Проблемы реформирования Европейского суда по правам человека на современном этапе
(Николаев А. М.) ("Конституционное и муниципальное право", 2008, N 15) Текст документаПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
А. М. НИКОЛАЕВ
Николаев А. М., доцент кафедры конституционного и международного права Российского государственного социального университета, кандидат юридических наук.
Колоссальные разрушения и тяжелейшие человеческие потери как результат Второй мировой войны, ставшей настоящей трагедией для всей цивилизации, в немалой степени повлияли на то, что уже в начале 50-х годов XX в. существовало два основополагающих международно-правовых акта в области прав и свобод человека. Во-первых, 10 декабря 1948 г. Генеральная Ассамблея ООН принимает Всеобщую декларацию прав человека, провозгласившую достаточно широкий перечень прав и свобод человека, а также заявившую о том, что "каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное развитие его личности" <1>. Не умаляя значения Всеобщей декларации прав человека, отметим, что она носит рекомендательный характер и не предусматривает системы контроля за соблюдением провозглашенных прав и свобод. Во-вторых, принимая во внимание Всеобщую декларацию прав человека, был разработан региональный международно-правовой акт - Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее - Европейская конвенция), подписанная 4 ноября 1950 г. в Риме. -------------------------------- <1> Действующее международное право: В 3 т. / Составители Ю. М. Колосов и Э. С. Кривчикова. Т. 2. М., 1997. С. 10.
Европейская конвенция как международный договор не ограничивается только перечислением прав и свобод, но и устанавливает конкретные гарантии прав и свобод человека, предоставляя право на обращение в международную судебную инстанцию - Европейский суд по правам человека (далее - Европейский суд). Обратная связь между Европейской конвенцией и учрежденным контрольным механизмом проявляется в том, что прецедентное право Европейского суда указывает направления развития Европейской конвенции путем толкования ее положений. Толкование Европейской конвенции при этом неразрывно связано с процедурой рассмотрения конкретных жалоб, поступающих в Европейский суд. Несмотря на то что Европейский суд никоим образом не выступает в качестве "четвертой инстанции" по отношению к национальным судебным системам, необходимо отметить, что его деятельность по разработке стандартов прав и свобод человека способствует унификации правового регулирования прав и свобод человека во всех государствах - членах Совета Европы. Такое воздействие становится возможным непосредственно после ратификации государством Европейской конвенции, когда государство принимает на себя обязательства по обеспечению соответствия внутреннего законодательства европейским стандартам, а также по устранению нарушений прав и свобод, гарантированных Европейской конвенцией. Рассматриваемая система защиты прав и свобод человека развивается благодаря создаваемому Европейским судом прецедентному праву. Также Европейский суд дает толкование национального законодательства государств - членов Совета Европы и оценивает правоприменительную практику, но исключительно с точки зрения их соответствия стандартам Европейской конвенции. В связи с этим следует согласиться, на наш взгляд, с такой характеристикой Европейской конвенции как системы, выступающей в качестве "международного общего права" <2>. -------------------------------- <2> Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М., 1998. С. 29.
В настоящее время принятая более полувека назад Европейская конвенция не утратила своей актуальности. Являясь организацией общеевропейского масштаба, Совет Европы к 1 мая 2008 г. объединил 47 государств, отвечающих критериям демократического государства. Таким количеством участников не обладает сегодня ни одна европейская региональная организация. Вступление Российской Федерации в Совет Европы, которое произошло в 1996 г., учитывая все последствия этого шага за истекшее с этого торжественного момента время, должно рассматриваться как начало нового этапа в развитии отечественной правовой системы. Ратифицировав в 1998 г. Европейскую конвенцию и приняв на себя соответствующие обязательства, Россия прикоснулась к основным европейским достижениям в области защиты личных и политических прав и свобод человека и гражданина, а также получила возможность участвовать в создании и утверждении таких общих стандартов. На наш взгляд, в настоящее время вызывает интерес взаимодействие России и Совета Европы в целом на фоне попытки реформирования Европейского суда. Контрольный механизм, учрежденный Европейской конвенцией, претерпел за полвека значительную эволюцию. Как известно, изначально заявители должны были обращаться с жалобами в ныне уже не существующую Европейскую комиссию по правам человека, которая выступала своеобразной предварительной инстанцией, оценивая жалобы на предмет соблюдения условий приемлемости, изучая фактические обстоятельства дела, предлагая сторонам примирительные процедуры и лишь после этого передавая дело в Европейский суд, который был создан в 1959 г. Необходимо также отметить, что третьим элементом в системе судебного контроля был исключительно политический орган - Комитет министров Совета Европы, который мог сделать вывод о том, имело ли место нарушение Европейской конвенции в обстоятельствах конкретного дела, но только в том случае, если данная жалоба не передавалась в Европейский суд. Кроме того, первоначально ратификация Европейской конвенции тем или иным государством - членом Совета Европы не влекла за собой автоматического признания юрисдикции Европейского суда в отношении этого государства, так как требовалось особое заявление государства. Также требовалось согласие государства и на признание за своими гражданами и их объединениями права на обращение в Европейский суд с индивидуальной жалобой против собственного государства <3>. -------------------------------- <3> См. подробнее: Туманов В. А. Европейский суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. М., 2001. С. 4 - 15.
Вступление в Совет Европы целого ряда новых членов из числа государств Центральной и Восточной Европы, которое произошло в 90-е годы XX в., вызвало значительный рост количества жалоб. Как следствие, выросло и количество решений по существу, выносимых Европейским судом. В частности, только за 1998 г. Европейский суд вынес решения по 106 делам, а за предшествующие семь лет (1990 - 1997 гг.) - около 600 решений <4>. -------------------------------- <4> Там же. С. 9.
Полученные сигналы о том, что система не справляется с нагрузкой и нуждается в реорганизации, обусловили разработку и подписание в 1994 г. Протокола N 11 к Европейской конвенции, который вступил в силу в 1998 г., заменив трехступенчатую систему контроля единым Европейским судом. В результате такой реформы все межгосударственные и индивидуальные жалобы теперь направляются сразу в Европейский суд, который регистрирует их и рассматривает поступившие жалобы как по приемлемости, так и по существу дела. При этом Комитет министров Совета Европы сохранил за собой надзорные полномочия за исполнением решений Европейского суда. Необходимо отметить, что Протокол N 11 способствовал более эффективной работе контрольного механизма Европейской конвенции. Так, если дореформенные Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд вынесли 38 389 решений по приемлемости и по существу за 44 года своей деятельности, то новый Европейский суд - 61 633 решения по приемлемости и по существу за первые 5 лет своей работы <5>. -------------------------------- <5> Пояснительный доклад к Протоколу N 14 к Европейской конвенции // www. conventions. coe. int.
Вместе с тем проблема перегруженности Европейского суда не получила своего решения. Во многом это было связано со значительным расширением состава Совета Европы, который к 2004 г. объединял государства с общей численностью населения около 800 миллионов человек, и стремительно увеличивающимся потоком жалоб. Если в 1990 г. было подано 5279 жалоб, то в 1994 г. - 10335, в 1998 г. - 18164, в 2002 г. - 34546 жалоб <6>. При этом подавляющее большинство жалоб признавались неприемлемыми и не доходили до разбирательства по существу. В частности, в 2003 г. было признано неприемлемыми 96% жалоб, полученных Европейским судом <7>. Следовательно, основная нагрузка возлагается на структуры Европейского суда, работающие с жалобами на первоначальных стадиях судопроизводства. -------------------------------- <6> Там же. <7> Там же.
На основе проведенного анализа было решено сконцентрировать усилия на определенных мерах по реформированию Европейского суда. Еще на ранней стадии работы над Протоколом N 14 к Европейской конвенции (далее - Протокол N 14), призванным реализовать целую группу предложений по реформированию Европейского суда, были обозначены основные направления реформы, в рамках которых были названы конкретные меры <8>. -------------------------------- <8> Там же.
К первой группе были отнесены меры на национальном уровне, направленные на предотвращение и устранение нарушений Европейской конвенции уже на внутригосударственном уровне, не дожидаясь подачи жалобы в Европейский суд, изменяя национальное законодательство и правоприменительную практику с тем, чтобы привести их в соответствие с требованиями европейских стандартов. Вторая группа мер связана с исполнением решений Европейского суда. Внимание государств, входящих в Совет Европы, должно быть обращено на принятие мер общего характера, необходимых для устранения прежде всего системных нарушений, установленных Европейским судом. Подобные действия государств должны снизить количество однотипных жалоб, подаваемых в Европейский суд по поводу одних и тех же системных нарушений Европейской конвенции. Наконец, к третьей группе были отнесены шаги по повышению эффективности судопроизводства, предусматривающие в числе прочих мер совершенствование фильтрационного механизма для неприемлемых жалоб. Желание обеспечить рассмотрение большего объема дел в Европейском суде при сохранении высокого качества правосудия проявилось в тех изменениях, которые в итоге были внесены в европейский контрольный механизм в связи с принятием Протокола N 14, открытого для подписания 13 мая 2004 г. <9>. -------------------------------- <9> См. подробнее о разработке Протокола N 14: Абашидзе А. Х., Алисиевич Е. С. Право Совета Европы. Конвенция о защите прав человека и основных свобод. М., 2007. С. 80 - 86.
Протокол N 14 не содержит радикальных структурных новшеств, а скорее нацелен на улучшение работы Европейского суда. Рассмотрим наиболее важные, по нашему мнению, положения Протокола N 14. 1. Для того чтобы укрепить независимость и беспристрастность судей Европейского суда, срок их полномочий увеличивается с шести до девяти лет, причем судьи не могут быть переизбраны (ст. 2 Протокола N 14). 2. Один судья Европейского суда сможет признавать индивидуальные жалобы неприемлемыми, если не требуется дальнейшего изучения дела, и в этом случае такие решения о признании жалобы неприемлемой будут окончательными (ст. 7 Протокола N 14). Предполагается, что речь идет о жалобах, несоответствие которых условиям приемлемости очевидно <10>. Если у судьи имеются сомнения относительно приемлемости жалобы, то он передает ее в комитет из трех судей или в палату для дальнейшего разбирательства. Важно подчеркнуть, что судья не сможет единолично признавать неприемлемыми жалобы, поданные против того государства, от которого был избран данный судья (ст. 6 Протокола N 14). Также отметим, что при анализе жалоб судье будут помогать в качестве докладчиков сотрудники Секретариата Европейского суда (ст. 4 Протокола N 14). -------------------------------- <10> Пояснительный доклад к Протоколу N 14 к Европейской конвенции // www. conventions. coe. int.
3. Комитеты из трех судей Европейского суда смогут выносить единогласно не только решения о неприемлемости жалобы, но и также единогласно выносить решения о приемлемости жалоб и по существу дела в тех случаях, если возникающие в деле вопросы по поводу толкования и применения положений Европейской конвенции и Протоколов к ней уже получили свое разрешение в прецедентной практике Европейского суда (ст. 8 Протокола N 14). Решения комитетов из трех судей будут являться окончательными. 4. Вводится новый критерий приемлемости жалоб, предусматривающий, что Европейский суд может признать неприемлемой жалобу, установив незначительность ущерба для заявителя в результате предполагаемого нарушения Европейской конвенции и Протоколов к ней (ст. 12 Протокола N 14). Такое решение будет невозможным в том случае, если принцип уважения прав и свобод, гарантированных Европейской конвенцией и Протоколами к ней, требует изучения жалобы по существу, а также если дело не было предметом разбирательства во внутригосударственных средствах правовой защиты. В ст. 20 Протокола N 14 также указывается, что судьи Европейского суда, рассматривающие жалобы единолично, и комитеты из трех судей смогут применять новое условие приемлемости только через два года после вступления в силу Протокола N 14. 5. В качестве третьей стороны в судебном процессе сможет участвовать Комиссар Совета Европы по правам человека, который получит право представлять свои письменные комментарии по делу и принимать участие в устных слушаниях по всем делам, находящимся в производстве палат или Большой палаты Европейского суда (ст. 13 Протокола N 14). Представляется, что активная роль Комиссара Совета Европы по правам человека в ходе рассмотрения конкретных дел необходима в значительной степени при исследовании системных нарушений в государствах - членах Совета Европы, а также по делам, затрагивающим какие-либо новые проблемы, связанные с соблюдением прав и свобод человека, гарантированных Европейской конвенцией. 6. Изменения, вносимые ст. 14 Протокола N 14, позволяют Европейскому суду осуществлять рассмотрение дела с участием представителей сторон и исследовать все обстоятельства дела не только после признания жалобы приемлемой, как говорится в действующей редакции ст. 38 Европейской конвенции, но и на любой стадии судебного разбирательства. Таким образом, происходит укрепление обязательств государств - участников Европейской конвенции по сотрудничеству с Европейским судом при рассмотрении конкретных дел и создании для этого всех необходимых условий. 7. Новые полномочия получает Комитет министров Совета Европы, осуществляющий надзор за исполнением решений Европейского суда (ст. 16 Протокола N 14). Во-первых, Комитет министров сможет обращаться с запросом в Европейский суд для разъяснения уже вынесенного решения Европейского суда. Во-вторых, если государство, выступающее стороной по делу, уклоняется, по мнению Комитета министров, от исполнения решения Европейского суда, то Комитет министров, отправив в адрес данного государства уведомление, вправе направить в Европейский суд запрос о том, нарушило ли государство свои обязательства по исполнению решений в соответствии с п. 1 ст. 46 Европейской конвенции. Если Европейский суд установит нарушение обязательств государства, то он сообщает об этом Комитету министров для обсуждения последним мер, которые могут быть приняты по отношению к виновному государству. Необходимо отметить, что вводимые Протоколом N 14 процедуры не могут вызвать ни пересмотра решения Европейского суда по существу, ни изменения размеров компенсации, если таковая была назначена по результатам судебного разбирательства. По мнению разработчиков Протокола N 14, правомочие Европейского суда отвечать на запрос Комитета министров о разъяснении решений не предполагает возможности Европейского суда указать на конкретные меры по исполнению решений <11>. По нашему мнению, такое право окажется в распоряжении Европейского суда в результате будущих реформ. В качестве примера можно указать на практику Межамериканского суда по правам человека, который в своих решениях указывает государствам на действия, которые следует предпринять для устранения допущенных нарушений прав и свобод и для предотвращения новых аналогичных нарушений. Оставляя право определения мер общего и индивидуального характера в руках исключительно политического органа, каковым является Комитет министров, Европейский суд может столкнуться с тем, что государства, признанные виновными в нарушении прав и свобод человека, смогут заплатить заявителю компенсацию и не совершать каких-либо иных эффективных действий по исполнению решений. В частности, по состоянию на 1 мая 2008 г. Европейским судом уже вынесено около 30 решений по поводу нарушений прав и свобод человека на территории Чеченской Республики, и в этих решениях установлена ответственность России за нарушения ст. 2 (право на жизнь) и ст. 3 (запрет пыток) Европейской конвенции. Как отметил судья Европейского суда А. И. Ковлер, практически по всем делам данной категории Европейский суд констатировал отсутствие тщательного и эффективного расследования <12>. Однако какая-либо информация о том, что после вынесения решений Европейского суда были привлечены к ответственности на национальном уровне конкретные представители государства, отсутствует. -------------------------------- <11> Там же. <12> Россияне лидируют по жалобам // Коммерсант. 2008. 16 мая.
Процедура вступления Протокола N 14 в силу предусматривает его подписание и ратификацию всеми государствами - участниками Европейской конвенции без каких-либо оговорок (ст. 18, 19 Протокола N 14). По состоянию на 1 мая 2008 г. Протокол N 14 ратифицирован всеми государствами - участниками Европейской конвенции, кроме Российской Федерации. Представляется, что объяснение причин отсутствия ратификации Россией Протокола N 14 заслуживает самого пристального внимания. 4 мая 2006 г. Российская Федерация подписала Протокол N 14. На наш взгляд, данный факт недвусмысленно демонстрирует позицию государства по поводу реформы Европейского суда в связи с принятием Протокола N 14. Однако 20 декабря 2006 г. депутаты Государственной Думы Российской Федерации большинством голосов отказались ратифицировать Протокол N 14: только 27 депутатов проголосовали "за", тогда как 138 парламентариев выступили "против" <13>. -------------------------------- <13> Поупражнялись в плюрализме // Независимая газета. 2006. 21 декабря.
Как заявил на заседании Государственной Думы заместитель Министра иностранных дел РФ Г. Карасин, "отказ от ратификации повлечет за собой нелегкие для престижа нашей страны последствия и поставит нас в политически уязвимое положение" <14>. Однако Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству рекомендовал депутатам не ратифицировать Протокол N 14, а Председатель Комитета П. Крашенинников прямо заявил, что "эти поправки не отвечают интересам России. Там предлагается единоличное решение судьи, а у нас в законодательстве предусмотрено только коллегиальное решение. В общем, их поправки расходятся с нашим судопроизводством" <15>. -------------------------------- <14> Там же. <15> Госдума сорвала реформу Евросуда // Коммерсант. 2006. 21 декабря.
Задуматься о необходимости сокращения денежного взноса Российской Федерации в Совет Европы призвал коллег С. Бабурин, отметивший, что "Протокол противоречит основным принципам правосудия, а наш большой денежный взнос используется для нападок на нашу же страну со стороны Совета Европы" <16>. -------------------------------- <16> Госдума отказалась ратифицировать Протокол о Европейском суде по правам человека // www. newsru. com.
Своеобразную позицию занял депутат В. Жириновский, который 13 декабря 2006 г. на предварительном обсуждении вопроса о ратификации Протокола N 14 заявил, что "Европейский суд никакой пользы не принес гражданам Российской Федерации, а наоборот, судебные процедуры используются против России... Ни в коем случае ратифицировать эту 14-ю поправку не следует..." <17>. Но уже 20 декабря 2006 г. депутат В. Жириновский отметил, что "мы давно вступили в эту европейскую организацию, заплатили 200 миллионов евро за членство в ней, а теперь не голосуем за ее реформирование" <18>. -------------------------------- <17> Госдума РФ заблокировала реформу Европейского суда по правам человека: Комментарии // www. demos-center. ru. <18> Там же.
На наш взгляд, следует согласиться с точкой зрения члена Совета Федерации РФ М. Маргелова: "Государственная Дума сделала ошибку, отложив ратификацию... Мы постоянно имеем перед этой организацией долги в виде невыполненных обязательств. Помимо 14-го Протокола нами не ратифицирован и 6-й Протокол к этой Конвенции - об отмене смертной казни. Мы - единственная страна из числа членов Совета Европы, которая не ратифицировала эти документы. И наши обиды на Совет Европы за критику - это обиды должника на тех, кому он должен... Дума отнеслась к 14-му Протоколу так, будто речь идет о совершенно новом для нее документе, будто содержание его ни одному российскому представителю не было известно. Но ведь это не так. Российская сторона была среди инициаторов этого Протокола, среди тех, кто активно работал над ним, вносил предложения и т. п." <19>. -------------------------------- <19> Там же.
Как это ни парадоксально, но Государственная Дума, отказавшись в 2006 г. от ратификации Протокола N 14, не оставила себе никакого иного алгоритма действий, кроме возвращения к вопросу о его ратификации. Определенный оптимизм в связи с этим содержался в словах Президента Российской Федерации В. В. Путина, который 11 января 2007 г. на встрече с членами Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, отвечая на вопрос Т. Г. Морщаковой, подчеркнул, что "Россия своего объема сотрудничества со Страсбургским судом не сокращает и в полном объеме работает там так же, как и работала раньше. Но вместе с коллегами из Страсбургского суда будем думать над тем, как нам совершенствовать эту совместную деятельность" <20>. -------------------------------- <20> Стенографический отчет о встрече Президента России Владимира Путина с членами Совета 11 января 2007 г. // www. sovetpamfilova. ru.
Как заявил судья Европейского суда А. И. Ковлер, в производстве Европейского суда находится 20 300 жалоб в отношении России, что составляет 26% от общего числа жалоб из всех государств - членов Совета Европы <21>. Думается, что ратификация Протокола N 14, столь необходимая именно для России, занимающей первое место по количеству жалоб, повлечет за собой выход системы европейского правосудия на новый уровень и откроет следующую страницу во взаимодействии России и Совета Европы. -------------------------------- <21> Россияне лидируют по жалобам // Коммерсант. 2008. 16 мая.
Название документа