Организация административной юрисдикции в пенитенциарных учреждениях зарубежных государств
(Поникаров В. А.) ("Административное и муниципальное право", 2008, N 10) Текст документаОРГАНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ В ПЕНИТЕНЦИАРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ
В. А. ПОНИКАРОВ
В настоящее время в нашей научной литературе по управленческой и правовой тематике зарубежный опыт, связанный с организационно-правовой налаженностью административно-юрисдикционного процесса в пенитенциарных учреждениях иностранных государств, фактически не исследован. Очень мало переводов иностранной литературы по данному вопросу. Поэтому для начала обратимся к характеристике нормативно-правовых источников, устанавливающих данную ответственность. Так, например, в Болгарии функционирует Закон от 24 июля 1970 г. "Об административном производстве", в котором наряду с разделом о производстве по делам об административных правонарушениях имеется раздел о производстве по изданию административных актов <1>. Этот Закон тоже регламентирует порядок рассмотрения административных, дисциплинарных и иных правонарушений в различных органах исполнительной власти, в том числе и в пенитенциарной системе Болгарии. -------------------------------- <1> См.: Държавен вестник. 1970. N 53.
В Польше с изменениями и дополнениями действует с 14 июня 1990 г. Административно-процессуальный кодекс, в котором закреплена компетенция руководителей учреждений и органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы, по рассмотрению ими дел о соответствующих правонарушениях <2>. Отметим, что серию таких кодексов в 1925 г. открыла Австрия изданием Закона "О процессе" <3>. -------------------------------- <2> См.: Административно-процессуальный кодекс Республики Польша. Минск: Издательство Академии МВД Республики Беларусь, 1995. <3> См.: Жданов А. А. Административное право буржуазных государств. М., 1979. С. 15.
В Чехии с 1-го января 1996 г. работает Закон "Об административном процессе" <4>. Этим Законом определен порядок рассмотрения споров в судах, а также и в органах исполнительной власти, в том числе и в учреждениях и органах пенитенциарной системы. -------------------------------- <4> См.: Марек Я. Административное законодательство Чехии. Харьков, 1999.
В этой сфере не отстают и страны СНГ. К примеру, на Украине с 2000 г. функционирует новый Кодекс об административных правонарушениях <5>. Именно он определяет основные направления по привлечению физических лиц к административной ответственности. -------------------------------- <5> См.: Кодекс Украины об административных правонарушениях (научно-практический комментарий). Харьков: ООО "Одиссей", 2001.
В Республике Беларусь с 2003 г. также действует новоиспеченный Кодекс об административных правонарушениях <6>. Так, например, гл. 24 посвящена административным правонарушениям, посягающим на установленный порядок правосудия и деятельность органов уголовной и административной юрисдикции <7>. -------------------------------- <6> См.: Круглов В. А. Современные проблемы административно-деликтного права Республики Беларусь и пути их решения // Актуальные вопросы административно-деликтного права: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А. П. Шергина. М.: ВНИИ МВД России, 2005. С. 63 - 64. <7> См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. N 63, 2/946.
Кроме того, 31 декабря 2006 г. был принят совершенно новый Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях <8>. В организационно-правовом аспекте это очень здорово сделано, так как вся процедура производства по делам об административных правонарушениях содержится исключительно в одном специальном Кодексе. В данном Кодексе предусмотрена компетенция должностных лиц пенитенциарных учреждений Республики Беларусь, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. -------------------------------- <8> См.: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. N 14, 2/1291.
В Кодексе Азербайджанской Республики об административных проступках имеется глава, посвященная административным проступкам, посягающим на общественный порядок. В соответствии с данным нормативным актом должностные лица исправительных учреждений также вправе осуществлять свои административно-юрисдикционные полномочия в учреждениях и органах пенитенциарной системы этой республики. Например, вынести взыскание лицу, совершившему административное правонарушение, по ст. 343 указанного Кодекса "Передача запрещенных вещей и товаров лицам, содержащимся в исправительных учреждениях, воспитательных учреждениях и следственных изоляторах" <9>. -------------------------------- <9> См.: Кодекс Азербайджанской Республики об административных проступках от 11 июля 2000 г. N 906 (по состоянию на 3 марта 2006 г. N 82-IIIГД) // Сборник законодательных актов Азербайджанской Республики. 2000. N 8 (книга 1). Ст. 24.
В Республике Казахстан функционирует Кодекс об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. Собственно, он и определяет основные направления по привлечению к административной ответственности в учреждениях и органах пенитенциарной системы этой страны. Так, руководители уголовно-исполнительной системы Казахстана в анализируемой деятельности вправе рассмотреть ст. 367 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях "Передача лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах, запрещенных вещей, изделий и предметов" <10>. -------------------------------- <10> См.: Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. N 155-II (с изменениями по состоянию на 5 июня 2006 г.) // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2001. N 5 - 6. Ст. 24.
Во Франции в области административного права отсутствует кодекс типа административного, торгового и уголовного. Вместо него имеется более 30 сборников законов, в которых прописана административная ответственность <11>. -------------------------------- <11> См.: Женевьев Г. Организация административной власти во Франции. М., 1994. С. 14.
Характеризуя анализируемое право Англии, следует отметить, что в данном государстве, так же как и во Франции, отсутствует единое законодательство, которое бы регулировало административное производство в административных органах. Действующие в Британии правила административной процедуры закреплены в многочисленных источниках <12>. -------------------------------- <12> См.: Мишин А. Л. Источники административного права зарубежных стран (США и Великобритания): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1978. С. 13; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное законодательство. М., 1994. С. 67.
Следует сказать, что в английском законодательстве нет акта, который бы регулировал вопросы административной ответственности. Более того, действующее законодательство Великобритании не знает понятия административного проступка, расценивая подобные деяния как малочисленные преступления, влекущие за собой применение упрощенного порядка судебной ответственности. Поэтому общие условия ответственности за действия, которые тождественны административным проступкам, регулируются не административным, а уголовным законодательством <13>. Список этих правонарушений обозначен в уголовных актах <14>. -------------------------------- <13> См.: Скрипник А. С. Теория права иностранных государств: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Одесса, 2003. С. 18. <14> Уголовные акты Великобритании. Минск: Издательство Академии МВД Республики Беларусь, 1999.
В английской системе все правонарушения по степени своей тяжести подразделяются на три вида: измена (treason), фелония (felony) и мисдиминор (misdemeanour). Последний вид - малозначительные правонарушения, которые по своему характеру наиболее близко примыкают к правонарушениям типа административных проступков. За правонарушения этого типа суд может назначить наказание в виде штрафа или тюремного заключения на непродолжительный срок. В случае малозначительности противоправного деяния суд может ограничиться устным замечанием судьи <15>. -------------------------------- <15> См.: Драго Р. Административные наказания. М., 1994. С. 81.
Наряду с Францией и Англией подобная ситуация сложилась и в Италии, где также административное право является некодифицированным, однако имеются законы об образовании административных трибуналов различной инстанции (например, общие или областные суды). Предметная сфера юрисдикции административных трибуналов устанавливается отдельными нормативными актами в зависимости от характера их деятельности. Более того, сама группа источников административно-процессуального права Италии очень разнообразна. В эту категорию могут входить декреты, законы, акты парламента, областные законы, обычаи, судебная практика и другие источники <16>. -------------------------------- <16> См.: Моргунова А. И. Проблемы административного права Италии. М., 1994. С. 14.
В Германии административная ответственность регламентирована Федеральным законом от 25 мая 1976 г. (в новой редакции от 25 сентября 1990 г. <17>) "Об административных процедурах" <18>, а также и иными процессуальными правилами. Например, Федеральными законами "О судопроизводстве по финансовым делам" от 25 мая 1965 г. (с последующими изменениями), "О судопроизводстве по дисциплинарным делам" от 24 августа 1987 г., "О судопроизводстве в судах по социальным делам" от 15 июня 1975 г. <19>. -------------------------------- <17> См.: Административное право РФ / Отв. ред. Н. Ю. Хаманева 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 316. <18> Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина, М. А. Штаниной. М.: Спарк, 2003. С. 289. <19> См.: Урьяс Ю. П. Правовой механизм государственной власти Германии. М., 1998. С. 88 - 91.
В Греции такая ответственность определена Законом от 1-го августа 1979 г. (в новой редакции от 1-го января 1993 г.) "Об административном процессе" <20>. В Румынии обусловлена Законом от 24 сентября 1958 г. (в новой редакции от 31 мая 1996 г.) "Об общем административном процессе" <21>. -------------------------------- <20> См.: Макаров А. П. Законодательство европейских балканских стран. М., 1993. С. 67. <21> См.: Неколеску Т. Обзор румынского права. Кишинев, 1997. С. 29 - 31.
В Швейцарии административная ответственность установлена Законом от 1-го января 1984 г. "Об административных процедурах" <22>. В соответствии с данным нормативным актом начальники пенитенциарных учреждений имеют право применять ее к правонарушителям. -------------------------------- <22> См.: http://www. konstituzia. ru.
В США административная ответственность урегулирована Федеральным законом от 11 июня 1946 г. "Об административной процедуре". Положения этого Закона были значительно расширены Законами от 15 февраля 1967 г. "О свободе информации", от 9-го июня 1974 г. "О неприкосновенности частной жизни" <23>. -------------------------------- <23> См.: Никеров Г. И. Административное право США. М., 1977. С. 54.
В настоящее время организация и применение административной ответственности в системе исполнения уголовных наказаний иностранных государств характеризуется отсутствием единого общего порядка рассмотрения административных дел (привлечения к административной ответственности). В тюрьмах Великобритании существует специализированный порядок привлечения к административной ответственности. Разбирательство реализуется в судебных и внесудебных органах. Данная процедура предусмотрена Тюремными правилами 1964 г. (с последующими изменениями) и Правилами для учреждений по исполнению наказания в отношении молодых преступников 1988 года (с последующими изменениями). Административно-юрисдикционная деятельность в анализируемой системе имеет несколько стадий: а) обвинение в совершении конкретного проступка; б) подготовка к процессу разбирательства; в) слушания по факту правонарушения; г) процедура принятия решения и наложения взысканий; д) смягчение либо освобождение от наказаний. Начальник пенитенциарного учреждения и министр внутренних дел вправе применить наказания в виде замечания и денежного штрафа. При всем том на практике указанные должностные лица фактически не осуществляют вышеизложенные наказания, а передают материалы (документы) на рассмотрение в суд для дальнейшего разбирательства и вынесения решения по делу <24>. -------------------------------- <24> См.: Морозов В. М. Российские и зарубежные полицейские и милицейские системы: Учебное пособие. Владимир: Владимирский юридический институт Минюста России, 1999. С. 24.
Дело в том, что в течение многих лет суды рассматривали положение начальника тюрьмы, выносящего решение по делу, как равное положению командующего офицера или капитана корабля. Теперь ни одно из этих сравнений не считается правильным. "Начальник осуществляет независимую власть, данную Тюремными правилами, но вместе с тем не имеет полномочий направлять деятельность лица, проводящего дисциплинарное разбирательство, в деле вынесения решения по определенному обвинению или определять вид взыскания" <25>. -------------------------------- <25> См.: Южанин В. Е., Чорный В. Н. Дисциплинарная ответственность заключенных в тюрьмах Англии: Аналитический обзор. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2004. С. 37.
Следовательно, начальник пенитенциарного учреждения Англии по дисциплинарному производству, как правило, не выносит взыскания, а передает материалы в суд, который и определяет вид наказания за дисциплинарное правонарушение. Однако руководитель учреждения уголовно-исполнительной системы может и сам вынести заключенному дисциплинарное наказание, так как в Тюремных правилах <26> и Руководстве по дисциплине отсутствует правовая норма, которая бы запрещала ему наложить такое взыскание на осужденного <27>. -------------------------------- <26> См.: Тюремные правила Великобритании. Минск: Издательство Академии МВД Республики Беларусь, 1996. Ст. 6. <27> См.: Руководство по дисциплине в учреждениях исполнения наказания Великобритании. Параграф 8.
В США организация по применению административной ответственности в целом урегулирована Федеральным законом от 11 июня 1946 г. "Об административной процедуре" (с последующими изменениями) <28>. Этот нормативный акт устанавливает общий порядок рассмотрения правонарушений в различных административных органах, в том числе и в пенитенциарной системе Министерства юстиции США. Процедура наложения наказания имеет несколько стадий: 1) возбуждение дела; 2) оповещение и слушание по делу; 3) вынесение решения по делу; 4) исполнение наказания. -------------------------------- <28> См.: Никеров Г. И. Указ. соч. С. 54.
Следует сказать, что оповещение и слушание - это сердцевина административного квазисудебного процесса в пенитенциарных учреждениях США <29>. Фактически во всех случаях администрация уголовно-исполнительного органа обязана предоставить заключенным и иным лицам право на оповещение и слушание. Таково требование оговорки о надлежащей правовой процедуре, содержащейся в 5-й поправке к Конституции США <30>. -------------------------------- <29> См.: Юдин Ю. А. Правосудие зарубежных стран. М., 2000. С. 107. <30> См.: Кулешов Р. В. Конституционное право США. М., 2000. С. 165.
На слушании лица, как представитель администрации пенитенциарного учреждения, так и обвиняемый, имеют право высказываться устно, представлять доказательства, оспаривать их. Кроме того, обвиняемый имеет право требовать, чтобы решение основывалось лишь на известных ему доказательствах, а также пользоваться помощью адвоката. Слушание открывает начальник тюрьмы или лицо, осуществляющее административное разбирательство, а если материалы дела направляются в трибунал города, округа, штата, то административный судья, который объявляет название и номер дела, проверяет и отмечает в протоколе присутствие участвующих в слушании лиц. Затем начальник тюрьмы, иное лицо, организующее процесс (например, административный судья), кратко излагают содержание дела. Обвиняемому предлагается согласиться с таким изложением или сделать свои замечания. Вслед за этим адвокату предоставляется возможность сделать заявление по существу дела. После выступления адвоката административный судья или лицо, осуществляющее данный процесс, заслушивает показания свидетелей, приобщаются к протоколу вещественные доказательства (обычно это письменные документы). Все происходящее на слушании, а также решения администрации тюрьмы отражаются в протоколе. После этого наступает стадия вынесения решения по делу. Начальник тюремного департамента (управления) имеет право оправдать заключенного, иное лицо за недоказанностью выдвинутых обвинений против них либо наложить санкцию в виде денежного штрафа, объем которого в каждом штате неодинаков. Если же начальник тюремного управления посчитает, что данный вид наказания не соответствует тяжести совершенного правонарушения, то он вправе передать материалы дела в городской, окружной суд. В данном случае судебный орган может применить меру тюремного наказания на определенный срок. Она чем-то похожа на наш административный арест. Таким образом, подводя итог организационно-правовой налаженности административно-юрисдикционного процесса в пенитенциарных учреждениях иностранных государств, хотелось бы отметить, что она имеет как отрицательные, так и положительные стороны. Если рассматривать негативную часть, то можно сказать, что во многих ведущих зарубежных странах отсутствует кодифицированное административное законодательство. Нет также и четкого понятия административного правонарушения. Множества административных наказаний в чистом виде, на уровне законодательного акта, фактически не существует. Некоторые из них содержатся в уголовных актах, другие переплетены вместе с дисциплинарными взысканиями. К позитивной стороне следует отнести функционирование специализированных административных судов, рассмотрение дел в которых резко повышает законность и объективность принятия решения по административно-деликтному делу в пенитенциарном учреждении иностранного государства.
Название документа