Особенности зарубежного опыта урегулирования проблем, связанных с интенсификацией миграционных потоков
(Рыхтик М. И.) ("Миграционное право", 2008, N 3) Текст документаОСОБЕННОСТИ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА УРЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОБЛЕМ, СВЯЗАННЫХ С ИНТЕНСИФИКАЦИЕЙ МИГРАЦИОННЫХ ПОТОКОВ
М. И. РЫХТИК
Рыхтик М. И., Нижегородский государственный университет им. Н. И. Лобачевского.
Зарубежный опыт урегулирования проблем, связанных с интенсификацией миграционных потоков, имеет несколько аспектов. Во-первых, исторический. Есть страны, которые исторически формировались как иммигрантские: США, Канада, Австралия и некоторые другие. Некоторые страны вынуждены были принимать мигрантов, "оплачивая колониальные счета" (Великобритания, Бельгия, Франция). В каждом из этих случаев формировалась своя стратегия и тактика взаимодействия с иммигрантами. Во-вторых, экономический. Ряд стран имели прямую экономическую заинтересованность в иммигрантах как дешевой рабочей силе (Германия). Экономические мотивы движут людьми в поисках более благоприятных условий проживания. В этом случае миграция может носить как временный, так и постоянный характер. В-третьих, политический. В последние годы некоторые страны "открыли свои двери" беженцам из стран, охваченных вооруженными конфликтами. Во многом это произошло под влиянием либеральных настроений, господствующих в европейских обществах (Швеция, Дания, Голландия и др.). В каждом из этих случаев будет своя политика по взаимодействию с мигрантами. В предлагаемой статье делается попытка проанализировать опыт разных стран в решении проблем, вызванных интенсификацией миграционных потоков. Теоретические аспекты. Эксперты выделяют несколько стратегий аккультурации мигрантов: ассимиляция, сепарация, интеграция <1>. Многочисленные исследования показали, что поведение мигранта может характеризоваться выбором нескольких стратегий аккультурации. Он может выбрать ассимиляционный подход в быту, но оставаться сепаратистом в вопросах семейной жизни и быть полностью интегрированным, например, в вопросах еды. Результатом аккультурации должна стать долговременная адаптация, характеризующаяся относительно стабильными изменениями в индивидуальном и групповом сознании в ответ на требования среды. -------------------------------- <1> Ассимиляция - вариант аккультурации, при котором иммигрант полностью идентифицируется с новой культурой. Часто это сопровождается отрицанием культуры, к которой принадлежит. Сепарация означает отрицание "новой культуры" или культуры большинства и сохранение приверженности своей культуре. Интеграция характеризуется идентификацией как со своей, так и с новой культурой. Сохранение этнической идентичности помогает преодолеть последствия "культурного шока" и поддерживать позитивную самоидентификацию. Наибольшего эффекта интеграция достигает лишь при взаимном приспособлении, включающем в себя принятие всеми группами права любых этнических групп жить как культурно различимые народы. Конечным результатом аккультурации должна стать адаптация (социокультурная, психологическая, экономическая). Адаптация не всегда представляется как исключительно позитивный результат аккультурации, она характеризуется крайним разнообразием и представляет собой определенный континуум от позитивных значений до негативных. Адаптация может включать в себя и сопротивление новой среде, попытки изменить свою среду или измениться взаимно. Если мигранту не удается идентифицировать себя ни с культурой большинства, ни с культурой меньшинства, то результатом данного процесса станет этнокультурная маргинализация.
Когда речь идет о "современной" иммиграции, используются термины: первое, второе, третье поколение иммигрантов. Первое поколение составляют те, кто прибыл непосредственно из стран эмиграции. Они сейчас достигли возраста 60 и более лет. Второе поколение - это дети иммигрантов первой волны. Они были рождены за пределами стран проживания или прибыли на новую родину в юном возрасте. Их возраст сейчас от 30 до 50 лет (это в большей степени характерно для стран Европы). Третье поколение составляют дети второго поколения, родившиеся уже на "новой родине". Это преимущественно молодые люди младше 30 лет, которые и доставляют наибольшие проблемы институтам и организациям, ответственным за обеспечение порядка и безопасности. К сожалению, иммиграция редко благосклонно встречается коренным населением. Даже если речь идет об экономической иммиграции. Особенно ярко это проявилось в Европе, когда с замедлением экономического роста в 1970-х гг. и ухудшением социально-экономической ситуации в большинстве государств континента стали регулярно проявляться акты расизма и насилия по отношению к мигрантам. Сегодня небольшая часть второго и третьего поколения не предпринимает никаких усилий по интеграции в европейские общества, не стремится принять европейские либеральные ценности. Однако эксперты отмечают, что вплоть до 1990-х гг. в Европе практически ничего не предпринимали для скорейшей их интеграции в общество, за что и расплачиваются сегодня многие европейские страны. Говоря о причинах экстремизма, проявляемого иммигрантами, первое поколение из анализа обычно исключают. Проблемы начинаются с процессом формирования идентичности у второго поколения, и наиболее трудная ситуация с представителями третьего поколения. Власти многих стран были застигнуты врасплох, не ожидая проявлений насилия в школах, отказа от "либеральных ценностей" и других проявлений нонконформизма молодых мигрантов (чаще мусульман). Итак, анализ многочисленных факторов позволяет выделить следующие причины экстремизма мигрантов: - пробелы в иммиграционном законодательстве, позволившие радикально настроенным мигрантам въехать и обосноваться в стране; - проявление расистских настроений и отсутствие политики, направленной на интеграцию иммигрантов, привело к формированию у части мигрантов ощущения отверженности; - особенности, например, мусульманского стиля жизни (полигамия или большое количество детей) усиливают отторжение коренным населением пришлых; - проблемы социально-экономического характера наиболее сильно влияют на жизнь семей иммигрантов. При 10-процентном уровне безработицы во Франции и Бельгии безработица среди мусульман составляет 20%, в некоторых регионах, особенно среди молодежи, безработица среди мигрантов второго и третьего поколения достигает 40%. Таким образом, именно третье поколение реально ощущает отверженность общества; - демократизация, глобализация и новые средства коммуникации предоставили неограниченный доступ к информации. События в Боснии, Сомали, Чечне, Афганистане и других регионах дали толчок формированию благоприятного отношения к жертвам вооруженных конфликтов и геноцида во всем мире. С позиций собственного унижения, ощущаемого многими мусульманами в Европе, довольно легко понять унижение и безысходность братьев по вере, идентифицируя общность причин в отверженности, в приверженности исламу; - большинство служителей исламского культа, даже если они не радикалы, пришли в Европу из-за рубежа, прошли подготовку в Саудовской Аравии. У них мало знаний и понимания общества, в котором живут те, кто приходит к ним в мечеть. Очень часто они даже не говорят на языке той страны, в которой ведут свои проповеди. Таким образом, их роль в снижении напряженности и интеграции мусульман в местное сообщество очень ограничена; - многие европейские мусульмане отворачиваются от таких проповедников и имамов, считая, что они проповедуют "ислам для богатых". Это толкает их в так называемые неофициальные мечети. Подобные "мечети в гаражах и ангарах" могут служить хорошей базой для пропаганды экстремизма и насилия. Даже у мусульманских авторитетов возникают сомнения о качестве знаний проповедников в таких "неофициальных" мечетях и клубах; - подобную ситуацию легко используют те имамы, которые проповедуют радикальный ислам, находя аргументы, обвиняющие европейскую и американскую политику; - экстремизм получает подпитку в школах и университетах, где обучаются получившие стипендии молодые беженцы-мусульмане из стран, где были или продолжаются конфликты, в том числе на межэтнической и межрелигиозной почве. В университетах власти находят существование подпольных сетей таких организаций, как "Братья мусульмане", "Хезболла", "ХАМАС", отделения алжирских, марокканских, тунисских, турецких террористических групп; - некоторые группы были созданы в качестве солидарности с борющимся Афганистаном, Алжиром, Боснией. В большинстве случаев эти движения не были спонтанными, а подготавливались и дирижировались "Братьями мусульманами"; - "последнее поколение" европейских мусульман родилось в годы войны в Ираке, что при затяжном характере этой войны не может не сказаться на процессе идентификации этого поколения; - неспособность правоохранительных органов многих европейских стран эффективно противостоять построенным по сетевому принципу экстремистским организациям. Отсутствие координации в действиях силовых ведомств стран - членов ЕС. Проблемы языкового характера, нежелание делиться имеющейся информацией, несовершенство законодательной базы. Однако следует обратить внимание на тот факт, что изучение биографий тех, кто откликнулся на призывы радикалов и принял участие в подготовке или свершении террористических актов, свидетельствует о несостоятельности известной парадигмы "Бедность толкает к экстремизму и терроризму". Многие из террористов вышли из интегрированных в "местные общества" семей с относительно высоким стабильным доходом. Например, Омар Шейх (Omar Sheikh), родившийся в Британии сын богатого коммерсанта пакистанского происхождения, обучался в престижных частных школах, возглавил террористическую группу. Исполнители террористических атак в лондонских автобусах и метро также принадлежали к довольно успешному, явно не бедному сословию. Таким образом, изучение причин радикализации и участия в экстремистской деятельности требует более глубокого рассмотрения каждого случая в отдельности. Тем не менее нельзя отрицать тот факт, что маргинальная мусульманская молодежь является идеальной базой для вербовки в экстремистские террористические группы. Процесс вербовки происходит повсеместно, от мечетей до кафе в арабских кварталах европейских городов. Так же, как и в США, европейские тюрьмы рассматриваются как один из важнейших институтов радикализации мусульман (во Франции более 60% осужденных - мусульмане, в то время как в стране, по самым смелым подсчетам, лишь 10% мусульманского населения, такая же ситуация в Испании, где каждый 10-й из осужденных - выходец из Марокко и Алжира). Установлено, что многие участники подготавливавшихся и сорванных полицией террористических актов были завербованы в тюрьмах. Проблема выбора модели интеграции иммигрантов имеет особую актуальность для многих стран Европы и Австралии. В меньшей степени это актуально для Соединенных Штатов, где основные механизмы интеграции мигрантов отработаны столетиями. Материалы, в которых изучаются вопросы интеграции иммигрантов в американское общество, отличаются от аналогичных, посвященных европейским проблемам. Итак, эксперты выделяют три модели интеграции мигрантов. Каждая из них имеет свои преимущества и недостатки с точки зрения противодействия экстремизму. Но, несмотря на это, в большинстве стран, принимавших иммигрантов в последние годы (Германия, Нидерланды, Франция, Великобритания), политику интеграции мигрантов можно считать проваленной. Модель "приезжего рабочего". Начала реализовываться в 1950 - 60-е гг., когда послевоенный экономический бум в Европе требовал новых рабочих рук. В основе модели - идея, что мигранты позволят заполнить пробелы на рынке труда и, пробыв на территории страны 2 - 3 года, уедут на родину. Классический пример реализации этой модели - Западная Германия, которая с 1955 по 1973 г. приняла сотни тысяч квалифицированных и неквалифицированных мигрантов-рабочих. Вначале из Италии, затем из Турции и стран Южной Европы. Суть государственной политики в рамках этой модели - нет необходимости принимать особые меры по интеграции, ибо через несколько лет те, кого якобы надо интегрировать, должны покинуть страну. Германия не имела продуманной политики по интеграции прибывших мусульман в немецкое общество. Более того, в Германии было долгое время популярно выражение "Германия не является страной иммигрантов". И это несмотря на то, что недавно были внесены изменения в закон о предоставлении гражданства, облегчившие формальную процедуру становления гражданином Германии (этот факт означает, что по крайней мере политическая элита осознала роль мигрантов в развитии современной Германии, чего не скажешь об общественном мнении страны). Сегодня у абсолютного большинства экспертов не вызывает сомнения факт полного провала модели "приезжего рабочего". "Временные" мигранты стали постоянными жителями страны, а общество получило поколение их детей, сталкивающихся с серьезными проблемами социально-экономического характера. Если учитывать, что для молодого юноши-мусульманина процесс "становления мужчиной", ответственного за будущее семьи, имеет особое значение, можно говорить о высоком экстремистском потенциале подобной модели <2>. -------------------------------- <2> Подробно о роли этого фактора см. в работах российского социолога М. Фурманова.
Модель "мультикультурализма". В рамках этой модели изначально предполагалось, что мигранты станут постоянными жителями страны и отношение к ним должно быть отношением как к гражданам страны, учитывая специфику их религии, этничности, культурных традиций. Таким образом, особую роль приобретала "местная община", как ячейка со своей этнорелигиозной и культурной спецификой, помогающая сохранять идентичность. По мере интеграции мигранта в общество значение общины будет меняться. Но на раннем этапе (трудно сказать, сколько поколений) процессы взаимоотношений между общинами и коренным населением должны отслеживать и регулироваться. Данные модели реализовывались в Великобритании и Нидерландах. Однако последствия реализации данной модели в социально-экономической сфере были ненамного лучше первой. И в Великобритании, и в Голландии не удалось избежать проявления насилия, межэтнических столкновений, роста экстремизма и терроризма на этнорелигиозной основе. "Ассимиляционная" модель также подверглась критике. Мигранты рассматривались в качестве индивидуумов, с каждым из которых государство заключает контракт. Мигрантов принимали до тех пор, пока они ведут себя как местное население, соблюдают местные традиции, уважают институты и законы страны пребывания. В качестве примера чаще всего приводят Францию. Однако события 2005 г. показали, что ассимиляционная модель не помогает избежать проблем второй и первой модели на уровне второго и третьего поколения бывших мигрантов. Уровень социально-экономической интеграции молодых потомков мигрантов 1950 - 60-х гг. оказался довольно низким. Другая ситуация с интеграцией "чужих" сложилась в США. Общество мигрантов уже имеет опыт успешной интеграции мигрантов с отличной религией и культурой: ирландских и сицилийский католиков, евреев и др. Трудно одним словом обозначить американскую модель интеграции. При всей ее противоречивости и неоднозначности (особенно если принимать во внимание непростую историю взаимоотношений между коренным англо-саксонским протестантским населением и последующими волнами иммиграции), можно говорить о том, что ее конечная цель - ассимиляция. Но ассимиляция не в европейском понимании (полное игнорирование собственной религиозной, этнической и культурной идентичности). В основе американской ассимиляции - сохранение своей идентичности, но с обязательным уважением принципов демократии, Конституции и других законов, толерантным отношением к другим религиям или атеистам, с обязательным участием в основных гражданских и политических процессах, затрагивающих интересы всего американского общества. Что все это означает для национального государства? 1. Оно может остаться нейтральным по отношению к происходящим процессам, рассматривая религию и культуру как сферу частной жизни. Государство может определить только общие рамки, гарантируя равенство всех религий и конфессий, в процессе интеграции мигрантов. Скорее всего, это чисто теоретический подход. 2. Признать существование культурных различий и предоставить этническим меньшинствам особые права, например право получать образование на родном языке. Этот подход поможет избежать ситуации, когда мигрантам приходится делать выбор между своей идентичностью и идентичностью страны пребывания. Считается, что этот подход позволит снять ряд острых вопросов в процессе формирования идентичности. 3. Юридический плюрализм - создание юридических норм для различных групп, включая уголовное и семейное право. Насколько это реально для единой Европы или для национального государства на современном этапе? Вопрос остается открытым. 4. Культурная автономия для определенных групп, представляющих меньшинство. В некоторых странах этот подход реализуется, но не был распространен на иммигрантов. Очевидно, что мигранты в Европе ощущают дефицит инициатив, направленных на их интеграцию в западноевропейские общества. В ближайшей перспективе разработка новых стратегий политической и гражданской интеграции иммигрантов будет одной из важнейших задач для государства и институтов гражданского общества. Один из самых важных вопросов, требующих ответа: может ли дефицит интеграции быть восполнен инициативами гражданской политики? В рамках усиления роли институтов гражданского общества в процессе интеграции мигрантов эксперты предлагают сделать акцент на следующих моментах: - признать значительный вклад иммигрантов в укрепление национальной безопасности; - шире освещать жизнь иммигрантов в средствах массовой информации, улучшая имидж иммигрантов среди коренного населения; - активнее вовлекать иммигрантов (особенно второго и третьего поколения) в работу институтов гражданского общества; - создавать новые институты гражданского общества, с участием мигрантов; - воспитывать новое поколение лидеров среди иммигрантов (образовательные программы); - активнее привлекать национальное внимание к процессам интеграции мигрантов в общество. Представленные рекомендации соответствуют букве и духу конституций США, Австралии и большинства европейских стран и будут способствовать более глубокой интеграции иммигрантов в общество на принципах демократии, плюрализма, взаимопонимания и уважения прав человека. Решение этой задачи позволит предотвратить радикализацию мигрантов и уберечь общество от актов экстремизма и насилия. В настоящее время многие страны предпринимают активные усилия по снижению уровня уязвимости угрозам, вызванным интенсификацией миграционных потоков. Эти меры включают в себя изменения: реформирование законодательства в сфере предоставления убежища; укрепление правоохранительных органов, разведывательного сообщества и судебных институтов, налаживанию координации между ними. Правительства европейских стран в 2002 г. учредили Single Arrest Warrant, позволяющий полиции производить арест подозреваемых за совершение преступления в другой стране. Европол увеличил свою активность, отслеживая подозреваемых в совершении преступлений в пределах ЕС. Например, в 2003 г. отмечалось 40-процентное увеличение количества арестов по сравнению с предыдущими годами. Происходит адаптация уголовного законодательства стран к преступлениям террористического характера. Инициируется введение биометрических данных для оформления визы. Предпринимаются попытки по улучшению координации между спецслужбами разных стран, созданию механизмов по обмену разведывательной информацией, созданию своего рода единой базы данных. Осуществляются меры, направленные на социальную интеграцию мигрантов, предлагаются лучшие экономические возможности для молодежи. Были предприняты попытки предложить работодателям некоторые налоговые льготы при приеме на работу молодых, мотивировать местные власти обратить внимание на проблемы молодежи. Однако реальных продвижений в этом направлении в большинстве стран Европы пока не получилось. Предпринимаются попытки избежать "геттоизации" и изоляции мигрантов. Эксперты отмечают, что ряд правительственных инициатив нашли понимание среди мусульман. Последние пытаются найти формы своего участия в гражданских и политических процессах своих стран. Однако процесс противодействия исламскому экстремизму не проходит гладко. На стратегическом уровне возникают труднопреодолимые препятствия, особенно если речь идет о ближайшей перспективе. Традиционно этнически однородные европейские общества ожидают, что прибывающие к ним иммигранты максимально интегрируются, примут существующий образ жизни и либеральные ценности. Однако "плавильного котла" не получается. Многие мигранты (особенно мусульмане) сопротивляются подобным ожиданиям и не желают адаптировать свой образ жизни, свои ценности и веру. Ислам имеет определенное влияние на организацию семьи и дома и мусульманина, и многие из них не желают отказываться от своих традиций в качестве "платы" за интеграцию. С ростом количества мусульман будут нарастать требования, связанные с организацией медицинского обслуживания, ношением той или иной одежды в общественных местах, даже организацией работы общественных бассейнов (раздельно для женщин и мужчин). Это, в свою очередь, будет способствовать распространению протестных настроений в традиционных европейских обществах. Эти вопросы приобретают особую актуальность, когда "расширенная" единая Европа столкнулась с проблемой формирования новой идентичности. В любом случае не следует ожидать скорейшей интеграции мусульман в европейские общества. Даже если предположить, что властям удастся последовательно реализовать меры, направленные на интеграцию иммигрантов-мусульман, эффект будет отложен на поколение или два. В краткосрочной перспективе. Исламские экстремисты, являющиеся гражданами европейских стран, имеют возможность беспрепятственно въезжать на территорию многих стран, в том числе и США. Для предотвращения данной угрозы США и Европейский Союз предприняли следующие меры: - разведывательные службы США и европейских стран на регулярной основе обмениваются информацией о потенциальных угрозах. ЕС и США формируют совместные команды для расследования деятельности той или иной экстремистской группы; - США и ЕС в 2003 г. подписали Mutual Extradition and Legal Assistance Agreement. Соглашение позволяет расширить сотрудничество между правоохранительными и судебными органами по противодействию международному терроризму; - США совместно с ЕС способствуют принятию антитеррористических мер на уровне ООН; - США и ЕС тесно сотрудничают в других между народных организациях (Международное агентство гражданской авиации, Международная морская организация) для разработки новых критериев и стандартов, повышающих безопасность на воздушных и морских судах, аэропортах и морских портах; - США и ЕС наладили диалог между специальными службами, обеспечивающими безопасность границ. Это позволило начать обмен информаций о пассажирах, направляющихся в США. Американские таможенники присутствуют в 20 европейских морских портах в рамках инициативы, направленной на обеспечение безопасности грузовых перевозок. Однако сотрудничество в рамках этих соглашений и инициатив не проходит гладко. Европейцы, предоставляя ту или иную информацию о подозреваемых в террористической деятельности, принимают во внимание тот факт, что в США во многих штатах сохраняется смертная казнь. В свою очередь, в США существуют ограничения на использование секретной информации в качестве доказательства вины в суде. Другой аспект проблемы. Чтобы нанести удар по национальной безопасности США, террористам необязательно находиться на территории США. Нападение на американских граждан или институты за рубежом представляет не меньшую угрозу. В долгосрочной перспективе экстремистски настроенные мусульмане Европы могут способствовать росту протестных настроений в отношении умеренных режимов в Северной Африке, на Ближнем Востоке, в зоне Персидского залива. Это представляет прямую угрозу дружественным правительствам в мусульманских странах. С другой стороны, реагируя на требования мусульманского населения, европейские правительства могут изменить свою политику в отношении арабских стран. Она может оказаться менее дружественной США, что будет противоречить их интересам. Итак, большинство экспертов сходится в том, что современная политика западных стран по отношению к иммигрантам требует существенной корректировки. В США основной акцент предлагается сделать на уровне институтов гражданского общества. В Западной Европе главные надежды связывают с государством и его институтами. Какой из этих подходов окажется наиболее эффективным, покажет время.
Название документа