Современная система законодательных актов, определяющих правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации
(Щур-Труханович Л. В.) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008) Текст документаПодготовлен для системы КонсультантПлюс
СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 17 июля 2008 года
Л. В. ЩУР-ТРУХАНОВИЧ
Щур-Труханович Л. В., специалист по трудовому праву и экономике труда, к. э.н.
Согласно статье 62 (часть 3) Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства <*> пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. -------------------------------- <*> Далее по тексту - иностранные граждане. Только в тех случаях, когда положение апатрида обусловливает совершение определенных действий, они выделены в тексте понятием "лица без гражданства".
Базовым законодательным актом, который определяет правовое положение иностранных граждан, находящихся на территории России, является Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <*>. В числе основных федеральных законов, регламентирующих данные вопросы также Федеральные законы от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации". -------------------------------- <*> Далее по тексту - Закон.
Особенности возникновения, изменения и прекращения трудовых отношений и иных связанных с ними отношений, а также отношений в сфере занятости, социального, пенсионного, медицинского страхования и обеспечения регламентируются Трудовым кодексом РФ и соответствующими Законами Российской Федерации и Федеральными законами: 1) Законом РФ от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации". Согласно пункту 2 его статьи 6 законодательство Российской Федерации о занятости населения распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. Привлечение на территорию Российской Федерации иностранной рабочей силы в соответствии с частью первой статьи 17 является приоритетным правом Российской Федерации. При этом часть вторая названной статьи фактически содержит отсылку к комментируемому Закону, - в ней закреплено, что привлечение и использование на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы осуществляются в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации. В настоящее время указанное законодательство представляет рассматриваемый Закон, - именно в нем определяются правила привлечения иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию и ее использования; 2) Закон РФ от 28 июня 1991 года N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". Согласно частям второй - третьей его статьи 8 медицинское страхование иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, осуществляется в порядке, устанавливаемом Советом Министров РФ; иностранные граждане, постоянно проживающие в Российской Федерации, имеют такие же права и обязанности в области медицинского страхования, как и граждане Российской Федерации, если международными договорами не предусмотрено иное. Названная статья оперирует понятием "временно находящиеся", которое раскрывается в Положении о медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, утвержденном во исполнение требований Закона РФ N 1499-1 Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1998 года N 1488. Согласно пунктам 1 и 2 названного Положения оно распространяется на иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, за исключением иностранных граждан: а) проживающих в Российской Федерации в общей сложности более 183 дней в календарном году; б) работающих в Российской Федерации по трудовым договорам; в) находящихся в служебных командировках в иностранных дипломатических представительствах, консульских учреждениях, международных организациях, аккредитованных при Министерстве иностранных дел РФ; г) пребывающих в Российской Федерации с официальным визитом; д) находящихся в Российской Федерации по приглашению работников иностранных дипломатических представительств, консульских учреждений и международных организаций, аккредитованных при Министерстве иностранных дел РФ; е) имеющих право на бесплатное оказание медицинской помощи (включая медико-транспортные услуги) в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Основываясь на подпункте "б" пункта 2 данного Положения, предусматривающего, что данное Положение не распространяется на иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, работающих по трудовым договорам, налоговые органы исходят из того, что на данную категорию граждан распространяется общеустановленный порядок уплаты единого социального налога в части, зачисляемой в фонды обязательного медицинского страхования. Согласно пункту 3 Положения медицинское страхование граждан государств - участников Содружества Независимых Государств <*> (далее - СНГ), временно находящихся в Российской Федерации, производится на основе международных договоров Российской Федерации с этими государствами. В числе указанных международных договоров - Соглашение об оказании медицинской помощи гражданам государств - участников Содружества Независимых Государств от 27 марта 1997 года. В его статье 7 определено, что плановая медицинская помощь гражданам, работающим по контракту (трудовому договору) в государстве временного пребывания, осуществляется за счет средств работодателя в порядке и объемах, предусмотренных контрактом, либо за счет личных средств граждан; оплата лечения профессиональных заболеваний или производственных травм, связанных с трудовой деятельностью граждан в государстве временного пребывания, осуществляется за счет средств работодателя в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством этого государства. -------------------------------- <*> В состав Содружества Независимых Государств в соответствии с Соглашением о создании Содружества Независимых государств от 8 декабря 1991 года (Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. Декабрь. N 51) входят: Республика Беларусь, Украина, Российская Федерация, Республика Казахстан, Туркменистан, Республика Узбекистан, Республика Армения, Кыргызская Республика, Республика Таджикистан, Азербайджанская Республика, Грузия, Республика Молдова.
Еще в одном международном договоре Российской Федерации - в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины о медицинском страховании граждан Российской Федерации, временно находящихся в Украине, и граждан Украины, временно находящихся в Российской Федерации от 28 октября 1999 года - особо регламентируется порядок медицинского страхования граждан Российской Федерации и граждан Украины в период их пребывания на территории государства другой стороны: согласно его статьям 5 и 6 названные граждане приобретают страховые медицинские полисы уполномоченных страховых организаций; наличие у граждан Российской Федерации и граждан Украины названных полисов контролируется соответствующими службами. При этом медицинское страхование граждан Российской Федерации и граждан Украины, временно находящихся на территории государства другой стороны, производится за счет личных средств граждан или за счет иных источников; 3) Федеральным законом от 29 декабря 2006 года N 255-ФЗ "Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию". Как следует из частей 1 и 2 его статьи 2, право на пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам имеют в том числе застрахованные иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам, состоящие на государственной или муниципальной службе, являющиеся адвокатами, индивидуальными предпринимателями, относящиеся к иным категориям лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством в соответствии с иными федеральными законами, при условии уплаты ими или за них налогов и (или) страховых взносов в Фонд социального страхования; 4) Федеральным законом от 16 июля 1999 года N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования". Согласно абзацу четвертому пункта 2 его статьи 6 иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам, относятся к субъектам обязательного социального страхования - застрахованным лицам и, соответственно, подлежат обязательному социальному страхованию. Это означает, что работодатели осуществляет обязательное социальное страхование работников - иностранных граждан (вне зависимости от их статуса) с уплатой соответствующих взносов и (или) налогов, а работники - иностранные граждане имеют право на соответствующие пособия по обязательному социальному страхованию. Правовое положение иностранных граждан - граждан государств - участников СНГ в части социального страхования и обеспечения также определяется Соглашением о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 года, в статье 10 которого определено, что трудящиеся-мигранты пользуются социальным страхованием и социальным обеспечением (кроме пенсионного) в соответствии с действующим на территории стороны трудоустройства законодательством, если иное не предусмотрено специальным соглашением; 5) Федеральным законом от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". В соответствии с его статьей 5, определяющей лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, обязательному социальному страхованию данного вида подлежат физические лица, выполняющие работу на основании трудового договора (контракта), заключенного со страхователем (работодателем) (пункт 1); действие данного Федерального закона распространяется также на иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено федеральными законами или международными договорами. Данное положение распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства вне зависимости от их правового статуса на территории Российской Федерации. Применительно к гражданам государств - участников СНГ оно согласуется со статьей 11 уже упомянутого Соглашения о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов от 15 апреля 1994 года, в которой определено, что порядок возмещения работнику вреда, причиненного увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением им трудовых обязанностей, регулируется законодательством государства трудоустройства, если иное не предусмотрено отдельным соглашением, а также с положениями Соглашения о взаимном признании прав на возмещение вреда, причиненного работника увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей от 9 сентября 1994 года; 6) Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации". В соответствии с пунктом 1 статьи 3 данного Федерального закона право на пенсию в соответствии с его положениями имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, - на тех же основаниях, что и граждане Российской Федерации, если иное не предусмотрено данным Федеральным законом или международными договорами Российской Федерации. Следует обратить внимание, что в данном случае речь идет только об одной категории иностранных граждан и лиц без гражданства - имеющих статус постоянно проживающих. Права иностранных граждан - граждан государств - участников СНГ в области пенсионного обеспечения также определяются Соглашением о гарантиях прав граждан государств - участников Содружества независимых государств в области пенсионного обеспечения от 13 марта 1992 года, а также в отдельных двусторонних международных договорах с государствами - участниками СНГ, например Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Грузии о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения от 16 мая 1997 года, Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения от 10 февраля 1995 года. Вопросы пенсионного обеспечения граждан государств - бывших республик СССР, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, также урегулированы в отдельных международных договорах, например Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о пенсионном обеспечении от 19 июня 1999 года, Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Эстонской Республики о сотрудничестве в области пенсионного обеспечения; 7) Федеральным законом от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации". Согласно пункту 1 его статьи 7 к числу застрахованных лиц, то есть лиц, на которых распространяется обязательное пенсионное страхование в соответствии данным Федеральным законом, относятся граждане Российской Федерации, а также постоянно или временно проживающие на территории Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договору. Таким образом, работодатель осуществляет обязательное пенсионное страхование двух категорий иностранных граждан и лиц без гражданства - обладающих статусами "постоянно проживающие" и "временно проживающие"; обязательства работодателя по страхованию иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих на территории Российской Федерации, работающих по трудовым договорам, названным Федеральным законом не предусмотрены; 8) Федеральным законом от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". В соответствии с частью третьей его статьи 3 иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Российской Федерации, имеют право на трудовую пенсию наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. В данной норме фактически развиваются положения вышеназванного Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"; 9) Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей". Как следует из части первой статьи 1 данного Федерального закона, его действие помимо российских гражданских распространяется на: а) постоянно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также беженцев; б) временно проживающих на территории Российской Федерации и подлежащих обязательному социальному страхованию иностранных граждан и лиц без гражданства; 10) Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации". Согласно пункту 4 его статьи 7 равные с гражданами Российской Федерации права на социальное обслуживание имеют постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане, если иное не установлено международным договором; 11) Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах". В соответствии с его статьей 12 он распространяется не только на граждан Российской Федерации, но и на постоянно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, относящихся к категориям ветеранов, поименованным в его статьях 2 - 4; меры социальной поддержки иностранных граждан и лиц без гражданства, относящихся к категориям ветеранов, указанным в статьях 2 - 4 данного Федерального закона, временно проживающих или временно пребывающих на территории Российской Федерации, определяются международными договорами Российской Федерации. В числе общих федеральных законов, предусматривающих особенности правового регулирования правовых отношений в случае участия в них иностранных граждан, также следует назвать Федеральный закон от 25 июля 1998 года N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации". Необходимо сказать и о федеральных законах, корректирующих правовое положение иностранных граждан, определенное в Законе, в части установления для них ограничений на занятие отдельными видами деятельности (статья 14 Закона). Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяется многочисленными двусторонними и многосторонними международными договорами Российской Федерации. Как определено в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией РФ составной частью ее правовой системы; они - также существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. В соответствии с пунктом 2 статьи 5 названного Федерального закона если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Данное положение повторяет норму части 4 статьи 15 Конституции РФ и имеет соответствующее отражение в части второй статьи 10 Трудового кодекса РФ: если международным договором Российской Федерации установлены другие правила, чем предусмотренные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора. Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, в соответствии со статьей 30 Федерального закона подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел РФ в Собрании законодательства РФ; вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются по представлению Министерства иностранных дел РФ также в Бюллетене международных договоров. Не относится к официальным, однако нередко является источником публикации международных договоров Российской Федерации, издание Министерства иностранных дел - "Дипломатический вестник". Тексты международных договоров также публикуются в тематических (по вопросу регулирования) сборниках международных договоров, а также размещены в информационно-правовых системах (в частности, в правовой базе "КонсультантПлюс"). Основные международные договоры (полные тексты и необходимые извлечения), необходимые работодателям, использующим в Российской Федерации труд иностранных граждан, приводятся в приложениях к настоящему изданию. При возникновении затруднений в определении статуса международного договора (действующий или недействующий, обязательный для Российской Федерации или нет) работодателям можно порекомендовать обращаться непосредственно в федеральный орган исполнительной власти, который ведет регистрацию и учет международных договоров. Таковым согласно статье 26 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" является Министерство иностранных дел РФ - единая государственная система регистрации и учета международных договоров Российской Федерации находится в его ведении. Работодателям также следует знать, как судами будут разрешаться затруднения с определением статуса международного договора, а также с применением его положений, в том числе при рассмотрении трудовых споров и дел об административных правонарушениях в области использования труда иностранных граждан. Об этом говорится в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 года N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". Как поясняется в Постановлении, согласно пункту "а" статьи 2 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" под международным договором Российской Федерации надлежит понимать международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т. п.). Международные договоры Российской Федерации могут заключаться от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры) и от имени федеральных органов исполнительной власти (межведомственные договоры). В Постановлении также указывается, что согласно пункту 3 статьи 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно; для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств. При рассмотрении судом гражданских или административных дел применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (часть 4 статьи 15 Конституции РФ, пункты 1 и 3 статьи 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", пункт 2 статьи 7 Гражданского кодекса РФ). При решении вопросов о возможности применения договорных норм международного права судам рекомендовано исходить из того, что международный договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре или согласованные между участвовавшими в переговорах государствами; при отсутствии такого положения или договоренности договор вступает в силу, как только будет выражено согласие всех участвовавших в переговорах государств на обязательность для них договора (статья 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года). Судам также рекомендовано иметь в виду, что международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в статье 6 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" путем подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны, а также при условии, что указанный договор вступил в силу для Российской Федерации (например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод была ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 30 марта 1998 года N 54-ФЗ, а вступила в силу для Российской Федерации 5 мая 1998 года - в день передачи ратификационной грамоты на хранение Генеральному секретарю Совета Европы согласно статье 59 этой Конвенции). Исходя из смысла частей 3 и 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, пункта 3 статьи 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", судами непосредственно могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства РФ или в Бюллетене международных договоров в порядке, установленном статьей 30 данного Федерального закона. Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов. Официальные сообщения Министерства иностранных дел РФ о вступлении в силу международных договоров, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства РФ, подлежат опубликованию в том же порядке, что и международные договоры (статья 30 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"). Как следует из пункта 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ, международные договоры, которые имеют прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации, применимы судами при разрешении гражданских и административных дел, в частности: - при рассмотрении гражданских дел, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем законом Российской Федерации, который регулирует отношения, ставшие предметом судебного рассмотрения; - при рассмотрении гражданских дел, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила судопроизводства, чем гражданским процессуальным законом Российской Федерации; - при рассмотрении гражданских дел, если международным договором Российской Федерации регулируются отношения, в том числе отношения с иностранными лицами, ставшие предметом судебного рассмотрения (например, при рассмотрении дел, перечисленных в статье 402 Гражданского процессуального кодекса РФ, ходатайств об исполнении решений иностранных судов); - при рассмотрении дел об административных правонарушениях, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях. Пленум Верховного Суда РФ особо обратил внимание судов на то, что согласие на обязательность международного договора для Российской Федерации должно быть выражено в форме федерального закона, если указанным договором установлены иные правила, чем федеральным законом (часть 4 статьи 15 Конституции РФ, пункты 1 и 2 статьи 5, статья 14, подпункт "а" пункта 1 статьи 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", пункт 2 статьи 1 Гражданского процессуального кодекса РФ, часть 3 статьи 1 Уголовно-процессуального кодекса РФ). Согласно пункту 8 цитируемого Постановления Пленума Верховного Суда РФ правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации; правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор (часть 4 статьи 15, статьи 90, 113 Конституции РФ). В первую очередь, работодателям, использующим труд иностранных граждан, следует знать и применять положения международных договоров Российской Федерации, непосредственно регулирующих вопросы трудовой миграции. В числе двусторонних международных договоров Российской Федерации, определяющих правила осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации гражданами других государств, следует назвать вступившие в силу для Российской Федерации: 1) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о принципах направления и приема вьетнамских граждан на работу на предприятиях, в объединениях и организациях Российской Федерации от 29 сентября 1992 года; 2) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о трудовой деятельности и социальной защите граждан России и Украины, работающих за пределами границ своих государств от 14 января 1993 года, а также Временное соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о гарантиях прав граждан, работающих в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в области пенсионного обеспечения от 15 января 1993 года; 3) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Федеративной Республики Германии о занятости лиц, работающих по найму с целью повышения их профессиональных и языковых знаний (соглашение о занятости гостевых работников), от 17 мая 1993 года; 4) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации и Республики Молдова, работающих за пределами границ своих государств, от 27 мая 1993 года; 5) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Польша о принципах трудовой деятельности российских граждан на территории Республики Польша и польских граждан на территории Российской Федерации от 15 марта 1994 года; 6) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о трудовой деятельности и социальной защите граждан Российской Федерации, работающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, работающих на территории Российской Федерации, от 19 июля 1994 года; 7) Соглашение между Правительством РФ и Правительством Словацкой Республики об организации занятости в рамках выполнения договоров подряда и взаимном трудоустройстве граждан от 13 февраля 1995 года; 8) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов от 28 марта 1996 года, с учетом изменений, внесенных Международным протоколом, от 22 сентября 2003 года; 9) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о временной трудовой деятельности граждан от 29 июня 1999 года; 10) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о временной трудовой деятельности граждан Российской Федерации в Китайской Народной Республике и граждан Китайской Народной Республики в Российской Федерации от 3 ноября 2000 года; 11) Соглашение между Министерством по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации и Центральным учреждением по трудоустройству (Бонн) Федерального ведомства по труду Федеративной Республики Германии о сотрудничестве в трудоустройства студентов в период каникул от 19 апреля 2001 года; 12) Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о трудовой деятельности и защите прав граждан Российской Федерации в Республике Таджикистан и граждан Республики Таджикистан в Российской Федерации от 16 октября 2004 года. Основным актом, определяющим правовое положение иностранных граждан, являющихся гражданами государств - участников СНГ, в Российской Федерации является Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 года. В числе важнейших международных договоров Российской Федерации, определяющих правовое положение иностранных граждан, обладающих статусом постоянно проживающих на территории Российской Федерации, следует назвать: 1) Договор между Республикой Казахстан и Российской Федерацией о правовом статусе граждан Республики Казахстан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, и граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Казахстан, от 20 января 1995 года; 2) Договор между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Киргизской Республики, и граждан Киргизской Республики, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 13 октября 1995 года; 3) Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 года; 4) Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Армения, и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 29 августа 1997 года. Работодателям, использующим труд иностранных граждан, следует знать не только положения тех международных договоров, которые регламентируют трудовые и социальные отношения, но и договоры, определяющие порядок въезда и пребывания (проживания) граждан и подданных других государств на территории Российской Федерации, а также международные договоры о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам между Российской Федерацией и другими государствами. Составной частью правовой системы Российской Федерации являются не только международные договоры, заключенные Российской Федерацией, но и заключенные СССР действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства - продолжателя Союза ССР (пункт 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 года N 5). Международные договоры СССР, обязательные для Российской Федерации как государства - продолжателя Союза ССР, опубликованы в официальных изданиях Совета Министров (Кабинета Министров) СССР; публикация текстов этих договоров в других изданиях, в частности, в сборниках международных договоров СССР, не является официальной (пункт 4 того же Постановления Пленума Верховного Суда РФ). Что касается таких международных договоров, как конвенции Международной организации труда, регламентирующих отношения в сфере миграции, то положения основных из них - Конвенции 1949 года о трудящихся-мигрантах (N 97) и Конвенции 1975 года о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения (N 143), для Российской Федерации пока не имеют силы и не могут применяться в качестве обязательных актов органами государственной власти, работодателями и работниками (их представителями). Обе Конвенции включены в Перечень Конвенций МОТ, которые общероссийские объединения профсоюзов, общероссийские объединения работодателей и Правительство РФ в рамках социального партнерства запланировали включить в План ратификации Российской Федерацией в ближайшие годы (приложение N 2 к Генеральному соглашению между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2008 - 2010 годы). Помимо вышерассмотренных международных договоров, являющихся обязательными для Российской Федерации, работодатели также обязаны соблюдать положения общих международных договоров, определяющие принципы регулирования в области трудовой деятельности и социальной защиты, в частности, конвенции Международной организации труда, ратифицированные Российской Федерации. Наиболее точная информация о конвенциях Международной организации труда, применяющихся в Российской Федерации, приведена в справочном пособии "Международная организация труда: конвенции, документы, материалы" <*>. Согласно аналитической таблице З. С. Богатыренко по состоянию на 1 июля 2006 года Российской Федерацией ратифицировано 60 конвенций Международной организации труда, из которых действует 52 конвенции. -------------------------------- <*> Международная организация труда: конвенции, документы, материалы / Сост. и авт. предисл. и вступ. ст. З. С. Богатыренко. М.: Дело и Сервис, 2007. С. 688.
Следует отметить, что статья 3 Закона вполне конкретно определяет состав национального законодательства о правовом положении иностранных граждан - оно состоит исключительно из федеральных законов. Применяемая в настоящее время редакция не предусматривает возможности регулирования отношений с иностранными гражданами подзаконными нормативными правовыми актами, как, например, в других федеральных законах, в которых в статьях с конструктивно аналогичными заголовками устанавливается, что законодательство (в определенной сфере правового регулирования) состоит из федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов (статья 1 Федерального закона от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации") или что оно состоит из федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях"). Нет в Законе также общей нормы, устанавливающей, что отношения с участием иностранных граждан регулируются также принятыми в соответствии с данным Законом нормативными правовыми актами Президента РФ, нормативными правовыми актами Правительства РФ. Несмотря на это, в специальных нормах Закона Правительство РФ определено в качестве основного органа государственной власти, уполномоченного на принятие нормативных правовых актах, развивающих положения Закона в части администрирования предусмотренных Законом процедур. В числе таких актов - Постановления Правительства РФ от 4 апреля 2003 года N 193 "Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации", от 2 апреля 2003 года N 188 "О Перечне инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации", от 1 ноября 2002 года N 794 "Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство" и другие. В целях определения механизма реализации положений постановлений Правительства РФ федеральные органы исполнительной власти, руководствуясь положениями, регламентирующими их деятельность, со ссылкой на Закон и Постановления Правительства РФ приняли свои нормативные правовые акты. Так, Федеральная миграционная служба своими Приказами утвердила ряд Административных регламентов по предоставлению государственных услуг иностранным гражданам (от 29 февраля 2008 года N 40 - Административный регламент по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, от 29.04.2008 N 41 - Административный регламент по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, от 11.01.2008 N 1 - Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Государственным комитетом Российской Федерации по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, от 08.11.2007 N 430 - Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по оформлению, выдаче, продлению срока действия, восстановлению и по исполнению государственной функции по аннулированию виз иностранным гражданам и лицам без гражданства, др.). Для реализации пункта 3 статьи 18 Закона Министерство труда и социального развития РФ выпустило Приказ от 15 июля 2003 года N 175 "Об организации работы по подготовке и выдаче территориальными органами Минтруда России по вопросам занятости населения заключений о целесообразности привлечения и использования иностранных работников". Продолжило выпуск необходимых для применения Закона нормативных правовых актов Министерство здравоохранения и социального развития РФ (в частности, Приказ от 17.09.2007 N 607 "Об установлении списков профессий (должностей) и работ, при выполнении которых иностранный гражданин или лицо без гражданства, временно пребывающие (проживающие) в Российской Федерации, в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)", др.). И хотя указанные акты не определяют правовое положение иностранных граждан, они, тем не менее, содержат положения, уточняющие установленный Законом и Постановлениями Правительства РФ порядок совершения разрешительных и уведомительных процедур с участием иностранных граждан. При этом степень развития и конкретизации отдельных норм Закона и Постановлений Правительства РФ вызывает вопросы об обоснованности их расширительного или ограничительного толкования, а также о правомочности отдельных федеральных органов исполнительной власти регулировать отдельные вопросы. Статьи главы I Закона не содержат положений о возможности введения особого правового положения иностранных граждан в субъектах Российской Федерации и, соответственно, принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации соответствующих нормативных правовых актов. Что касается других глав Закона, то только в пункте 9 его статьи 31 и пункте 5 статьи 34 имеются ссылки на законы субъектов Российской Федерации - согласно названным пунктам законами субъекта Российской Федерации должен определяться порядок создания специальных учреждений, в которых по решению суда содержатся иностранные граждане, подлежащие депортации или административному выдворению (об указанных законах - в комментарии к соответствующим статьям). Другой возможности правового регулирования субъектами Российской Федерации отношений с участием иностранных граждан не предусматривают. Следует отметить, что большинство субъектов Российской Федерации после введения Закона в действие отменили свои Законы о порядке регистрации иностранных граждан на территории субъектов Российской Федерации, о правилах въезда и пребывания на территории субъектов Российской Федерации иностранных граждан и других. Однако есть субъекты Российской Федерации, в которых такие Законы и иные нормативные правовые акты, определяющие правовое положение иностранных граждан на территории субъекта Российской Федерации, до настоящего времени не отменены. Несмотря на то, что Закон не предусматривает возможности прямого участия органов государственной власти в регулировании отношений с участием иностранных граждан, отдельные субъекты Российской Федерации уже после введения Закона в действие приняли свои Законы и иные нормативные правовые акты с высоким (в иерархии правовых актов субъекта Российской Федерации) юридическим статусом (постановления государственных органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, постановления и приказы государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации). В частности, в Краснодарском крае с 2004 года действует Закон Краснодарского края от 2 июля 2004 года N 735-КЗ "О реализации государственной политики по вопросам правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Краснодарского края". В числе подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих отношения с участием иностранных граждан, принятых после введения Закона в действие, также следует назвать Постановление Губернатора Амурской области от 12 октября 2004 года N 548 "О дополнительных мерах по организации контроля за пребыванием иностранных граждан в Амурской области", Приказ Министерства внутренних дел Республики Татарстан от 16 ноября 2004 года N 709 "О создании рабочей группы по рассмотрению документов юридических и физических лиц о привлечении и использовании в Республике Татарстан иностранной рабочей силы и порядке их согласования (проверки)", Постановление Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 7 октября 2002 года N 287 "О мерах по реализации федерального законодательства о территориях Российской Федерации с регламентированным посещением иностранных граждан в Ямало-Ненецком автономном округе". В отдельных из них содержатся положения, чрезмерно корректирующие федеральные нормы, определяющие правовое положение иностранных граждан. Собственно, вопросы вызывает обоснованность принятия указанных актов - как уже отмечалось, Закон не закрепляет за субъектами Российской Федерации права на нормотворчество в регулируемой сфере. При этом, на наш взгляд, общие ссылки в указанных актах на Закон не оправдывают их принятие. Не оправдывает издание органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих порядок выполнения иностранными гражданами отдельных процедур, и наличие пробелов в Законе и федеральных нормативных правовых актах. Вместе с тем, именно по этой причине, со ссылкой на данный Закон, а также на Федеральные законы "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" ряд субъектов Российской Федерации приняли нормативные правовые акты, определяющие порядок прохождения иностранными гражданами медицинских осмотров (обследований). В частности, такие акты применяются в г. Санкт-Петербурге (распоряжение Комитета по здравоохранению Правительства Санкт-Петербурга от 18 мая 2006 года N 201-р "О порядке проведения медицинских осмотров иностранных граждан для получения разрешения на временное проживание на территории Санкт-Петербурга"), в Хабаровском крае (Приказ Министерства здравоохранения Хабаровского края от 4 сентября 2003 года N 251 "О совершенствовании мероприятий по организации обследования иностранных граждан и лиц без гражданства"), в Приморском крае (Приказ Департамента здравоохранения Администрации Приморского края от 2 декабря 2003 года N 1103-о "О временном порядке проведения медицинского обследования иностранным гражданам для получения разрешения на проживание в Российской Федерации"), в Пензенской области (Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Пензенской области от 12 января 2004 года N 13 "О проведении медицинского обследования иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Пензенской области, для получения разрешения на временное проживание или вида на жительство или на работу"), в Республике Башкортостан (Приказ Министерства здравоохранения Республики Башкортостан от 22 декабря 2003 года N 872-Д "О временном порядке медицинского обследования иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Республики Башкортостан, для получения разрешения на проживание на территории Республики Башкортостан"), Волгоградской области (Приказ Комитета по здравоохранению Администрации Волгоградской области от 21 марта 2006 года N 229/01/50 "Об упорядочении работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства"), в других. Следуя примеру органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления также со ссылкой на Закон и иные федеральные законы принимают свои нормативные правовые акты, уточняющие положения федерального законодательства. В частности, со ссылкой на Закон РФ от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" Совет народных депутатов закрытого административно-территориального образования г. Радужный Владимирской области принял решение от 22 декабря 2003 года N 43/254 "О порядке въезда граждан Российской Федерации и иностранных граждан (лиц без гражданства) для постоянного проживания или временного пребывания на территории контролируемой зоны ЗАТО г. Радужный Владимирской области", которым уточнены условия въезда иностранных граждан на территорию муниципального образования. Ссылкой на данный Закон, а также соответствующие Постановления Правительства РФ органы государственной власти обосновывают принятие нормативных правовых актов, регламентирующих порядок распределения выделенной субъекту Российской Федерации квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию между муниципальными образованиями. Так, например, соответствующее распоряжение принято Администрацией Приморского края - распоряжение от 21 июня 2005 года N 296-ра "О распределении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию (Приморский край) в целях осуществления трудовой деятельности на 2005 год". Между тем, ни в Законе, ни в соответствующих Постановлениях Правительства РФ не оговаривается возможность последующего распределения квоты органами государственной власти Российской Федерации между муниципальными образованиями.
Название документа