Селективная миграционная политика: цель, механизмы, результаты
(Фомичева О. В.) ("Миграционное право", 2008, N 3) Текст документаСЕЛЕКТИВНАЯ МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА: ЦЕЛЬ, МЕХАНИЗМЫ, РЕЗУЛЬТАТЫ
О. В. ФОМИЧЕВА
Фомичева О. В., аспирант ННГУ им. Лобачевского.
Рост человеческой мобильности в условиях глобализации обусловил необходимость нового подхода к управлению миграционными потоками в XXI в. Если традиционно большая часть административных и финансовых ресурсов принимающих стран шла на предотвращение пересечения границы и пребывания нежелательных (незаконных) иммигрантов, то сегодня все больше усилий направляется на активное привлечение желаемых категорий мигрантов. Соответственно, эффективность миграционного регулирования начинает определяться не столько в понятиях безопасности, сколько в понятиях экономической выгоды, опираясь на два ключевых фактора: во-первых, наличие последовательной миграционной стратегии, которая обозначила бы конкретные цели и задачи миграционной политики с учетом специфических социально-экономических требований государства; и, во-вторых, наличие инструментов отбора именно тех категорий иммигрантов, которые способствовали бы достижению поставленных задач <1>. -------------------------------- <1> Papademetriou Demetrios and Kevin O'Neil. Efficient Practices for the Selection of Economic Migrants // Paper Prepared for the European Commission, DG Employment and Social Affairs July 2004. Migration Policy Institute, Washington, D. C.
Проблема заключается в том, что государство сегодня имеет ограниченные полномочия в сфере иммиграционного планирования, так как относительно успешно оно может отбирать только потоки трудовой миграции. Такие категории, как члены семей мигрантов, беженцы и просители убежища, а также нелегальные мигранты хотя и пополняют со временем местный рынок рабочей силы и способствуют росту численности населения и его культурного многообразия, как правило, с трудом поддаются отбору. Например, согласно статистике иммиграционной службы Канады, за последние годы по экономическим мотивам отбирается от 53 до 59% канадских иммигрантов, причем менее половины из них проходят по балльной системе, остальные являются сопровождающими <2>. Во Франции, где официальная трудовая иммиграция была до недавнего времени запрещена, а основными каналами иммиграции было семейное воссоединение и вынужденная иммиграция, государство принимало до недавнего времени около 11 - 12% экономических мигрантов <3>. -------------------------------- <2> Facts and Figures 2005. Immigration overview: Permanent residents // Citizenship and Immigration Canada. www. cic. gc. ca. <3> Trends in International Migration. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development, 2003.
Главным инструментом активной, экономически ориентированной миграционной политики является балльная система отбора, которая была введена в классических странах иммиграции: в Канаде - в 1967 г., в Австралии - в 1989 г., в Новой Зеландии - в 1991 г. В 2006 г. к их числу добавилась Великобритания <4>. -------------------------------- <4> Immigration, Asylum and Nationality Act 2006 // http://www. opsi. gov. uk/acts/acts2006/plain/ukpga_20060013_en.
Все балльные системы включают минимальное число баллов, которое кандидат должен набрать для прохождения. Пять основных критериев, которые присутствуют в каждой системе: образование, сфера деятельности, опыт работы, язык, возраст. Затем баллы могут начисляться по следующим показателям: предложение работы, размер предыдущей зарплаты, предыдущий опыт работы или образование в стране иммиграции, присутствие близких родственников, особенности поселения (где именно хочет селиться иммигрант), инвестирование в экономику принимающей страны с созданием рабочих мест. Балльная система имеет преимущества не только в экономической, но и социально-политической сфере. Во-первых, универсальные, объективные критерии отбора, определяемые в соответствии с потребностями общества и экономики, внушают больше доверия гражданам и самим иммигрантам. Долгосрочное планирование снижает негативное отношение местных рабочих к приезжим и посылает сигнал о том, что отбор служит экономическим интересам страны, укрепляя ее конкурентные позиции в современном мире. Кроме того, правительство берет на себя ответственность за функционирование иммиграционной системы, снимая ее с работодателей и семей мигрантов. Во-вторых, балльная система заранее информирует мигрантов о том, какие требования будут к ним предъявляться, и дает возможность рассчитать свои шансы на получение разрешения, мотивируя их, таким образом, пройти необходимую подготовку <5>. -------------------------------- <5> Papademetriou Demetrios G. Selecting Economic Stream Immigrants through Points Systems // Migration Policy Institute. May 2007.
К недостаткам данной системы можно отнести то, что она недостаточно гибкая (за последние 40 лет функционирования этой системы в Канаде была внесена лишь одна поправка) и не отражает реального спроса рабочей силы на внутреннем рынке труда. Однако подобный недостаток в целом компенсируется программами временной миграции. Австралия и Канада являются примерами наиболее успешной миграционной политики благодаря хорошо отработанной балльной системе, которая позволяла им повышать процент квалифицированной миграции в последние два десятилетия. Механизмы отбора подвергались со временем усовершенствованию <6>. Например, австралийское правительство в 1999 г. внесло в свою систему поправки следующего содержания: большее количество баллов начислялось представителям специальностей, обозначенных в списке требуемых иммигрантских профессий, и в том случае, если у иммигранта была работа по данной специальности. Кроме того, дополнительные баллы давались за образование и опыт работы в Австралии. Учитывая растущую важность международной торговли для австралийской экономики, баллы давались также за знание других языков, помимо английского. -------------------------------- <6> Kapur Devesh and John McHale. Give Us Your Best and Brightest. The Global Hunt for Talent and Its Impact on the Developing World. Center for Global Development, Washington D. C. 2005. P. 40 - 58.
Особенно интересны изменения в иммиграционной политике Канады. С момента введения в 1967 г. балльной системы она не менялась вплоть до 2002 г., когда был принят Акт об иммиграции и защите беженцев <7>. Если ранее система отбора была более ориентирована на удовлетворение конкретных запросов канадского рынка труда, то в новой системе акцент делается на повышении общего человеческого капитала для улучшения перспектив долгосрочного экономического роста. Баллы, начисляемые за профессии, в которых страна испытывает недостаток, были убраны и отданы в пользу показателей, свидетельствующих о большей адаптивности кандидата в целом: предыдущий опыт работы, уровень образования и языковые навыки. Например, дополнительные баллы даются за несколько лет обучения кандидата или его супруга(-и) в Канаде, предыдущий опыт работы в стране и даже уровень образования супруга(-и) (см. табл. 1). -------------------------------- <7> Immigration and Refugee Protection Act 2001 // http://laws. justice. gc. ca/en/.
Таблица 1
Балльная система Канады
Старая система Новая система (с 2002 г.)
Образование 18 Образование 25 Иностранный язык 15 Иностранный язык 24 первый 9 первый 16 второй 6 второй 8 Род деятельности до 10 Опыт работы 21 Возраст до 10 Возраст до 10 Наличие работы 10 Наличие работы 10 Опыт работы 8 Способность к адаптации до 10 Родственники в Канаде 5 Образование супруга 3 - 5 Демографический фактор 8 1 год работы в Канаде 5 2 года в/о в Канаде 5 семейные связи в Канаде 5
Всего 100 Всего 100
Проходной балл 70 Проходной балл 67
США из всех традиционных стран иммиграции наиболее неохотно реформируют систему постоянной миграции, продолжая принимать большое число иммигрантов по категории семейного воссоединения. Иммиграционный акт 1990 г. увеличил квоту на визы профессионалов (Н1-В), однако потолок в 140 000 человек достигается редко. Одной из причин является то, что процесс усложнен требованием получать заверение от Департамента труда в том, что рабочий не принесет ущерба местным рабочим. Особое внимание следует уделить изменениям в миграционной политике европейских стран, которые, в отличие от традиционных стран иммиграции, являются относительными новичками на мировом рынке труда и только начинают включаться в глобальное соревнование за "умы". За последние десять лет наиболее значительным изменениям подверглась миграционная политика Великобритании. Исследователи отмечают, что в последнее десятилетие, особенно с 2001 г., проблемы миграции занимали одно из центральных мест в правительственной повестке: за десятилетний период было проведено пять парламентских актов (законов) по миграции; кроме того, было выпущено несколько стратегических документов, определяющих контуры новой политики в области иммиграции, убежища и гражданства <8>. -------------------------------- <8> Somerville Will. The Immigration Legacy of Tony Blair // Migration Policy Institute. May 2007.
Первоначально усилия были направлены на реформирование системы убежища, которая, по мнению властей, была попустительской и служила каналом для низкоквалифицированной миграции из развивающихся стран. Законы 1999 г. (Акт об иммиграции и предоставлении убежища) и 2002 г. (Акт о гражданстве, иммиграции и предоставлении убежища) облегчили процедуру и сократили время рассмотрения заявки; определили новые условия получения статуса беженца и ужесточили правило высылки в отношении тех, кто не получил этого статуса; сократили размер социальной помощи просителям убежища и их сопровождающим во время процесса рассмотрения заявки <9>. Помимо новых условий предоставления убежища правительство разработало и предложило в 2004 г. стратегию интеграции беженцев, запущенную в 2005 г. <10>. Ключевые элементы правительственного плана включают в себя разработку системы займов для открытия бизнеса или получения образования; назначение ответственного лица для каждого беженца, отвечающего за наблюдение и интеграцию своего подопечного; принудительное расселение беженцев для снижения нагрузки на Лондон и юго-восточную часть Великобритании и др. -------------------------------- <9> Act on Immigration and Asylum 1999; Nationality, Immigration and Asylum Act 2002 // http://www. opsi. gov. uk/acts/. <10> Immigration Matters: A National Strategy on Refugees Integration. London, IND Corporate Communications, 2005.
В 2005 г. была опубликована иммиграционная стратегия на пять лет под названием "Контролируя наши границы: как заставить миграцию работать на Великобританию", которая стала следующей ступенью последовательной реформы системы иммиграции и предоставления убежища. Согласно этой стратегии, главным критерием легальной иммиграции является доказательство экономической пользы, которая должна измеряться при помощи прозрачной балльной системы. В отношении пограничного контроля обозначены цели: введения биометрических удостоверений для всех въезжающих в страну, требования иметь при себе удостоверение иммигранта для всех, кто проживает более трех месяцев, экспорт пограничного контроля (создание совместных оперативных команд по охране границ) и повышения штрафа за наем нелегального рабочего. В результате долгих общественных слушаний, в ходе которых было опрошено около 1200 экспертов, была разработана система отбора иммигрантов, утвержденная Актом об иммиграции, убежище и гражданстве 2006 г. Она заменяет более 80 способов легального въезда в Великобританию и делит всех мигрантов на пять типов, которых оценивают по балльной системе австралийского типа (см. табл. 2).
Таблица 2
Балльная система Великобритании
Уровни Кто Смена статуса
1 Высококвалифицированные + специалисты, способствующие росту экономики и производительности
2 Квалифицированные рабочие + Требуется спонсорское (по приглашению работодателя подтверждение для заполнения пустующих ниш) (certificate of sponsorship) со стороны 3 Ограниченное кол-во - работодателя или неквалифицированных рабочих учебного заведения: для выполнения временных работ спонсоры берут на себя ответственность 4 Студенты + за пребывание иностранца на территории страны и 5 Молодежь и временные рабочие - обязаны сообщить (например, спортсмены или в случае неявки музыканты) студента/рабочего
К первому уровню относятся наиболее высококвалифицированные мигранты, для которых максимально облегчен въезд в страну. Мигрантам 2 - 5-го уровня (квалифицированные мигранты с предложением о работе; неквалифицированные мигранты в рамках временных программ; студенты; молодежь для сезонных работ и въезжающие ненадолго спортсмены или люди искусства) требуется особый сертификат спонсорства, который призван усилить контроль над перемещением иммигрантов внутри страны. Этот документ составляется от лица работодателя или учебного заведения, которые выступают в данном случае в качестве спонсоров и берут на себя ответственность за приглашаемого человека. Отныне въезжающему иностранному работнику или студенту невозможно будет самовольно поменять учебное заведение или место работы после пересечения границы. В случае неявки в университет или на работу спонсоры обязаны сообщить об этом в Министерство внутренних дел. Кроме того, сертификат облегчает бюрократическую процедуру, так как заменяет сразу два документа: приглашение иностранца и разрешение на работу. С 29 февраля 2008 г. стала действовать новая система получения гражданства, разделенная на три этапа: временное проживание (от 2 до 5 лет), "пробное" гражданство (1 - 5 лет) как необходимая ступень к получению гражданства или праву на постоянное жительство и непосредственно статус гражданина. Введение "испытательного периода" между временным и постоянным проживанием или гражданством дает возможность властям оценить вклад мигрантов в общественную жизнь и экономику страны и наделить привилегиями полного гражданства только тех, кто этого достоин. Уже на этапе получения "испытательного гражданства" иммигрантам необходимо соответствовать четким критериям интеграции: 1) знание английского языка; 2) уплата налогов и самодостаточность; 3) подчинение закону и ведение британского образа жизни; 4) интеграция в британскую жизнь как доказательство того, что мигранты играют активную роль в жизни своего сообщества <11>. -------------------------------- <11> The path to citizenship: next steps in reforming the immigration system. Home Office, Border and Immigration Agency. February 2008 // http://www. bia. homeoffice. gov. uk/.
Во Франции и Германии в последние годы миграционная политика также подверглась реформированию, целью которого было повышение экономической отдачи от иммиграции и сужение каналов гуманитарной и семейной миграции. К основным механизмам отбора можно отнести: 1. Предоставление льгот при въезде и проживании высококвалифицированным мигрантам. Согласно французскому Закону, принятому в июле 2006 г., за правительством закрепляется обязанность определять конкретные профессии и географические зоны Франции, которые испытывают недостаток в рабочих. Для иммигрантов, обладающих необходимыми навыками и квалификацией, облегчается процедура оформления документов по сравнению с теми, кто не находится в списке приоритетных профессий, и выдается виза "Способности и таланты" сроком на три года <12>. -------------------------------- <12> La loi N 2006-911 relative a l'immigration et a l'intugration (JO N 170 du 25) // www. legifrance. gouv. fr/.
В Германии с 2000 г. действует программа "Грин-кард", которая дает право на въезд специалистам в области информационных технологий с дальнейшим правом постоянного жительства. Закон 2004 г., вступивший в силу в 2005 г., стал поворотным моментом в миграционной политике Германии, заменив этнический принцип отбора иммигрантов требованиями экономической выгоды. Во-первых, вместо пяти видов разрешений на жительство стало два: разрешение на временное и постоянное проживание, и выдача их стала зависеть от цели проживания (занятости, обучения, гуманитарных причин и иммиграции членов семьи). Во-вторых, в Законе прописывается, что высококвалифицированные мигранты могут рассчитывать на постоянное поселение после въезда в Германию; в то время как потоки низкоквалифицированных мигрантов будут ограничены. В-третьих, особое внимание уделяется инвесторам, которые могут вложить не менее 1 млн. евро и предпринимателям, создающим не менее 10 рабочих мест. В случае успешности их бизнеса они могут рассчитывать получить через три года разрешение на постоянное проживание в Германии <13>. -------------------------------- <13> Immigration Law and Policy. Federal Ministry of Interiour // www. bmi. bund. de.
2. Сокращение каналов семейной, гуманитарной и нелегальной миграции. Закон от 26.11.2003 об иммиграции, пребывании иностранцев во Франции и гражданстве (Закон Саркози) предусматривает создание базы цифровых отпечатков пальцев просителей визы; более строгий контроль над выдачей приглашений и смешанными браками; ужесточение правил получения вида на жительство. В частности, оговаривалось, что право на проживание до 10 лет зависит от соответствия определенным критериям интеграции (владение французским языком, образование, участие в жизни местного сообщества или ассоциациях) <14>. -------------------------------- <14> LOI N 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative a la maotrise de l'immigration, au sejour des etrangers en France et a la nationalite // http://www. legifrance. gouv. fr/.
Закон от 10.12.2003 о праве на убежище был направлен на рационализацию процедур оформления статуса беженца по принципу единого окна (кассы) и сокращение времени обработки запросов до 6 месяцев. Он также ввел новые критерии оценки просителей убежища, в частности, понятие безопасной страны происхождения и внутреннего убежища, которые подразумевают, что проситель не получает статуса беженца, если ему может быть оказана защита со стороны государства или международной/региональной организации в пределах собственной территории <15>. -------------------------------- <15> LOI N 2003-1176 du 10 decembre 2003 modifiant la loi N 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.
Закон об иммиграции и интеграции 2006 г. меняет принципы семейного воссоединения: в частности, удлиняется срок для получения разрешения на въезд в страну членов семьи иммигранта с 12 до 18 месяцев; увеличиваются требования к финансовой состоятельности иммигрантов для перевоза членов семьи; супруги французских граждан должны ждать три года вместо двух для получения вида на жительство сроком на 10 лет и проч. Закон также облегчает высылку нелегальных мигрантов и отменяет старое положение о том, что нелегальный мигрант может получить право на жительство после 10-летнего пребывания на территории Франции. Кроме того, в первый раз во французской истории Закон прописывает обязанности интеграции иммигранта и ставит получение гражданства и возможность легального проживания в зависимость от выполнения определенных требований интеграции. В частности, иммигранты должны подписать добровольный контракт об интеграции, пройти курсы французского языка и гражданского устройства; а для того, чтобы претендовать на постоянное жительство, они должны доказать свою интегрированность во французское общество <16>. -------------------------------- <16> LOI N 2006-911 du 24 juillet 2006 relative a l'immigration et a l'integration.
Последний Закон в области иммиграции был принят 20 ноября 2007 г. (Закон об иммиграции, интеграции и убежище) и изменяет в основном положения о семейном воссоединении. В частности, любой иностранец, желающий переехать к члену своей семьи во Франции и просящий долгосрочную визу, уже в своей стране должен засвидетельствовать о наличии достаточных навыков французского языка и в случае необходимости пройти двухмесячные языковые курсы, аттестат об окончании которых является условием для получения визы <17>. -------------------------------- <17> LOI N 2007-1631 du 20 novembre 2007 relative a la maotrise de l'immigration, a l'integration et a l'asile.
В немецком законодательстве, наоборот, отмечается расширение прав беженцев и их сопровождающих в соответствии с Женевской конвенцией; в то же время предусматривается усиление контроля над соблюдением обязательства покинуть страну и ужесточается наказание за подделку или уничтожение документов. 3. Ставка на иностранных студентов. Студенческая миграция признается наиболее выгодным капиталовложением в плане потенциального вклада в социально-экономическое развитие страны и высоких адаптивных способностей молодежи. И во французском, и в немецком законодательстве были введены положения, дающие возможность иностранным студентам после окончания высшего учебного заведения получить первый профессиональный опыт в стране пребывания сроком от 6 месяцев до года с возможностью возобновления. Таким образом, развитие иммиграционного законодательства в последние годы подтверждает отход от ограничительной политики в сторону управления миграцией и активного ее привлечения, что позволяет провести некоторые аналогии с послевоенными программами ввоза иностранной рабочей силы. Однако между иммиграционными программами 50 - 60-х годов и сегодняшней стратегией по использованию миграции в целях социально-экономического развития существует принципиальное различие: современная миграционная политика развитых государств ориентируется уже не столько на нужды конкретных секторов промышленности или сельского хозяйства, сколько на общие требования постиндустриальной экономики с ее опорой на инновационность, гибкость и информационные технологии. Определение спроса на конкретные профессии, несомненно, будет присутствовать, давая представителям требуемой квалификации дополнительные возможности; однако в основу легальных рамок иммиграции уже сегодня закладывается представление о ценности/стоимости труда квалифицированного мигранта и его потенциальной способности к адаптации на рынке труда. Балльная система Великобритании, новая селективная система отбора в Германии, французская виза "Способности и таланты" - все это инструменты принципиально новой селективной политики, в основе которой лежит ориентация на потребности экономики и утилитарный подход к человеку как ресурсу экономического развития.
Название документа