Конституция Республики Казахстан: стабильность и динамизм
(Айтхожин К. К.) ("Конституционное и муниципальное право", 2008, N 13) Текст документаКОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН: СТАБИЛЬНОСТЬ И ДИНАМИЗМ
К. К. АЙТХОЖИН
Айтхожин К. К., профессор кафедры конституционного и международного права Университета им. Д. А. Кунаева, кандидат юридических наук (г. Алматы).
Стабильность является важнейшим принципом Конституции Республики Казахстан. Принцип стабильности означает, что Конституция Республики является нормативным правовым актом долговременного действия, положения которого имеют устойчивый характер. Стабильность Конституции прежде всего вытекает из ее особой роли как центрального стабилизирующего ядра действующего права страны. "Юридический смысл действия конституции - конституционная законность и конституционный правопорядок, - отмечает А. К. Котов. - Для этого, по сути, она и должна быть стабильной, а ее нормы рассчитываются на долговременное действие, соответствующее стратегическим тенденциям развития общества" <1>. Стабильность основного закона государства, как показывает мировой конституционный процесс, является одним из важнейших условий эффективного развития общества, фундаментальной ценностью, лежащей в основе демократического развития современных государств. -------------------------------- <1> Котов А. К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективность механизма власти. Алматы: Издательство КазГЮА, 2000. С. 47.
В правовой литературе принцип стабильности основного закона обычно объясняется положениями об особом порядке его принятия и изменения. Так, С. К. Амандыкова отмечает: "Важным свойством Конституции является ее стабильность, поскольку она представляет собой акт долговременного действия. Стабильность - это длительность ее действия без внесения существенных изменений" <2>. -------------------------------- <2> Амандыкова С. К. Конституция Республики Казахстан: сущность и юридическая природа. Караганда: Болшак-Баспа, 2000. С. 21.
Однако стабильность конституции определяется прежде всего ее сущностью как особого политико-правового акта, закрепляющего основополагающие, фундаментальные отношения и связи в обществе. "Функция конституции, закладывающая фундамент единства и стабильности, - по мнению авторов фундаментального труда "Государственное право Германии", - получает свое выражение в ее метафорическом определении как основного закона. Это означает, что конституция не идентифицируется со всем правопорядком, не регулирует всю государственную и общественную жизнь. Конституция планомерно создает открытое правовое пространство для политических структур, для творческой законодательной политики, а также для ответственного правительственного курса. Основополагающий характер конституции проявляется там, где она устанавливает только внешние границы политического действия, однако внутри этих границ имеется свободное политическое пространство. Тем не менее и государственные органы постоянно связаны конституционно-правовыми нормами" <3>. -------------------------------- <3> Государственное право Германии. Сокращенный перевод немецкого семитомного издания. Т. 2. М.: Институт государства и права РАН, 1994. С. 309.
Глубоко прав В. О. Лучин, отмечая, что одним из признаков, определяющих специфику юридической природы конституционных норм, является их стабильность. "Стабильность обусловлена устойчивостью тех глобальных общественных отношений, которые регулирует Конституция, и предполагает действие ее основных положений в течение длительного исторического периода развития государства и общества. Это естественно, ибо количественные изменения и переход их в новые качественные состояния в области конституционного регулирования происходят значительно медленнее, чем в других сферах правового регулирования" <4>. -------------------------------- <4> Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 46 - 47.
Видный венгерский конституционалист Андраш Шайо, касаясь вопросов стабильности и динамизма конституции, также отмечает, что право и содержащийся в праве конституционализм не заменяют собой прочие элементы, цементирующие общество, но представляют собой столь же необходимый связующий материал. И чем больше государство выступает инструментом консолидации общества, тем большую ценность имеет этот материал <5>. Вместе с тем, по словам исследователя, из сказанного не следует, что мы должны воспринимать конституцию как не поддающуюся коррекции. Джефферсон категорически утверждал, что под знаком демократического усиления конституции необходимо предоставить возможность каждому поколению изменять ее. Дело в том, что унаследованный тем или иным поколением текст конституции составлялся без его участия, и предыдущее поколение не вправе определять, как должно жить следующее поколение, которое не могло согласиться с принятием данных правил конституции хотя бы по той причине, что не имело для этого возможности. Фактом стало то, что соображения Джефферсона не подтвердились, и текст американской конституции оказался одним из самых стабильных в мире. Новые поколения врастают в это относительно нейтральное устройство жизни, которое судебная и административная практика (при поддержке Конгресса) способна привести в соответствие с изменениями в жизни страны без модификации текста <6>. -------------------------------- <5> См.: Шайо Андраш. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма) / Пер. с венг. М.: Юристъ, 2001. С. 21. <6> См.: Там же.
Современные американские исследователи также отмечают, что стабильность формальной юридической конституции зависит от характера сосуществующей рядом с ней постоянно изменяющейся под воздействием исторической обстановки реальной конституции и от степени несовпадения их друг с другом. Реальная, или "живая", Конституция, по их мнению, сложилась и продолжает развиваться как результат юридического приспособления конституционной системы США к современным социально-политическим и международным условиям. "Как документ Конституция исходит от поколения 1787 г., - пишет известный американский конституционалист Эдвард Корвин, - как закон она черпает силу и эффективность от современного поколения американских граждан и, следовательно, должна интерпретироваться в свете современных условий и с точки зрения современных проблем" <7>. -------------------------------- <7> Буржуазная конституция на современном этапе. Основные тенденции. М.: Наука, 1983. С. 48.
Отсюда вытекает, что стабильность положений конституции зависит от устойчивости общественных отношений, являющихся предметом конституционного регулирования. Так, по мнению Ю. В. Мальцева: "Стабильность конституции прямо пропорциональна стабильности общественных институтов и обратно пропорциональна степени ее вхождения в детали. Основной закон, следовательно, не должен быть перегружен конкретикой. В противном случае не избежать необходимости внесения в него бесконечных поправок. Кроме того, высокая степень детализации конституционных норм может сковать развитие соответствующих правовых институтов" <8>. -------------------------------- <8> Мальцев Ю. В. Проблемы обеспечения стабильности Конституции и защиты ее положений // Конституционные реформы в государствах Содружества. Сборник статей / Под ред. проф. Ю. А. Тихомирова. СПб.: Секретариат Совета МПА, 1993. С. 70.
"Стабильность как одна из основных черт Конституции, - отмечает и С. А. Авакьян, - это длительность ее действия без внесения существенных изменений. Стабильность конституции основывается на незыблемости самого социального строя, в условиях которого она принимается и который оформляет. Устойчива формация - стабильна и конституция; находится формация в стадии создания, переживает переходный период - скорее можно ожидать изменений конституции. Может происходить и более нежелательное явление - Конституция останется незыблемой на бумаге, а общественные отношения уйдут дальше, а то получат основу в актах неконституционного уровня" <9>. -------------------------------- <9> Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М.: РЮИД; Сашко, 2000. С. 30.
Да и мировая конституционная практика показывает, что нестабильность конституций, в частности государств переходного типа, прежде всего обусловливается нестабильностью регулируемых ими общественных отношений. Небезынтересно в связи с этим мнение кыргызского исследователя Г. Т. Искаковой, которая задается вопросом: ключевой вопрос о конституциях - когда они преуспевали в создании стабильных политических систем? "Очевидно, когда конституции не переусердствовали, - отвечает сама же. - Дух и буква конституции, скорее всего, будут процветать, когда она отражает доминирующие интересы и ценности. Может быть, именно в силу этого американская Конституция является столь долгожительствующей?" <10>. -------------------------------- <10> Искакова Г. Т. Выборы и демократия в Кыргызстане: Конституционный дизайн президентско-парламентских отношений. Бишкек: Бийиктик, 2003. С. 106.
Таким образом, очевидно, что стабильность основного закона обусловлена природой общественного и государственного устройства конкретной страны, устойчивостью всей социальной системы общества, определенностью отношений между личностью и государством. Следовательно, при внесении изменений и дополнений в конституцию важно учитывать характер стабильности общественных отношений, подлежащих отражению и закреплению в основном законе. Известный французский ученый М. Лесаж справедливо, на наш взгляд, полагает, что лучшим автором изменений в конституции является сама практика. Изменения в конституцию необходимо вносить тогда, когда уже невозможно решить проблему другими средствами <11>. -------------------------------- <11> Интервью главного редактора журнала "Государство и право" с профессором Парижского университета М. Лесажем // Государство и право. 1999. N 1. С. 17.
В свою очередь, как справедливо, на наш взгляд, отмечает А. Н. Медушевский: "Одним из важнейших элементов, определяющих стабильность всякой социальной системы и политического режима, признается право, прежде всего основной закон - конституция, определяющая правила игры всех участников политического процесса" <12>. Вместе с тем, по словам исследователя: "Стабильность системы, выступающая как единство юридической формы и социального содержания, есть, однако, скорее исключение, чем правило в мировой истории. Конфликт между ними имеет постоянный характер, создавая основу непрерывных (временами конвульсивных) изменений. Как справедливо подчеркивал знаменитый германский философ права Г. Еллинек, "история права есть история революций в праве" <13>. -------------------------------- <12> Медушевский А. Н. Теория конституционных циклов. М.: Изд. дом ГУ - ВШЭ, 2005. С. 7. <13> Там же.
Глубоко прав Ж. Д. Бусурманов, отмечая, что в реальной действительности вопрос о внесении изменений и дополнений в действующую конституцию "носит несколько правовой, а более всего, политический характер" <14>. Дело в том, что подверженность "конституционных норм частым и оперативным изменениям в целях достижения их соответствия и адекватности динамизму развития общественных отношений в экономической, политической, правовой и социальной сферах жизни политические оппоненты государственной власти могут понять как проявление слабости власти и возможности оказывать свое воздействие на нее в угоду своих политических пристрастий. Естественно, что власть не желает представать в глазах общества в таком неприглядном образе и выставляет свои встречные аргументы в пользу постоянства и незыблемости конституционных норм, так как последние закрепляют незыблемость основополагающих государственных устоев общества" <15>. -------------------------------- <14> Бусурманов Ж. Д. Евразийская концепция прав человека. Монография. Алматы: КазГЮУ, 2006. С. 221. <15> Там же.
Принцип стабильности конституции выступает в качестве характеристики, цели и гарантии основ конституционного строя государства. Именно стабильность предполагает длительность действия норм основного закона без внесения существенных, коренных изменений в характер общественного и государственного устройства страны. "Незыблемость основополагающих принципов призвана возвышать конституционные принципы над текущей политикой, - пишет украинский конституционалист Ю. Н. Тодыка. - Они нуждаются в особой защите, поскольку обладают высшей юридической силой. Если в любой правовой норме закрепляются устойчивые варианты поведения, то к конституционной норме, устанавливающей основные политико-правовые принципы, базовые нормы, это относится вдвойне" <16>. -------------------------------- <16> Тодыка Ю. Н. Конституция Украины - Основной Закон государства и общества. Харьков: Факт, 2001. С. 65.
Таким образом, стабильность конституции не означает, что она не нуждается в каких-либо изменениях и дополнениях. По мнению А. К. Котова, пересмотр отдельных норм Конституции Республики "оправдан только в том случае, если изменения общественных отношений действительно приобрели существенный, необратимый характер или нуждаются, как исключение, в расширении нормативной базы для своего развития" <17>. -------------------------------- <17> Котов А. К. Указ. соч. С. 51.
Современная политическая практика в Казахстане показала, что необходимо периодическое приведение норм Конституции в соответствие с происходящими изменениями в стране, которые носят фундаментальный и необратимый характер. Так, Парламентом Республики были приняты Законы Республики Казахстан от 7 октября 1998 г. и 21 мая 2007 г. "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан", которыми в Основной Закон были внесены дополнения и изменения, соответствующие новым вызовам демократических преобразований в Казахстане <18>. -------------------------------- <18> Закон Республики Казахстан от 7 октября 1998 г. "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1998. N 20. Ст. 245; Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан" // Казахстанская правда. 2007. 22 мая.
Юридической гарантией стабильности конституции является особый порядок внесения в нее изменений и дополнений, призванный обеспечить как ее стабильность, так и динамизм развития. По порядку внесения изменений и дополнений Конституция Республики Казахстан относится к числу жестких. "Жесткость" конституции означает, что поправки в нее вносятся в более сложном порядке, чем в текущие законы. "Известно, что по своему целевому назначению изменения и дополнения могут развить, дополнить или концептуально изменить смысл конституционной нормы. Поэтому, чтобы избежать внесения неоправданных поправок в Конституцию, ее разработчиками и был предложен такой сложный механизм внесения в нее изменений и дополнений" <19>. -------------------------------- <19> Конституция Республики Казахстан. Комментарий / Под ред. Г. С. Сапаргалиева. 2-е изд., испр. и доп. Алматы: Жетiжаргы, 2004. С. 562.
В этой связи порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию установлен в ст. 91 Основного Закона государства. Согласно положениям ст. 91 изменения и дополнения в Конституцию Республики могут быть внесены республиканским референдумом, проводимым по решению Президента Республики, принятому им по собственной инициативе, а также по предложению Парламента или Правительства. Проект изменений и дополнений в Конституцию не вносится на республиканский референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента. Решение Парламента принимается в этом случае в порядке, установленном Конституцией. Если Президент отклоняет предложение Парламента о вынесении на республиканский референдум изменений и дополнений в Конституцию, то Парламент вправе большинством не менее четырех пятых от общего числа депутатов каждой из Палат принять Закон о внесении этих изменений и дополнений в Конституцию. В таком случае Президент подписывает этот Закон или выносит его на республиканский референдум, который считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан республики, имеющих право участвовать в референдуме. Изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, не менее чем в двух третях областей, городов республиканского значения и столицы. Согласно Конституции наиболее важнейшие конституционные положения не могут быть предметом пересмотра. Так, п. 2 ст. 91 Конституции закреплено: "Установленные Конституцией унитарность и территориальная целостность государства, форма правления Республики не могут быть изменены". В данном случае речь идет о фундаментальных, базовых, институтах государственности Республики Казахстан, закрепленных нормами Конституции, которые не могут подвергаться изменениям не только в порядке, предусмотренном п. 1 ст. 91 Основного Закона, но и в целом в его рамках. Корректировка хотя бы одного из вышеназванных институтов "непременно приведет не только к нарушению логики конституционной концепции, закрепленной в Основном Законе, но и к политической, экономической и социальной нестабильности государства, что неминуемо отразится на судьбе народа Казахстана" <20>. Таким образом, в Конституции Республики Казахстан есть нормы, которые устанавливают пределы ее возможного изменения: некоторые принципиальные, особо значимые ее предписания не подлежат изменению вовсе, другие - могут быть изменены и дополнены в установленном Основным Законом порядке. -------------------------------- <20> Там же.
В условиях становления Республики Казахстан как демократического правового государства представляется важным, чтобы все государственные органы, институты гражданского общества, политические партии, СМИ самым бережным образом относились к Конституции как действующему Основному Закону государства и общества. В этой связи необходимо отметить, что, по мнению авторитетных государствоведов, "в странах с достаточным опытом демократии уважительное отношение к конституции - аксиома политической жизни, и как бы остра ни была конкурентная борьба политических сил, дискредитация конституции не входит, как правило, в арсенал этой борьбы. Идет жесткий спор об основных направлениях государственной политики, но при этом конституцию не превращают в разменную монету в политической борьбе" <21>. "Не следует также забывать, что конституционные нормы выполняют функции своего рода импульсов для создания новых норм права и в целом всего законодательства страны, что тоже требует их стабильности, а стабильность этих норм как раз можно обеспечить сложной процедурой внесения в них изменений и дополнений" <22>. Основной закон государства должен быть достаточно прочно защищен от произвольного изменения какой-либо ветвью власти. Вместе с тем стабильность конституции не означает, что она не нуждается в каких-либо изменениях и дополнениях, требуя абсолютной неизменяемости конституционных норм. "В идеале конституция рассчитана на все времена, - отмечал Фридрих Август фон Хайек, - хотя, конечно, в ней, как и во всяком продукте человеческого ума, будут обнаружены подлежащие исправлению дефекты" <23>. Если изменяются общественные отношения, закрепленные в момент принятия конституции, экономические, социальные и политические условия, в которых она действует, то это требует и приведения конституционных норм в соответствие с происходящими изменениями. "Но изменения в Основной Закон могут вноситься, - отмечалось в Послании (2005 г.) Президента Республики Н. А. Назарбаева народу Казахстана "Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации". - Думаю, самым демократичным решением будет воля народа. Придет время - мы спросим наших граждан. И сделаем так, как нужно для народа и страны" <24>. -------------------------------- <21> См.: Конституция и закон: стабильность и динамизм (Серия "Конфликт закона и общества"). М.: Издательство "Юридическая литература"; ЧеРО, 1998. С. 22. <22> Конституция Республики Казахстан. Комментарий / Под ред. Г. С. Сапаргалиева. 2-е изд., испр. и доп. Алматы: Жетiжаргы, 2004. С. 562. <23> Хайек Фридрих Август фон. Право, законодательство и свобода: современное понимание либеральных принципов справедливости и политики: Пер. с анг. Б. Пинскера и А. Кустарева / Под ред. А. Куряева. М.: ИРИСЭН, 2006. С. 444. <24> Казахстанская правда. 2005. 19 фев.
В противном случае конституция рискует превратиться в исторический документ, утрачивающий нормативную силу и имеющий мало общего с реальной действительностью <25>. В свою очередь, слишком "высокая степень жесткости конституционно-правового регулирования политической сферы может привести к застою или к тому, что движущая энергия государственной жизни перекроет или отбросит конституционно-правовые нормы, превратив в итоге конституционную завершенность в иррелевантность" <26>. Более того, как справедливо отмечает С. А. Авакьян: "Если день ото дня будет очевидно несоответствие основного закона жизни, конституция превратится в суперконсервативный документ. Общественное развитие будет задерживаться ею или пойдет вперед, не обращая внимания на конституцию. Приобретая в данном случае как бы "антиконституционный" характер, оно неизбежно поставит вопрос о соответствии конституции потребностям общества. И каким бы усложненным ни был порядок ее изменения, это произойдет" <27>. -------------------------------- <25> См.: Искакова Г. Т. Указ. соч. С. 32. <26> Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М.: ГУ - ВШЭ, 2002. С. 314 - 315. <27> Авакьян С. А. Указ. соч. С. 30.
В связи с этим мировой опыт конституционализма показывает, по мнению А. Н. Медушевского, равную опасность двух его крайних тенденций: конституционной гибкости (возможности сравнительно легко изменить конституцию) и конституционной жесткости, возникающей при введении конституций, практически не поддающихся изменениям, но переставших соответствовать изменившейся социальной реальности с течением времени, или навязанных обществу властью (например, в результате заимствования) и не соответствующих социальной реальности. Первая тенденция ведет к конституционной нестабильности, а вторая блокирует необходимые социальные и политические изменения. В обоих случаях результатом становятся сокращение конституционной легитимности и конституционная нестабильность. В первом случае власть легко преодолевает конституционные ограничения, а во втором - стремится к поиску неправовых решений для выхода из противоречий <28>. -------------------------------- <28> Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М.: ГУ - ВШЭ, 2002. С. 221.
"Самое важное, - как в свое время отмечал известный французский политик Мишель Рокар, - чтобы такие изменения не стали поводом для политических раздоров. Соответствующие акции нужно предпринимать лишь в том случае, если таких изменений хотят даже не все, но все согласны с ними. Конституция не может быть делом только определенного большинства. Существует достаточно много вопросов, из-за которых стоит спорить, и нет необходимости добавлять к ним такие споры, без которых можно обойтись. Доказательством ненужности споров по конституционным вопросам является то, что в целом наши институты успешно выдержали все испытания, которым подвергла их история. Но в этой области более чем в какой-либо другой уместно делать предложения. Лишь бы их только не навязывали" <29>. -------------------------------- <29> Рокар М. Трудиться с душой: Пер. с фр. В. Ф. Коломийцева, В. Н. Чернеги, В. Н. Николаева / Под ред. Л. М. Видясовой. М.: Междунар. отношения, 1990. С. 237.
Поэтому глубоко прав В. С. Нерсесянц, по мнению которого фундаментальное значение конституции диктует необходимость осторожного отношения к проблеме ее изменения. Возможное совершенствование действующей конституции должно осуществляться на основе взвешенной, обоснованной и публично обсужденной целостной концепции, с тем чтобы избежать опасной ломки конституционной системы правового государства и конъюнктурного передела государственной власти между ее различными ветвями и субъектами <30>. Вместе с тем "большинство создателей конституции, - как отмечает Г. Т. Искакова, - больше заботятся о решении краткосрочных политических проблем, а не о строительстве структур, которые будут жить долго" <31>. В связи с этим Г. Т. Искакова ссылается на известного канадского политолога МакВинни, предложившего следующие правила для осмотрительного конституционного дизайна: -------------------------------- <30> См.: Нерсесянц В. С. Постсоветское общество, право и государство: проблемы и тенденции развития / Государство и право на рубеже веков (Материалы Всероссийской конференции). Проблемы теории и истории. М.: Институт государства и права РАН, 2001. С. 5 - 6. <31> См.: Искакова Г. Т. Указ. соч. С. 107.
- конституция должна быть небольшой; - не пытайтесь решить краткосрочные проблемы; - конституция должна быть нейтральной в смысле партийности; - конституция должна писаться юристами; - умерьте амбиции, если общество разделено; - не пытайтесь возвести в закон то, что невозможно; - не делайте конституцию слишком жесткой; - то, что действует везде, может не работать в вашей стране; - изменение одного повлияет на другое; - общество может воспринять только определенные изменения за один раз <32>. -------------------------------- <32> См.: Там же.
Вместе с тем современные конституционные революции и перевороты конца XX в., охватившие практически все континенты, заставили исследователей обратиться к системному анализу конституционной динамики <33>. Так, по мнению С. А. Авакьяна, "вместе со стабильностью перед конституцией стоит вечная проблема динамизма. Избежать изменений конституции в принципе нельзя, весь мировой опыт показывает, что через это приходится проходить государствам при любых системах. Однако динамическое начало в конституционном регулировании должно содействовать тому, чтобы конституция была не только законом на бумаге, но и актом прямого действия" <34>. Поэтому очевидно, что стабильность и динамизм Конституции как Основного Закона государства являются одной из важнейших констант современного политического и конституционного процесса в Республике Казахстан. -------------------------------- <33> См.: Медушевский А. Н. Теория конституционных циклов. М.: Изд. дом ГУ - ВШЭ, 2005. С. 7. <34> Авакьян С. А. Указ. соч. С. 30.
Таким образом, осмысление динамики конституционного процесса в Казахстане в контексте зарубежного опыта показывает, что поэтапная конституционная реформа является важнейшей задачей государства и общества в развитии демократических преобразований. Только конституция, адекватная динамичным процессам общественного развития, способна обеспечить стабильность в государстве и обществе, необходимую для успеха демократических преобразований. В связи с этим основной задачей нашей страны, находящейся в условиях первоначального посттранзитного периода своего развития, является постоянное приведение Основного Закона в соответствие с демократическими вызовами, перед которыми стоит казахстанское общество.
Название документа