Проблемы определения местного самоуправления: замечания к действующему законодательству Республики Абхазия

(Смыр С. М., Гезердава С. И.) ("Конституционное и муниципальное право", 2013, N 8) Текст документа

ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ЗАМЕЧАНИЯ К ДЕЙСТВУЮЩЕМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ РЕСПУБЛИКИ АБХАЗИЯ <*>

С. М. СМЫР, С. И. ГЕЗЕРДАВА

Смыр Сергей Макарович, декан юридического факультета Абхазского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Гезердава Саид Игорьевич, преподаватель юридического факультета Абхазского государственного университета.

Статья посвящена актуальным вопросам правового регулирования местного самоуправления в Республике Абхазия на современном этапе. Авторы обосновывают необходимость законодательного закрепления деятельности местного самоуправления в новых экономических и политических условиях. Обосновываются необходимость и развитие основ местного самоуправления, а также их законодательного закрепления.

Ключевые слова: местное самоуправление; органы местного самоуправления.

The article concerns topical issues of legal regulation of local self-government in the Republic of Abkhazia at present. The authors substantiate the necessity of legislative consolidation of activity of local self-government in new economic and political conditions; the necessity and development of fundamentals of local self-government as well as legislative consolidation thereof.

Key words: local self-government, agencies of local self-government.

Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции Республики Абхазия от 26 ноября 1994 г. (далее - также РА) народовластие является основой государственной власти - и только, т. е. местное самоуправление формально не рассматривается в качестве проявления народовластия. Отсутствие указания на источник (происхождение) местного самоуправления, следовательно, на его сущность является недостатком Конституции, который обедняет конституционные характеристики местного самоуправления. Закрепление местного самоуправления как формы народовластия имеет исключительное значение для правильного отражения сущности местного самоуправления и развития соответствующих демократических способов осуществления публичной власти на местном уровне. Хотя конституционный пробел не отменяет сущности местного самоуправления как проявления власти народа, неполноценная конституционная формула местного самоуправления заметно влияет на нормативное развитие непосредственных форм местной демократии, делает их менее значимыми по сравнению с организационными формами самоуправления и связанными с ними формами местной демократии (местными выборами). В Конституции РА названы всего две формы местного самоуправления: прямое волеизъявление населения административно-территориальной единицы и органы местного самоуправления (местные собрания) - ч. 1 ст. 79. Эти конституционные положения недостаточны для законодательного развития других форм местного самоуправления. В Конституции не упомянут местный референдум, не предусмотрена возможность осуществления других непосредственных форм осуществления местного самоуправления. Закон "Об управлении в административно-территориальных единицах" (от 23 октября 1997 г. с изменениями и дополнениями от 29 декабря 2006 г. N 1549-c-XIV, 6 июля 2009 г. N 2410-c-IV, 2 марта 2010 г. N 2567-c-IV) в недостаточной степени включает компоненты непосредственной демократии, исключение составляют лишь местные выборы, местный референдум и отзыв (роспуск) местного собрания. К использованию местного референдума прибегли лишь однажды, в 2007 г. в пос. Пицунда. Он был проведен с целью инициирования изменения статуса населенного пункта - из поселка в город районного подчинения. Местный референдум имел консультативный характер и использовался для поддержки инициативы поселковой администрации, обращенной к Народному Собранию Республики Абхазия. Но характер и цели проведенного голосования позволяют судить о нем скорее как об опросе населения, нежели о референдуме; однако консультативные формы выявления мнения населения административно-территориальных единиц законодательно не предусмотрены, кроме того, в Законе говорится об обязательном характере решений референдума. Более того, вопрос, поставленный на голосование, не относится к числу вопросов местного значения, поскольку административно-территориальные преобразования осуществляются исключительно Народным Собранием Республики Абхазия (п. 2 ст. 47 Конституции). Формально у местного населения не было права участвовать в решении этого вопроса, но преобразование статуса населенного пункта определенно затрагивает его интересы. На этом основании мнение жителей пос. Пицунда не могло быть проигнорировано, и был найден такой выход, продиктованный ограниченными возможностями, предоставленными законом. Актуальность принятия самостоятельных решений местным населением очевидна, а данный пример показывает, насколько важным может быть участие граждан как фактор, легитимирующий решение местной власти. Местному референдуму отведена всего одна статья Закона "Об управлении в административно-территориальных единицах". Основания проведения местного референдума определены максимально лаконично - он проводится по наиболее важным вопросам местного значения. В форме местного референдума осуществляется отзыв (роспуск) местных собраний. Помимо общего основания проведения местного референдума, Закон содержит два основания проведения местного референдума: в целях отзыва местного собрания (ч. 2 ст. 20) и отмены решений, принятых на предыдущем местном референдуме (ч. 7 ст. 11). Названные основания можно свести в итоге к одному, установление же иных оснований весьма проблематично, так как упирается в отсутствие определения предметной сферы местного самоуправления - вопросов местного значения. Конституция не дает дефиниции местного самоуправления ни в одной из посвященных ему статей, а также использует это понятие в разных и несовпадающих значениях. Это существенный недостаток Конституции, который, в частности, приводит к смешению понятий "местное самоуправление" и "формы местного самоуправления". Например, в ст. 81 говорится, что "государственные органы не могут ограничивать права местного самоуправления, установленные настоящей Конституцией и законами. Вмешательство в законную деятельность местного самоуправления не допускается", в ст. 82: "...местное самоуправление обладает правом судебной защиты в целях обеспечения свободного и беспрепятственного осуществления своих полномочий". Говоря о правах, деятельности и полномочиях местного самоуправления, полагаем, что в Конституции имеются в виду только организационные формы местного самоуправления - органы местного самоуправления (районные, городские, поселковые, сельские местные собрания). Такая неоднозначность является серьезным недостатком Конституции, указывающим на дефектность ее понятийной составляющей. Кроме того, это фактор, негативно сказывающийся на законодательном развитии местного самоуправления. Использование в Конституции сочетаний слов "права местного самоуправления", "деятельность местного самоуправления" создает терминологическую путаницу и не соответствует определению местного самоуправления, данному в ч. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Закон "Об управлении в административно-территориальных единицах" определяет местное самоуправление в Республике Абхазия как систему организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения (ч. 3 ст. 2). Это определение заимствовано из Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР", в котором перечислялись элементы системы местного самоуправления (ст. 2). Определение местного самоуправления как системы организации деятельности граждан считаем спорным, так как оно предполагает отождествление самоуправления с системой, т. е. совокупностью элементов, определяющих содержание модели самоуправления в административно-территориальных единицах, но не с самой деятельностью и (или) правом на ее осуществление. В теории муниципального права (в частности, российского) сложилась иная трактовка местного самоуправления как права и вытекающей из него деятельности местного населения, имеющей различные институционально-правовые формы. Понятийная непоследовательность видна на примере ст. 6 Закона "Право граждан Республики Абхазия на участие в местном самоуправлении". Наименование статьи, а именно слова "участие в местном самоуправлении", говорит о том, что местное самоуправление рассматривается в законе одновременно и как деятельность. Понятийные расхождения, использование понятия "местное самоуправление" в разных значениях показывают концептуальную и технико-юридическую непроработанность и дефектность закона. Элементы местного самоуправления перечислены в ч. 2 ст. 4 Закона: местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы - собрание района, города, города в районе, поселка, села и путем проведения местного референдума. Но в этой норме почему-то не упомянуты местные выборы, отзыв (роспуск) местных собраний и иные формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Интересно, что названные элементы объединены вместе с институтами государственного управления (местными администрациями) в ст. 4 Закона "Система органов управления в административно-территориальных единицах". К этому следует добавить, что понятие местного самоуправления дается в ст. 2 Закона "Понятие управления в административно-территориальных единицах". В ней понятие "управление в административно-территориальных единицах" рассматривается как родовое и для "местного самоуправления", и "государственного управления", что является неверным обобщением. Понятие "управление в административно-территориальных единицах" полностью соответствует государственному управлению на местном уровне, осуществляемому местными администрациями. Полагаем, что это понятие является родовым только для государственного управления. Однако управление не может быть тождественно самоуправлению, которое, исходя из положений закона, приобретает особое содержание. Самоуправление является внутренней самоорганизацией субъектов (местного населения), не связанной с влиянием извне (например, государственным воздействием/управлением). Закон предусматривает две формы осуществления местного самоуправления: непосредственные и организационную (представительную). К непосредственным относятся: местные выборы (ч. 2 ст. 6 Закона), местный референдум (ст. 11), отзыв (роспуск) органов местного самоуправления (ст. 20) обращения граждан в органы местного самоуправления (ч. 3 ст. 6); к организационной - местные собрания. Поскольку управление - это реализация исполнительно-распорядительных функций административными органами, то ни непосредственные, ни организационные формы местного самоуправления не могут рассматриваться ни как управленческая деятельность, ни в качестве органов, его осуществляющих. Специфика местного самоуправления в Республике Абхазия не предполагает включения в него административного элемента - исполнительно-распорядительных органов. В связи с этим модель местного самоуправления, реализованную в Республике Абхазия, скорее, можно назвать представительной. Поскольку Закон включает в себя два самостоятельных элемента системы публичной власти: местное самоуправление и государственное управление, то наименование Закона - "Об управлении в административно-территориальных единицах", на наш взгляд, неверно отражает его содержание, так как из него (наименования) следует, что Закон регулирует исключительно управление на местном уровне. Законодатель не провел разграничения между управлением и самоуправлением и использует понятие "управление" для обозначения всех видов публичной деятельности в административно-территориальных единицах. На местном уровне в Республике Абхазия осуществляется один вид управления - государственное (согласно ч. 1 ст. 26 Закона центральные органы государственного управления и местные администрации образуют единую систему исполнительной власти Республики Абхазия). Его реализуют республиканские и местные органы исполнительной власти, причем основные полномочия по государственному управлению в административно-территориальных единицах принадлежат местным администрациям. Компетенция местных собраний предполагает осуществление нормотворческих и контрольных функций (ст. 15 - 19, 21 Закона), а местных администраций (ст. 25, 31 Закона) - исполнительно-распорядительных. Тем самым опровергается основной тезис-определение закона: публичной деятельности на местном уровне (государственного управления и местного самоуправления) исключительно как управления. Объединение в законе двух видов деятельности - общественной (местного самоуправления) и государственной - обосновано осуществлением местного самоуправления и государственного управления в одних и тех же административно-территориальных единицах. Однако из наименования закона получается, что он посвящен лишь управлению (административной деятельности), которое (как было сказано выше) осуществляют только местные органы государственной власти (местные администрации). Неверная интерпретация местного самоуправления реализована повсеместно в законе, включая его наименование, тем самым нивелировано значение местного самоуправления в Республике Абхазия, редуцирован спектр его возможных проявлений. Кроме того, наименование и предмет регулирования закона вполне определенно свидетельствуют, что его основным назначением является оформление организации и деятельности властных институтов местного уровня, что акт не предназначен в полной мере регулировать непосредственные формы осуществления местного самоуправления. Учитывая серьезные концептуальные и технико-юридические недостатки закона, приемлемым решением проблемы нормативного регулирования местного самоуправления может явиться принятие нового законодательства. В том случае, если существующая модель реализации публичной власти на местном уровне не будет подвергнута трансформации, следует оценить обоснованность соединения в одном нормативном акте положений об органах местного самоуправления и местных органах государственного управления, непосредственных формах осуществления местного самоуправления (местном референдуме, обращениях граждан в органы местного самоуправления, возможно, иных формах осуществления или участия в осуществлении местного самоуправления). Возможно, нормы о властных институтах местного уровня должны быть объединены в один нормативный акт (закон), а положения о местном самоуправлении (вопросы, суть, содержание) и формах его выражения (местные выборы, местный референдум, обращения граждан в органы местного самоуправления, а также, возможно, иные) в нормативный акт (закон либо конституционный закон) о местном самоуправлении. Возможны и другие варианты систематизации нормативного материала: нормы о местном государственном управлении могут быть включены в закон, регламентирующий осуществление исполнительной власти, а нормы об органах местного самоуправления могут содержаться в законе о местном самоуправлении. Отождествление местного самоуправления с управлением в административно-территориальных единицах отрицательно влияет на самостоятельность институтов местного самоуправления. Несмотря на то что Конституция признает исключительное значение местного самоуправления как одной из основ конституционного строя, а также самостоятельность местного самоуправления и существование органов местного самоуправления вне системы органов государственной власти (ст. 8), в ней содержатся положения, прямо противоречащие указанным гарантиям. Основной Закон предоставляет Президенту Республики Абхазия право отменять акты органов местного самоуправления в случае их противоречия Конституции и законодательству (ч. 18 ст. 53). Реализуя эти полномочия, Президент: во-первых, выходит за рамки государственной (исполнительной) власти, поскольку деятельность органов местного самоуправления имеет негосударственный характер; во-вторых, нарушает действие конституционного принципа разделения властей, поскольку полномочие по отмене неконституционных актов органов местного самоуправления принадлежит также Верховному суду Республики Абхазия, который в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 73 Конституции рассматривает дела по всем вопросам, касающимся соответствия Конституции решений, принятых Президентом, парламентом, а также другими органами государственной власти или местного самоуправления. Конституция позволяет Президенту отменять акты органов местного самоуправления в случае противоречия их законодательству Республики Абхазия. Конституция буквально ставит органы местного самоуправления в один ряд с министерствами и ведомствами, главами исполнительной власти городов и районов, в очередной раз демонстрируя недопустимое противоречие. По сути, это не что иное, как огосударствление органов местного самоуправления. Не вызывает сомнений, что это полномочие реализуется при взаимодействии исполнительной власти (местной и республиканской) и органов местного самоуправления, хотя конституционная формулировка не содержит такой конкретизации. Поводом для вмешательства главы государства могут быть противоречия между этими органами, что подтверждается практикой отмены решений Сухумского городского собрания указами Президента Республики Абхазия в 2008 г. Закон "Об управлении в административно-территориальных единицах" значительно конкретизирует и дополняет контрольные полномочия Президента. Ему предоставлено право отменять решения, принятые на местном референдуме, решения местных собраний, а также распускать местные собрания. Противоречивость законодательства об управлении в административно-территориальных единицах, его акцент на управлении, а не самоуправлении нейтрализуют проявления народовластия на местном уровне. Как представляется, развитие местной демократии в Республике Абхазия требует формирования реальных гарантий независимости институтов местного самоуправления и разграничения видов осуществления публичной власти в административно-территориальных единицах Республики Абхазия.

Название документа