Принципы всеобъемлющего контроля как основа политики ядерного экспорта США
(Лизикова М. С.) ("Административное и муниципальное право", 2008, N 12) Текст документаПРИНЦИПЫ ВСЕОБЪЕМЛЮЩЕГО КОНТРОЛЯ КАК ОСНОВА ПОЛИТИКИ ЯДЕРНОГО ЭКСПОРТА США
М. С. ЛИЗИКОВА
Лизикова Марина Сергеевна - кандидат юридических наук, исполняющий обязанности научного сотрудника Института государства и права Российской академии наук.
Ключевые слова: экспортный контроль, внешнеэкономическая деятельность, всеобъемлющий контроль, нераспространение ядерного оружия, международное сотрудничество, Комитет Цангера, Группа ядерных поставщиков, ядерная безопасность, национальная безопасность, США.
***
В статье на основе анализа нормативных правовых актов США, составляющих правовую базу системы ядерного экспорта, выявляются принципы политики ядерного экспорта этой страны. Раскрывается сущность, содержание и механизм реализации ключевого элемента ядерного экспорта США - принципа всеобъемлющего контроля.
***
Одним из основных инструментов предотвращения распространения ядерного оружия является экспортный контроль. Экспортный контроль можно определить как комплекс мер, обеспечивающих реализацию установленного законодательно или через иные нормативные правовые акты порядка осуществления внешнеэкономической деятельности в отношении товаров, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, которые могут быть использованы при создании ОМУ, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники <1>. Как видно из определения, экспортный контроль занимает особое место как в политике внешнеэкономического регулирования, так и во внешней политике любой страны, особенно такой, как США. -------------------------------- <1> См.: Ядерное нераспространение: В 2-х т. / Под общ. ред. В. А. Орлова. Т. 1. М., 2002. С. 335.
Роль экспортного контроля для этой страны нельзя недооценивать. В настоящее время контроль обеспечивает сохранение и развитие современного производства на территории США; позволяет удерживать за некоторыми наиболее чувствительными крупномасштабными производствами статус уникальности; способствует сохранению контроля над мировым рынком высоких технологий и укреплению на нем главенствующих позиций США <2>. Иными словами, именно система экспортного контроля позволяет Правительству США обеспечивать национальную безопасность; поддерживать региональную стабильность; учитывать факторы, связанные с защитой прав человека; предотвращать попадание оружия и технологий, включая оружие массового уничтожения, в руки проблемных конечных пользователей и пособников международного терроризма и, наконец, обеспечивать выполнение своих международных обязательств, в том числе режима нераспространения <3>. -------------------------------- <2> См.: Ермаков В., Зверде Е. Эволюция экспортно-контрольного законодательства США // Ядерный контроль. Июль - август. 2001. N 4. С. 49. <3> См.: Обзор системы экспортного контроля США // www. exportcontrol. org.
Институт экспортного контроля США занял одно из ключевых мест в системе американской государственности еще в период принятия Конституции этой страны: положения Основного Закона возложили регулирование торговли с иностранными государствами на Конгресс США. Тогда же были установлены первые экспортно-контрольные правила. Дальнейшее становление системы экспортного контроля США шло по пути все большего ужесточения. Становление современной системы экспортного контроля США началось не так давно - в середине XX в., в разгар холодной войны. Изначально ее целью было предотвращение передачи передовых технологий в СССР и страны Варшавского договора. Однако произошедшие изменения в политической ситуации повлекли за собой и эволюцию американской системы экспортного контроля. Уже созданный и отлаженный механизм был успешно переориентирован на решение новой задачи. Таковой явилась одна из глобальных проблем современности - проблема нераспространения оружия массового уничтожения. Решение этой проблемы стало возможным только в рамках международного сотрудничества. Ответом на новый вызов явилось создание международного режима нераспространения ОМУ, в рамках которого были созданы режимы, сориентированные на конкретные угрозы, связанные с химическим и биологическим оружием, ядерным оружием, системами доставки и обычным оружием. США принимают в них участие. Так, США имеет членство в Режиме контроля за ракетными технологиями, Вассенарских договоренностях, Австралийской группе, Комитете Цангера и Группе ядерных поставщиков. Режимами экспортного контроля в ядерной области является режим, созданный в рамках Комитета Цангера, и два режима в рамках Группы ядерных поставщиков. Комитет Цангера, созданный в 1971 году, был нацелен на достижение договоренности ядерных экспортеров - членов ДНЯО по выработке определения "оборудования или материала, специально предназначенных или подготовленных для обработки, использования или производства специального расщепляющегося материала", а также по условиям и процедурам, регулирующим экспорт такого оборудования или материала в соответствии с обязательствами по ДНЯО. Однако выработанный режим имел значительные недостатки: рекомендации Комитета Цангера распространялись лишь на государства - члены ДНЯО; гарантии распространялись на экспорт товаров двойного назначения. Эти недостатки потребовали выработки другого режима контроля над ядерным экспортом, который в первую очередь не будет привязан к ДНЯО. Разработку и реализацию правил ядерного и связанного с ядерным экспорта взяла на себя Группа ядерных поставщиков. Так, в рамках ГЯП были приняты Руководящие принципы для ядерного экспорта (1977 г.), дополнен Исходный список (выработанный в рамках Комитета Цангера). Однако по ряду проблем договоренности достигнуты не были, что не лучшим образом сказалось на эффективности этого режима. Однако в начале 90-х гг. наметился новый этап в эволюции режима. В 1992 г. были приняты Перечень технологий двойного использования, применяемых в ядерной области, Руководящие принципы экспорта предметов двойного использования, применяемых в ядерных целях, и Меморандум о взаимопонимании по процедурным вопросам, а также было принято заявление о полноохватных гарантиях (full-scope safeguards) как обязательном условии ядерных поставок в любое НЯОГ. Таким образом, Комитет Цангера и Группа ядерных поставщиков дополняют друг друга в решении общей задачи - совершенствовании принципов контроля за ядерным экспортом и уточнении Исходных списков. Однако существует мнение, что их работа практически не различается. Следует отметить, что международный режим не может (и не должен) заменить национальные системы экспортного контроля государств, являющихся ядерными экспортерами. Вместе с тем международный режим нераспространения и национальные режимы тесно связаны: национальные системы экспортного контроля "являются кирпичиками международного режима нераспространения ОМУ" <4>. Так, международные режимы экспортного контроля способствуют поиску согласия при принятии решений о коллективных действиях, а национальные осуществляют ограничения, предписываемые международными институтами, и санкции против нарушителей. Благодаря этому каждая страна имеет определенную свободу действий в отношении экспортных операций и сама осуществляет их регулирование собственным законодательством и с помощью собственных административных и контрольных органов <5>. Кроме того, для любого государства именно национальная система экспортного контроля является составной частью политики в области национальной безопасности <6>. -------------------------------- <4> См.: Кириченко Э. Национальные системы экспортного контроля США и России: сравнительный анализ // Ядерный контроль. Сентябрь - октябрь. 2000. N 5. С. 74; Ядерное сдерживание и нераспространение / Под ред. А. Арбатова, В. Дворкина // www. carnegie. ru/pubs/2005. <5> См.: Основные международные режимы экспортного контроля // http://expc. gov. sfedu. ru. <6> См.: Ядерное нераспространение: В 2-х т. / Под общей ред. В. А. Орлова. Т. 1. М., 2002. С. 354.
Правовой базой политики ядерного экспорта и экспортного контроля является относительно стройная система законодательства, которая начала складываться с середины XX века, с 1949 г., когда был принят первый федеральный закон об экспортном контроле: - Закон о контроле над экспортом вооружения 1976 г. (Arms Export Control Act of 1976) и Правила контроля за вывозом вооружения (International Trafc in Arms Regulations); - Закон об экспортном регулировании (Export Administration Act) 1979 г. с последующими поправками (1981, 1985, 1988 гг.) и дополнениями, который зафиксировал общие принципы и положения американской политики в области контроля за экспортом товаров и технологий двойного применения, определил правовую базу и механизмы государственного и внутрифирменного экспортного контроля, а также Правила экспортного контроля (Export Administration Regulations); - Закон о международных экономических чрезвычайных полномочиях (International Economic Emergency Powers Act); - Закон об атомной энергии 1954 года с последующими дополнениями (Atomic Energy Act); - Закон о нераспространении ядерного оружия 1978 года (Nuclear Non-Proliferation Act); - Закон об иностранной помощи 1961 года с дополнениями (Foreing Assistance Act). Здесь также следует назвать и законодательную поправку об "усиленном контрраспространенческом контроле" (Enhanced Proliferation Control Initiative), в соответствии с которой любая сделка, "несущая в себе угрозу нарушения режимов нераспространения", должна быть заблокирована <7>. В марте 2000 года президент США подписал Закон "О нераспространении в отношении Ирана", незадолго до этого принятый конгрессом. По этому Закону предусматривается введение США финансово-экономических санкций в отношении иностранных граждан и организаций в случае получения достоверной информации о нарушении ими режима нераспространения применительно к Ирану. Таким образом, налицо попытка придать внутреннему законодательству США экстерриториальный характер, который не соответствует международному праву <8>. -------------------------------- <7> См.: Ермаков В., Зверде Е. Эволюция экспортно-контрольного законодательства США // Ядерный контроль. Июль - август. 2001. N 4. С. 51. <8> См.: Зверде Е. Становление системы экспортного контроля в России. Участие России в международном сотрудничестве в области нераспространения и экспортного контроля // Ядерный контроль. Январь - февраль. 2001. N 1. С. 43.
Здесь следует согласиться с особенностью политики ядерного экспорта США, отмеченной В. Ермаковым и Е. Зверде <9>. А именно, что на всех этапах ее эволюции доминирующую роль играло понимание, что участие американских производителей в поставках чувствительной продукции за рубеж является не правом, а привилегией, предоставляемой государством лишь законопослушным участникам внешнеэкономической деятельности, и только в том случае, когда такие поставки отвечают интересам национальной безопасности США. -------------------------------- <9> См.: Ермаков В., Зверде Е. Эволюция экспортно-контрольного законодательства США // Ядерный контроль. Июль - август. 2001. N 4. С. 48.
В основе политики (системы) ядерного экспорта США лежат следующие принципы: - принцип всеобъемлющего контроля; - принцип "лучшей практики"; - принцип выполнения директив; - межведомственная координация; - международное сотрудничество; - защита от распространения секретной коммерческой информации на правительственном уровне; - принцип "права предоставления"; - принцип "права возврата". Стержневым принципом политики ядерного экспорта США является принцип всеобъемлющего контроля (catch all - "хватай все"). Политика всеобъемлющего экспортного контроля была инициирована в 1975 году в рамках ГЯП Великобританией и Советским Союзом. Длительное время международные юридически обязательные договоренности по всеобъемлющему контролю отсутствовали. Но в 2004 году по инициативе США в Руководящие принципы ГЯП по продукции двойного назначения были включены положения о всеобъемлющем контроле. Большинство стран уже включило данное положение в свои национальные режимы, что позволяет им лицензировать продукцию, не попавшую в контрольные списки, если ее конечное использование вызывает обеспокоенность. В системе экспортного контроля США этот принцип действует с 1984 года, в его использовании США является пионером, так как наиболее активное применение этого принципа странами-поставщиками началось лишь с 1990-х гг. Также следует заметить, что процедуры всеобъемлющего контроля в силу дороговизны не доступны для широкого круга государств. Основной смысл принципа всеобъемлющего контроля состоит в том, что любой экспорт не должен осуществляться, если он может быть каким-либо образом направлен на производство ядерного оружия, даже если экспортируемые материал или технология не включены в контрольные списки <10>. Активное применение этого принципа связано с тем, что невозможно до бесконечности расширять контрольные списки. -------------------------------- <10> См.: Ядерное нераспространение: В 2-х т. / Под общ. ред. В. А. Орлова. Т. 1. М., 2002. С. 349 - 350.
Система экспортного контроля США опирается на правила всеобъемлющего контроля, которые известны как Инициатива по расширенному контролю над распространением (ИРКР). Согласно этим правилам поставщикам запрещается заключать внешнеэкономические сделки, связанные с товарами, информацией, работами, услугами, результатами интеллектуальной деятельности, если им достоверно известно, что данные товары, услуги, результаты интеллектуальной деятельности будут использованы иностранным государством или иностранным лицом для целей создания ОМУ. Кроме того, экспортерам запрещен безлицензионный экспорт любого оборудования, программного обеспечения, результатов интеллектуальной деятельности и информации (за исключением общественно доступной информации), не подпадающих под действие контрольных списков, если они информированы компетентным государственным органом или же сами имеют основания полагать, что данные товары, информация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности могут быть использованы в целях ядерного распространения. Также индивидуальная лицензия на экспорт предметов, не требующих лицензирования по иным основаниям, необходима, если экспортер проинформирован Министерством торговли или сам знает или имеет основания полагать, что экспорт представляет недопустимый риск. Отсюда вытекает вполне закономерное требование (правило): эксперты должны знать своих заказчиков! При этом важную роль при отсеивании потенциально проблематичных сделок играет здравый смысл. Каждая заявка на лицензию, подпадающая под ИРКР, рассматривается индивидуально. Например, если Правительство США установит, что экспорт сопряжен с неприемлемым риском в случае использования или переадресации в работы, связанные с распространением ядерного оружия, или если будет установлено, что запрашивающие лицензию лица поддерживают или оказывают помощь в проектировании, разработке, производстве или использовании ОМУ, то в выдаче лицензии будет отказано. Государственными органами США разрабатываются методики распознавания ненадежных импортеров. Так, Министерством торговли, Министерством финансов, Государственным департаментом США в специальном издании Federal Register, а также на официальных сайтах публикуются "черные списки" (списки запрещенных организаций, компаний, физических лиц, а также ненадежных стран), задача которых состоит в помощи экспортерам в их предлицензионных проверках <11>. -------------------------------- <11> См.: Кириченко Э. Передача технологий и экспортный контроль в век глобализации // Ядерный контроль. N 3 (69). Т. 9.
Таким образом, следование принципу всеобъемлющего контроля позволяет снизить угрозу распространения, связанную с возможной или мнимой неинформированностью экспортера о возможном применении экспортируемого товара в целях создания ОМУ. В том случае, если компании сознательно экспортируют товары и технологии для военного применения, они, в соответствии с принципом всеобъемлющего контроля, отвечают за это в судебном порядке <12>. То есть несоблюдение этого принципа предполагает наступление гражданской или уголовной ответственности поставщика. Министерство торговли США в своих ежегодных отчетах публикует данные о случаях нарушения и о предпринятых мерах наказания. Следует заметить, что эти меры весьма суровы. Так, например, за нарушение правил контроля экспорта вооружений предусмотрено максимальное уголовное наказание в виде штрафа в размере 1 млн. долларов за каждое нарушение и для физических лиц тюремное заключение сроком до 10 лет. Нарушение правил экспортного контроля объектов двойного применения может повлечь за собой уголовное наказание в виде максимального штрафа 50000 долларов за одно нарушение и для индивидуальных лиц - тюремное заключение сроком до 10 лет. Нарушение правил экспортного контроля объектов двойного применения может также повлечь за собой штраф в размере до 12000 долларов, налагаемый в виде гражданского производства, а также лишение экспортных привилегий. Во многих случаях правоприменения уголовные и гражданские наказания применяются совместно <13>. Администрация эффективно использует инструментарий поощрений и наказаний. С одной стороны, в США расследование нарушений, как правило, доводится до суда. С другой стороны, в системе экспортного контроля есть стимулы, поощряющие экспортеров неукоснительно соблюдать правила, например специфические лицензии, выдача которых облегчает поставки за границу <14>. Законодательство США также предусматривает применение обязательных или специально налагаемых санкций в отношении правительств, организаций или лиц, участвующих в передаче некоторых видов оборудования или иных предметов, вызывающих опасения в связи с режимом нераспространения. -------------------------------- <12> См.: Учебный курс по экспортному контролю. Обнинск, 2007. С. 9. <13> Обзор системы экспортного контроля США // Exportcontrol. Org. <14> См.: Ядерное сдерживание и нераспространение / Под ред. А. Арбатова, В. Дворкина // www. carnegie. ru/pubs/2005.
Таким образом, принцип всеобъемлющего контроля - один из ключевых элементов политики экспортного контроля США - является эффективной мерой по борьбе с терроризмом, содействуя нераспространению оружия массового поражения под видом других товаров или технологий, не входящих в контрольные списки экспортируемых товаров и технологий. При этом жесткий политический курс США состоит в том, чтобы оставаться основным инициатором выработки стратегии экспортного контроля. В частности, в политике ядерного экспорта США прослеживается стремление по-прежнему уделять должное внимание сбору информации, контролировать все каналы передачи чувствительной продукции и технологии, включая неосязаемые технологии; сохранить односторонние ограничения; осуществлять избирательный подход, яркими примерами которого являются меры воздействия, применяемые со стороны США, к таким странам, как Иран и Ирак; отдавать предпочтение не международным режимам, а адресным мерам, которые проявляются в первую очередь в виде санкций.
Библиографический список
1. Зверде Е. Становление системы экспортного контроля в России. Участие России в международном сотрудничестве в области нераспространения и экспортного контроля // Ядерный контроль. Январь - февраль. 2001. N 1. 2. Ермаков В., Зверде Е. Эволюция экспортно-контрольного законодательства США // Ядерный контроль. Июль - август. 2001. N 4. 3. Кириченко Э. Передача технологий и экспортный контроль в век глобализации // Ядерный контроль. N 3 (69). Т. 9. 4. Кириченко Э. Национальные системы экспортного контроля США и России: сравнительный анализ // Ядерный контроль. Сентябрь - октябрь. 2000. N 5. 5. Обзор системы экспортного контроля США // www. exportcontrol. org. Основные международные режимы экспортного контроля // http://expc. gov. sfedu. ru. 6. Учебный курс по экспортному контролю. Обнинск, 2007. С. 9. 7. Ядерное нераспространение: В 2-х т. / Под общ. ред. В. А. Орлова. Т. 1. М., 2002. 8. Ядерное сдерживание и нераспространение / Под ред. А. Арбатова, В. Дворкина // www. carnegie. ru/pubs/2005.
Название документа