное, на что нужно обратить внимание, это то, что российские правоприменители не всегда знают, что собой представляет международный договор, что в нем может быть закреплено, а что нет.
Международный договор - это слияние как минимум двух правовых систем, правовых традиций, традиции лексического обозначения тех или иных явлений. Практика показывает, что российские правоприменители толкуют договоры достаточно однозначно. Если в договоре используется термин, прямо не используемый в национальном законодательстве, то ведомство делает вывод, что договор содержит правила иные, чем в национальном законодательстве. Этот подход контрпродуктивен, так как вынуждает разработчиков вновь согласовывать проект международного договора, что затягивает процесс его заключения.
А. Г. Шатуновская-Бюрно считает, что следует обратить внимание на уже существующие договоры РФ, которые содержат понятия, не совсем ясные правоприменителю. В этом случае, чтобы не создавать коллизию в правоприменении, необходимо придерживаться единообразного понимания компонентов договора. Международный договор служит неким инструментом для приведения национального законодательства к новым реалиям и стандартам.
Российская Федерация имеет большое количество договоров, регулирующих деятельность международных организаций на ее территории, в которых устанавливается ряд льгот, приоритетов по отношению как к самой организации, так и к ее должностным лицам. Так, Россия продолжает заключать международные договоры такого рода, что связано с расширением интеграции на постсоветском пространстве, со структурой СНГ. По мнению выступавшей, если посмотреть такие договоры, то можно увидеть практически прямые цитаты из многих конвенций, например из Конвенции ООН 1947 г. Безусловно, это всеми признанный договор, но в 1947 г. положения этого договора выглядели новеллами в законодательстве, а в 2008 г. - как "мантры", которые непонятны российским правоприменителям. Компетентные ведомства, призванные осуществлять деятельность по исполнению международного договора, не всегда понимают, что от них требует данный международный договор из-за содержания некоторых терминов, не свойственных российскому законодательству, но существующих в международном праве. Например, правоприменителям неясно, что такое "освобождение организации от судебной ответственности", когда в соответствии с российским законодательством есть уголовная, гражданская и административная ответственность. Задача компетентных ведомств, ответственных за подготовку международного договора, следить за тем, чтобы договор был составлен таким образом, чтобы у правоприменителей не возникало вопросов о толковании положений международных договоров. Завершая свое выступление, А. Г. Шатуновская-Бюрно отметила, что в настоящий момент ни Министерство юстиции, ни МИД России не вправе давать субстантивный ответ, поэтому приходиться ограничиваться заключениями и объяснениями.
В своем выступлении заведующая отделом международного частного права ИЗиСП доктор юридических наук Н. Г. Доронина проанализировала вопрос о коллизиях в международном частном праве и их разрешении.
По словам выступавшей, колыбелью коллизионного права нужно считать международное частное право. Понятия коллизионной нормы, коллизионного регулирования должны быть присущи только международному частному праву. Говоря о коллизиях в международном частном праве, исследователи указывают на то, что для их разрешения возможно применение норм иностранного права безотносительно к той или иной отрасли и времени применения нормы. Между тем применение норм иностранного права в стране суда дает возможность прийти к истинному пониманию коллизии, коллизионного права, коллизионного принципа. Н. Г. Доронина полагает, что сегодня, когда речь идет о таких явлениях, как глобализация экономических связей, урегулирование движения капитала, все принципы, принятые в начале века, появившиеся в лоне международного права, стали руководящими для национальных судов при решении конкретных коллизий и конфликтов. Это послужило базой для развития национального законодательства. Национальное законодательство принималось с учетом этих принципов и норм международных договоров и в Российской Федерации. В 1991 г. был принят первый Закон об иностранных инвестициях, который повторял многие положения двусторонних договоров о поощрении и защите иностранных капиталовложений. За истекшее время данные двусторонние соглашения подверглись изменениям, что повлекло изменения в национальном законодательстве. Проблема, которая встала очень серьезно в области регулирования иностранных инвестиций, заключается в следующем: в международных соглашениях упоминается такой акт правового регулирования, как Вашингтонская конвенция. В 1991 г. Российская Федерация четко следовала принципам международного права в области регулирования иностранных инвестиций, Вашингтонской конвенции "О порядке урегулирования инвестиционных споров между государством и гражданами другого государства". По мнению Н. Г. Дорониной, впоследствии мы отошли от норм международного права и погрузились в национальное законодательство. Более того, Вашингтонская конвенция так и осталась нератифицированной, но органами исполнительной власти на уровне Правительства РФ принимается типовое соглашение, заключаемое между Российским государством и иностранными гражданами, о поощрении и защите иностранных инвестиций. Представляется, что регулирование такого важного вопроса, как иностранные инвестиции, на уровне постановления Правительства РФ не совсем обоснованно.
Н. Г. Доронина отметила, что проблема заключается еще и в том, что Вашингтонская конвенция получила широкий резонанс в других странах. Она была создана для защиты частного инвестора, который, так сказать, является партнером государства, вносит частные инвестиции и остается практически незащищенным перед системой судебных органов. Двусторонних договоров, основанных на принципах защиты частного инвестора, было заключено большое количество: сначала Советским Союзом, они сохраняют свое действие, а затем и около 60 - Российской Федерацией. Таким образом, открывается дорога частному инвестору для защиты своих прав в таком наднациональном органе, как Международный центр по урегулированию международных споров, который был создан Вашингтонской конвенцией. Как полагает выступавшая, тот факт, что Вашингтонская конвенция не была ратифицирована Российской Федерацией, является большим недостатком правового регулирования иностранных инвестиций.
Советник Департамента международного судебного права Государственно-правового управления Президента РФ кандидат юридических наук Б. И. Осминин охарактеризовал особенности действия международного договора в правовой системе государства. Он подчеркнул, что приоритет действующего международного договора не может быть ограничен внутренним правом, в том числе и конституцией.
Б. И. Осминин указывает, что существует ряд способов инкорпорации международных договоров в национальное законодательство: автоматическая интеграция международных договоров в национальное законодательство в форме материальной инкорпорации, например, в Великобритании, когда сам международный договор не действует, а действует только закон, принимаемый для реализации международного договора; формальная, процедурная инкорпорация, которая заключается в том, что сам договор действует, но нужен внешний процедурный толчок. В ряде государств международные договоры, должным образом ратифицированные, могут превалировать над внутригосударственным правом в целом, включая конституцию, например, в Нидерландах. Есть государства, которые признают приоритет международных договоров над законами, например Российская Федерация. Есть государства, которые придерживаются правила о том, что международные договоры имеют силу закона, не более того. По принципу "Последующий закон отменяет предыдущий закон" договор превалирует над всеми предыдущими законами, но может испытывать влияние последующего закона, т. е. принятие последующего закона отменяет действие международного договора, одобренного парламентом. Но все страны признают, что есть международные договоры более низкого уровня, т. е. те международные договоры, в отношении которых решение о принятии обязательств государством принимается без участия парламента - правительством или ведомствами. Б. И. Осминин отметил, что если договор неисполним с точки зрения законодательства, то должен приниматься какой-то правовой акт, который позволит реализовать международный договор. В Соединенных Штатах Америки многие договоры считаются несамоисполнимыми. В Российской Федерации тоже должны приниматься правовые акты, разъясняющие положения международного договора, который адаптирован к национальному законодательству.
Также он указал, что если принимается решение о согласии на принятие обязательств Правительством, а после принимается федеральный закон, содержащий иные правила, нежели взятые обязательства, то действовать будут правила договора. Государство обязано выполнять условия всех действующих договоров и не может ссылаться на внутреннее право в оправдание невыполнения обязательств, иначе будет прямое нарушение ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров. При этом в Конституционном Суде РФ всегда есть возможность определить, соответствует ли нератифицированный Россией международный договор Конституции страны.
Темой своего выступления ведущий научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП кандидат юридических наук Б. Г. Манов избрал вопрос о принципе соблюдения международных договоров в практике СНГ. Он сделал несколько замечаний по поводу действия принципа pacta sunt servanda в государствах - членах СНГ. Право СНГ - зеркало современного международного права. Это касается и вопросов так называемого мягкого права, которое как явление может являться опасным. "Мягкое право" позволяет более сильному партнеру принудить более слабого партнера к выполнению документа, который фактически и юридически обязательности в себе не несет. Им было отмечено, что в СНГ принимается большое число актов. Б. Г. Манов перечислил их виды: решения, рекомендации, концепции, планы, основы законодательства, решения органов. Помимо этого - двусторонние и многосторонние договоры. Выступающий задал вопрос: каково соотношение всех этих документов в их иерархии? И пришел к выводу, что этот вопрос пока не решен. Существует мнение, что решения не являются международными договорами. Б. Г. Манов солидарен с мнением профессора О. И. Тиунова, который считает, что решения руководящих органов Содружества - Совета глав государств и Совета глав правительств - являются нормами международного характера и имеют приоритет перед внутренним законодательством государств-участников. Они могут включаться в структуру актов законодательства государств-участников.
Практика показывает, что без внесения элементов надгосударственности деятельность межгосударственных объединений затруднена или невозможна. Последнее развитие в этой области показывает, что Комиссия вновь создаваемого Таможенного союза будет наделена надгосударственными полномочиями.
Ведущий научный сотрудник Центра международного права и гуманитарных проблем Дипломатической академии МИДа РФ кандидат юридических наук Б. М. Ашавский высказал мнение, что было бы разумным оставить понятие коллизий международному частному праву, поскольку там это устоявшийся термин и существует всеми признанный термин "коллизионное право", существуют коллизионные привязки и т. д. Что касается ситуации, связанной с противоречием между российским законодательством и принятыми Россией на себя международными обязательствами, то в этом случае речь идет о правовом режиме иностранных инвестиций и деятельности иностранных инвесторов. Выступающий отметил, что практика, сложившаяся здесь, закрепила стандартную норму о том, что иностранным инвестициям и инвесторам предоставляется режим не менее благоприятный, чем режим, предоставляемый капиталовложениям и деятельности в связи с капиталовложениями собственных инвесторов (национальный режим) или инвесторам любого третьего государства (режим наибольшего благоприятствования), в зависимости от того, какой из них является предпочтительным для инвестора. Россия уже закрепила нормы, сочетающие национальный режим и режим наибольшего благоприятствования в целом ряде международных соглашений.
Старший научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП кандидат юридических наук А. А. Каширкина выступила с докладом "Устранение коллизий международных и внутригосударственных норм с учетом решений Европейского суда по правам человека". Она обратила внимание на дискуссионный момент, касающийся коллизионности как априорного фактора, связанного с теоретической разработкой, концептуальным достижением теории международного частного права. Безусловно, это так, потому что коллизии, которые определяют с помощью наличия так называемых хромающих отношений в международном частном праве, являются базовой категорией, за счет которой строится весь инструментарий международного частного права, а именно коллизионные привязки или так называемые формулы прикрепления. Для международного публичного права коллизионность является явлением, которому свойственно свое доктринальное, научное обоснование. Это обусловлено тем, что международное право объективно вышло на новый уровень взаимопроникновения с национальными нормами, когда усиливается роль международного права в регулировании внутригосударственных отношений.
А. А. Каширкина согласилась с Б. Г. Мановым в том, что процесс вступления России в Совет Европы не был отмечен правовой и научной продуманностью. Сейчас об этом уже говорят не только научные деятели, но и политики. Вместе с тем Россия ратифицировала Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, и ее следует неукоснительно соблюдать. Однако реализация Конвенции связана с рядом коллизионных проблем, например с проблемой моратория на смертную казнь. А. А. Каширкина указала, что существует проблема с инкорпорацией так называемых европейских стандартов в пенитенциарной системе, которая не решена. Не решена проблема с европейскими стандартами в так называемой природной среде, связанной с мониторингом и получением потребителями экологии, как их называют в Европе, достоверной информации о состоянии окружающей среды в своей стране.
Согласно Регламенту Европейского суда по правам человека система органов Европейского суда не рассматривается как наднациональная юрисдикция над судами национальными. Но решения Европейского суда по правам человека являются обязательными для государства-ответчика в той мере, в какой это государство признает юрисдикцию Европейского суда. Государство, которое признается Судом ответчиком или само признает себя в качестве ответчика, соглашается с юрисдикцией erga omnes. Это означает, что, признавая право за собой быть или выступать в качестве ответчика по каждому конкретному делу, государство уже не имеет права отказаться от реагирования на решение суда и от выполнения этого решения, даже если оно будет вынесено против этого государства. Практика рассмотрения жалоб в Европейском суде свидетельствует о том, что российские граждане рассматривают обращение в Европейский суд по правам человека как в последнюю инстанцию. Буквально с 2000 г. количество дел, рассматриваемых в Европейском суде, возрастало в арифметической прогрессии. Согласно официальным данным, в 2001 г. было подано 2490 жалоб, а в 2005 г. - более 10 тысяч. Ряд жалоб принят к производству, и по ним Суд принял решение не в пользу Российской Федерации. А. А. Каширкина задалась вопросом: почему сложилась такая ситуация? И ответила на него так: потому что в данном случае имеет место проблема коллизии, когда граждане своего государства не находят способа внутригосударственной защиты в своем Отечестве, а одним из основных условий обращения в Европейский суд является исчерпание всех возможных способов внутриправовой защиты. Когда все способы правовой защиты являются исчерпанными лицом, тогда возможностью альтернативного судебного рассмотрения является Европейский суд. Рассматривая эту проблему, необходимо отметить, что во многих государствах, не являющихся членами Совета Европы, возможность рассмотрения таких дел находится в юрисдикции конституционных судов. Однако юрисдикция КС РФ не охватывает в большинстве случаев рассмотрение вопросов факта - он выносит решения по вопросам права. В нормативно-правовых актах России место решений Европейского суда по правам человека четко не определено, что также порождает коллизионные ситуации. Выступающая пришла к выводу, что полезно подвергать юридико-правовой и научной обработке как основания обращения в Европейский суд, так и его решения, особенно по жалобам российских граждан.
Доклад ведущего научного сотрудника отдела конституционного права ИЗиСП доктора юридических наук Н. М. Колосовой был посвящен теме "Приоритетное применение правил международных договоров в случае противоречия им правил национального закона согласно Конституции Российской Федерации".
Н. М. Колосова поставила задачу определить место международного договора в российской правовой системе на примере Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Несмотря на то, что ее место определено Конституцией РФ как составная часть ее правовой системы, возникает очень много вопросов, один из них - определение методологических подходов, связанных с выяснением вопросов о месте Конвенции в иерархии других актов как элементов правовой системы РФ. Наиболее спорный вопрос - соотношение Конвенции и федеральных законов. Несмотря на то, что в ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации содержится известная формулировка, в юридической литературе высказано мнение, что международные договоры равны по статусу федеральному закону. Можно сделать вывод, что однозначно расположить международный договор в вертикали и горизонтали федеральных законов достаточно сложно. В частности, нельзя однозначно поставить международный договор на верхнюю ступень вертикальной системы нормативных актов и всех составляющих правовой системы, так как в Конституции РФ четко сказано, что Конституция обладает высшей юридической силой. Поэтому, если международный договор как элемент совершенно иной правовой системы входит в национальную правовую систему РФ, то он по крайней мере не должен противоречить ее Конституции.
Если международный договор и федеральный закон не соответствуют друг другу, то положения федерального закона, который не соответствует международному договору, не теряют юридическую силу. Вместе с тем в случае возникновения и обнаружения коллизии правоприменитель обязан применить международный договор. Н. М. Колосова пришла к выводу, что в Российской Федерации следует принять закон о нормативно-правовых актах, где нужно четко закрепить, в частности, иерархию норм и определить механизм единообразного применения международных договоров.
Затем выступил научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП А. Н. Морозов. Он говорил об особенностях приоритетного применения межгосударственных, межправительственных, межведомственных договоров РФ. Они связаны в том числе и с коллизиями между нормами международного права как системы права. Коллизии могут возникать между договорами разных уровней - межгосударственного, межправительственного и межведомственного. Эта трехуровневая система не является новой как для российского, так и для зарубежного законодательства. Она присутствует в ряде государств - участников СНГ, включая Украину, Казахстан и Таджикистан, является опробованной и успешно применяется много лет. Вопрос состоит в том, что договоры, заключенные между одними и теми же участниками, но на разном уровне, могут вступать в коллизию. Если обратиться к Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., то можно обнаружить, что она не определяет уровня органа, действующего от имени государства на международной арене. Хотя эти вопросы не определены в Конвенции, они могут быть поставлены в научных исследованиях. И такие вопросы уже ставились. В частности, об иерархии международно-правовых норм писал профессор Н. В. Миронов в 50 - 60-х гг. прошлого века. Применительно к договорам это означает, что чем выше уровень органа государства, действующего на международной арене, тем выше по иерархии заключенный им от имени государства международный договор.
А. Н. Морозов отметил, что если проанализировать законодательство о международных договорах, то можно прийти к выводу, что на высшей ступеньке находятся межгосударственные договоры, далее идут договоры межправительственные и третий уровень занимают международные договоры межведомственного характера. Элементы этой системы взаимосвязаны между собой. Межгосударственные договоры заключаются по наиболее важным политическим вопросам, определяющим вектор международных отношений; межправительственные договоры охватывают преимущественно вопросы социально-экономического сотрудничества, а межведомственные договоры посвящены реализации обязательств, взятых на более высоком уровне, т. е. без этих договоров обойтись нельзя, поскольку они являются частью механизма взаимодействия между государствами, позволяющего реализовать взятые международные обязательства. Приведенная выше иерархия важна. Хотя наука международного права часто исходит из отсутствия иерархии норм международных договоров. Если согласиться с отсутствием иерархии, то может получиться парадоксальная ситуация, когда договор, заключенный на более низком уровне, будет противоречить договору, заключенному на более высоком уровне, что невыгодно в первую очередь государству. Это может привести к дезорганизации международных отношений. Иерархия все-таки существует, однако законодательство не уделяет ей достаточного внимания. Необходимо предусмотреть эту иерархию в законе, что благоприятно скажется на удобстве правоприменителя.
Директор Института прокуратуры Уральской государственной юридической академии доктор юридических наук Л. А. Лазутин подчеркнул важность темы, вынесенной на обсуждение участников симпозиума. Она интересна и для ученых, работающих в Уральской государственной юридической академии. Выступавший остановился на более узкой проблеме, имеющей большое научное и практическое значение, - проблеме регулирования правовой помощи. Выводы Л. А. Лазутина связаны с совершенствованием законодательства о правовой помощи. Если сравнить международные договоры, регламентирующие правовую помощь, с российским законодательством, то мы получим множество несоответствий, имеющих выход на практику реализации правовой помощи как таковой. Кроме того, существуют ситуации, которые касаются коллизий, вытекающих из содержания российского законодательства. Основанием правовой помощи является запрос компетентного органа государства компетентному органу другого государства для выполнения отдельных процессуальных действий. Статус международного запроса закреплен в ст. 454 УПК РФ, а также он закрепляется в международном договоре. При этом в различных договорах по-разному толкуется и закрепляется выполнение процессуальных действий на территории запрашивающего государства. Поэтому требуются усилия научной общественности в выработке необходимых рекомендаций по обсуждаемым вопросам.
По мнению выступившего с заключением Ю. А. Тихомирова, тема симпозиума выбрана правильно, поскольку она лежит в русле суперсистем национальных (их более 200) и межгосударственных объединений, глобального международного права. Он отметил, что симпозиум можно рассматривать как вклад в подготовку пятью странами монографического исследования "Влияние международного права на национальное законодательство". Подобных совместных книг, по сути, нет в рамках Содружества, кроме нескольких правовых работ, что не очень хорошо. Обсуждаемая тема, как было отмечено, по существу - "клубок теорий". И понимание коллизий в русле международного частного права и международного публичного права, в рамках общей теории права, как ее представляют в качестве супернаучной дисциплины, представляется весьма существенным. Тут надо учитывать разные теории взаимодействия: сколь неоднородно национальное право, столь неоднородно и международное право; есть "мягкое" право, но и оно имеет различные формы. Необходимо провести серию научных исследований.
Второе - нужны строгие меры превенции, которые на основе четких процедур позволят проводить оценку проектов международных договоров, проходящих разные этапы: инициирования, апробации, проверки обоснованности, последствия действий до экспертизы. Юридическая техника для национальных актов и для международных актов неодинакова. Механизм устранения коллизий рассматривается и с позитивным, и с негативным зарядом.
Ю. А. Тихомиров указал, что проблема правоприменения сейчас наипервейшая и для национального, и для международного права, так как в правовом сознании последних двадцати лет устойчиво присутствует представление, что если есть проблема - достаточно принять правовой акт. И ничего не получается. То же самое происходит с международными актами. Правоприменение норм национального права и норм международного права очень сложное. Соприкосновение норм национальных и норм международных - та тонкость, о которой говорили на симпозиуме. Сам акт применяется как микросистема. Работ на эту тему много и у международников, и у теоретиков.
Еще один очень важный вопрос. Примерно лет двенадцать назад в Институте хотели подготовить проект Закона о порядке реализации международных правовых актов в правовой системе Российской Федерации. Ю. А. Тихомиров отметил, что резон в этом есть, потому что Закон о международных договорах очень скуп в этом отношении, процесс реализации идет довольно сложно. Если увидеть цепочку реализации в министерствах и агентствах, то не все понравится. Выступавший спросил: а как все идет на региональном, муниципальном уровнях, в бизнес-структурах? Иногда большой бизнес - структура перепрыгивает региональный уровень и входит в соприкосновение с договорами, которые еще не прошли ратификацию.
Ю. А. Тихомиров пришел к выводу, что нужно сделать сборники рекомендаций, методики, как реализовывать нормы международного права в национальной правовой системе. Участвуя в работе институтов или курсах повышения квалификации при Администрации Президента РФ, Совете Федерации, РАГС и иных структурах, можно увидеть, что международно-правовая программа почти не привносится в учебные программы. В рамках курсов ее нет. Поэтому высокие чиновники всех трех этажей, по существу, осваивают эту тематику коррелятивно, наспех, практически на слух. Страна находится "в море" международно-правовых актов, международная среда стала очень плотной, обучение должно быть абсолютно насыщенным и содержательным, в том числе и в рамках вузов. Нельзя удовлетвориться тем, что есть. Необходима гласность, доступность для граждан. И в этой связи издание различных сборников, безусловно, полезно, и в частности сборника "Международное образовательное право". Если сборник как сумма права полезен, то комментариев к нему не хватает.
Рекомендации Международного научного симпозиума на тему
"Принцип соблюдения международных договоров: коллизии
международного и национального права", проведенного
Институтом законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации 21 апреля 2008 года
1. Научные аспекты оснований разрешения коллизионности правовых норм.
1.1. Участники Международного симпозиума отмечают, что в современный период международное право весьма расширило рамки взаимодействия с национальным правом, в том числе за счет интернационализации отношений государств друг с другом на основе международно-правовых стандартов. Универсальным международно-правовым принципом, являющимся наряду с другими общепризнанными принципами и нормами международного права базой взаимодействия указанных систем права, является принцип добросовестного соблюдения международных обязательств. Он касается выполнения норм международных договоров, международно-правовых обычаев и тех решений международных организаций, которые являются обязательствами согласно их уставам. Формой выражения данного принципа являются как международные договоры, например Устав ООН, так и иные источники международного права.
Вместе с тем этот принцип нашел отражение в национальных актах государств, например во многих конституциях. Так, в ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации зафиксировано положение, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее системы.
1.2. Принцип добросовестного соблюдения международных обязательств входит в состав общепризнанных принципов и норм, упомянутых в Конституции Российской Федерации. Этот принцип нашел непосредственное закрепление в Федеральном законе "О международных договорах Российской Федерации". Государство реализует данный принцип посредством соответствующих действий системы органов, которые осуществляют взятые государством международные обязательства.
Основной формой закрепления международных обязательств является международный договор, к которому применяется принцип добросовестного соблюдения международных обязательств, в более узком смысле принцип "Договоры должны соблюдаться" (pacta sunt servanda). Если принцип добросовестного соблюдения международных обязательств является общеотраслевым принципом, то принцип pacta sunt servanda следует относить к одной из отраслей международного права - праву международных договоров. Можно определить элементы содержания указанного принципа:
1) если договор заключен и действует, он должен добросовестно соблюдаться;
2) добросовестность выполнения обязательств означает такое выполнение договора, когда его "дух" соответствует "букве" договора (соответствие намерений, целей сторон содержанию договора);
3) выполнение обязательств вытекает из каждого действующего соглашения, а значит, договор должен выполняться, если он вступил в силу на условиях, определенных в самом договоре, например при условии ратификации;
4) недопустимость произвольного, т. е. не предусмотренного договором или международным правом основания отказа от выполнения обязательств;
5) нарушение международного обязательства влечет за собой международно-правовую ответственность государства;
6) законодательство государства должно быть приведено в соответствие с заключенными и введенными в действие международными договорами.
1.3. Следует констатировать, что международное сообщество государств еще не в состоянии обеспечить условия, полностью исключающие нарушения международного права и связанные с этим нарушениями коллизии. В международных отношениях ряд государств опирается на доктрину применения силы при решении спорных вопросов, находящую отражение в актах так называемой гуманитарной интервенции - под предлогом защиты прав человека; под прикрытием борьбы с международным терроризмом; применения так называемых превентивных ударов без санкции Совета Безопасности ООН и т. п.
Нарушение норм международного права противоречит обязанности государств сотрудничать друг с другом и порождает конфликт их интересов. Этот конфликт создает угрозу и реализации норм внутригосударственного права, и безопасности государства.
1.4. Другим фактором возникновения противоречий является сложность различных систем права, приводящая к возникновению спорных правовых ситуаций, когда для устранения коллизии необходимо выбрать и применить такие правовые нормы, которые станут основой решения коллизионной проблемы. Существуют коллизионные нормы, определяющие порядок рассмотрения спорных правовых ситуаций, и критерии выбора норм для разрешения коллизионной проблемы, которые способны поддержать и укрепить международный и национальный правовые порядки.
1.5. Коллизионные нормы имеют определенные формы выражения, т. е. источники. К источникам коллизионного права относятся Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, специальные законы и иные правовые акты, целью которых является предотвращение и устранение юридических коллизий, разрешение спорных вопросов; международные и внутригосударственные публичные акты, направленные на недопущение и устранение таких коллизий; соответствующие решения международных организаций и внутригосударственных органов в связи с ликвидацией коллизионных ситуаций и конфликтов; нормы обычного права, включая общепризнанные принципы и нормы международного права, которые обязательны для государств независимо от того, участвуют ли они в договорах, фиксирующих эти принципы и нормы, или не участвуют. На формирование и применение источников коллизионного права влияют правовые концепции как составная часть научных взглядов. Опираясь на источники коллизионного права, правоприменитель имеет возможность использовать широкий круг способов и средств, с помощью которых можно решить коллизионную ситуацию. В этот круг, в частности, входят юридические приоритеты (нормы-доминанты); нормы-запреты и ограничения; нормы, определяющие критерии правового выбора; процессуальные и процедурные нормы; нормы-санкции.
1.6. Можно выделить определенные виды коллизионных норм, способных учесть специфику различных сложноорганизованных систем или даже одной такой системы. Это - коллизионные нормы во внутреннем праве государства, целью которых является предотвращение или разрешение противоречий между его нормативно-правовыми актами и обеспечение действия базовых законов. Это - коллизионные нормы, призванные разрешать противоречия между правовыми актами различных государств; в этом случае указанные нормы определяют, право какого государства должно быть применено к определенным правоотношениям. Это - разрешение коллизии норм внутри системы норм международного права. Среди международных договоров, способствующих разрешению коллизий такого рода, следует выделить Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г., ст. 30 которой, например, регулирует вопросы разрешения противоречий при применении последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу. Еще одним средством устранения коллизий являются нормы, предусмотренные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Часть XV (статьи 279 - 288 и другие) Конвенции "Урегулирование споров" по поводу ее толкования или применения предусматривает, что стороны на основе согласительной процедуры вправе выбрать различные средства, включая обращение в Международный трибунал по морскому праву и специальный арбитраж, которые обязаны разрешить спорный вопрос по справедливости. Наконец, коллизионные нормы необходимы для разрешения противоречий между правилами международного договора и правилами закона государства. Применительно к Российской Федерации регулятором разрешения таких коллизий в первую очередь служит ее Конституция, в которой в ч. 4 ст. 15 зафиксировано положение о том, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Этим положением установлен приоритет применения международных договоров в правовой системе России, что согласуется с положением ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров, согласно которому государство не вправе ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора.
1.7. Важную роль в устранении коллизий играют общие принципы права, обладающие высшей степенью нормативной обобщенности. Они в процессе реализации норм права и их применения стабилизируют международный и национальный правопорядки. К общим принципам права следует отнести справедливость, соразмерность, требование единства права, недопустимость злоупотребления правом, обязанность разрешения коллизии в праве. Если возникает коллизия между общеправовыми принципами и иными принципами, например, имеющими отраслевой характер, приоритет следует отдать общеправовым принципам. Такие принципы по сути определяют иерархию норм права, что выражается в правилах: норма имеет приоритет, если обладает более высокой юридической силой, что зависит от полномочий органа, принявшего соответствующий акт, или от вида акта; специальная норма имеет приоритет перед общей нормой; норма, принятая позднее, имеет приоритет перед нормой, принятой по одному и тому же предмету регулирования ранее. Следует обратить внимание на очередность применения принципов приоритета нормы. Очередность связана с необходимостью реализации указанных принципов таким образом, чтобы исключалось "торпедирование" ими друг друга. Сначала применяется принцип приоритета нормы более высокой юридической силы, затем - принцип приоритета специальной нормы перед общей и, наконец, может быть применен принцип приоритета нормы, принятой позднее. Значение правовых принципов в сфере недопущения коллизии состоит в том, что эти принципы служат базой построения системы норм права и влияют на его содержание. Взаимодействие общепризнанных принципов и норм международного права, базовых конституционных положений и иных внутригосударственных норм с учетом общих принципов права создает условия для недопущения коллизий. В то же время их разрешение способствует модернизации и обновлению законодательства, его интернационализации.
2. Рекомендации по организационным мерам недопущения и устранения коллизий.
2.1. Необходимо расширить сферу совместных исследований в области взаимодействия международного права и национального права научно-исследовательскими учреждениями заинтересованных государств. В этих целях целесообразно разработать программу исследований и обеспечить издание монографии "Влияние международного права на национальное законодательство" и других научных трудов.
2.2. Считать целесообразным проведение в рамках МПА Содружества Независимых Государств, министерств юстиции государств - участников СНГ семинаров, конференций, систематических курсов повышения квалификации и т. д. по вопросам выполнения международных договоров.
2.3. Требуется систематизировать меры по совершенствованию порядка подготовки проектов нормативных правовых актов с целью исключения их коллизий с актами международного права. Признать оправданной разработку научно-исследовательскими институтами стран СНГ общей методики проведения юридической экспертизы проектов национальных правовых актов с целью избежания их возможной коллизионности с нормами международного права и передачу ее на рассмотрение в Межпарламентскую Ассамблею СНГ.
2.4. Рекомендовать Министерству иностранных дел Российской Федерации обратить особое внимание на обобщение практики реализации конституционных положений о приоритете применения правил международных договоров в случае противоречия им правил национального законодательства. Полезно шире использовать опыт разрешения коллизий между национальными нормами сотрудничающих друг с другом государств с целью его применения для разрешения коллизий норм национального и международного права.
2.5. Рекомендовать Министерству образования и науки Российской Федерации осуществить организационные меры по внедрению в учебные программы соответствующих учебных курсов юридических высших учебных заведений разделов об источниках правовых коллизий и мерах по их устранению.
2.6. Признать целесообразным осуществлять публикацию информации, касающейся разрешения наиболее сложных вопросов коллизии национальных и международных норм и их применения, министерствами, ведомствами, судами в качестве приложения к Бюллетеню международных договоров Российской Федерации.
2.7. Рекомендовать Комитету Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по международным делам подготовить и провести научно-практическую конференцию, посвященную реализации международных договоров, заключенных Российской Федерацией.
Название документа