Принципы разграничения компетенции между органами федерации и субъектов федерации в Бельгии
(Бегаева А. Х.) ("Конституционное и муниципальное право", 2008, N 18) Текст документаПРИНЦИПЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ В БЕЛЬГИИ
А. Х. БЕГАЕВА
Бегаева А. Х., соискатель кафедры конституционного права МГИМО (У) МИД РФ, начальник отдела управления зарубежными активами ОАО "НГК "Славнефть".
Предпосылками трансформации бельгийского государства во второй половине XX в. из унитарного в федеративное явились продолжительные острые конфликты в культурно-лингвистической, социально-экономической и политической областях между валлонами и фламандцами <1>. Причины, лежащие в основе принятых в 60 - 70-х годах XX в. решений об изменении формы государственного устройства, не могли не отразиться и на основных характеристиках бельгийского федерализма, в том числе на системе разграничения компетенции между федеральной властью и властями субъектов федерации. -------------------------------- <1> Подробнее об истории становления федерализма в Бельгии см.: Савицкий П. И. Языково-культурный фактор в эволюции государственного устройства Бельгии // Российский юридический журнал. 1993. N 2. С. 74 - 82; Савицкий П. И. Становление Бельгийской федерации // Изв. вузов. Правоведение. 1995. N 4-5. С. 56 - 66; Насырова Л. Ф. Особенности государственного устройства и правового статуса субъектов федерации в Бельгии: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
В бельгийской системе разграничение компетенции осуществляется насколько возможно строго. Ее создатели исходили из идеи, что чем больше обязанности (полномочия) рассредоточены, тем меньше будет пересечений полномочий, вмешательств в сферы деятельности друг друга и как следствие - коллизий компетенции. Однако это возможно только в идеальных условиях. А на практике практически все специалисты по проблемам федерализма утверждают, что установление жестких границ компетенции не избавляет от конфликтов <2>. С этим нельзя не согласиться. -------------------------------- <2> Delperee F. Le droit constitutionnelle de la Belgique. Bruxelles, Bruylant, 2000. P. 583.
Проблематика разграничения компетенции между центральной властью и федеральными образованиями (сообществами и регионами) в Бельгии тесно связана с федеральным государственным устройством и поэтому должна рассматриваться в общем контексте государственной реформы <3>. -------------------------------- <3> Петерс П. Общие принципы распределения компетенции между федерацией и ее субъектами (сообществами и регионами) в Бельгии // Федерализм в России и в Бельгии. Материалы Бельгийско-российского научного коллоквиума, 4 - 5 июня 1996 г. / Под ред. Ф. Делмартино, Л. Насыровой. Лейвен: Изд-во Ин-та европейской политики Катол. ун-та г. Лейвена, 1996. С. 130.
Важнейшие принципы разграничения компетенции в федеративной Бельгии вытекают как из положений Конституции, органического законодательства, так и сформулированы доктриной и судебной практикой, в первую очередь Конституционного суда (до 7 мая 2007 г. именовавшегося Арбитражным судом <4>) и Государственного совета. -------------------------------- <4> В результате конституционного пересмотра, состоявшегося 7 мая 2007 г., наименование Арбитражного суда было изменено на "Конституционный суд".
Вертикальный характер разграничения компетенции. В ходе преобразования унитарного государства в федеративное сообщества и регионы поэтапно наделялись законодательной компетенцией, и происходило оформление их как субъектов федерации. Лишь в ходе государственной реформы 1980 г. сообществам и регионам была передана компетенция в исполнительной сфере. Важнейшим принципом является то, что компетенция в законодательной сфере передается субъектам федерации одновременно с соответствующей компетенцией в исполнительной сфере. Принцип фиксированных полномочий сообществ и регионов и остаточной компетенции федерации. Техника разграничения компетенции, использованная бельгийским конституционным законодателем, представляет собой деление на фиксированную и остаточную компетенцию. Сообщества и регионы обладают только теми полномочиями, которые переданы им федерацией и специально закреплены за ними Конституцией и специальными законами <5>, то есть наделенными или фиксированными полномочиями. А федеральный законодатель - остаточной компетенцией. -------------------------------- <5> Это федеральные законы по вопросам, касающимся государственного строительства и институциональных реформ, принимаемые специальным большинством голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат Парламента при условии, что в каждой лингвистической группе присутствует большинство членов и общее число голосов "за" в обеих лингвистических группах достигает двух третей поданных голосов.
Такое распределение логично в контексте бельгийского варианта "федерализма разъединения". Именно способ образования бельгийской федерации путем преобразования из унитарного государства обусловил такую специфическую систему. Ф. Дельпере и Л. М. Энтин подчеркивают производный характер компетенции сообществ и регионов <6>. Преимущество такого подхода заключается в немедленном закреплении за новоиспеченными субъектами федерации тех полномочий, которые они вправе осуществлять самостоятельно <7>. -------------------------------- <6> См. подробнее: Дельпере Ф., Энтин Л. М. Конституционные реформы и процесс федерализации в Бельгии // Сов. государство и право. 1989. N 11. <7> Петерс П. Указ. соч. С. 133.
Такая система в условиях центробежного федерализма призвана обеспечивать исчерпывающий характер разграничения компетенции. Таким образом, даже при появлении новых вопросов для разрешения такие вопросы найдут своего хозяина. При этом фиксированные полномочия субъектов федерации толкуются ограничительно. Конституционный суд подтвердил, что фиксированные полномочия нельзя приравнивать к исключительным полномочиям: компетенция, закрепленная за сообществами и регионами, охватывает в принципе все ее аспекты, кроме закрепленных в законодательстве исключений и общих вопросов, сохраняемых в Конституции за федеральным законодателем <8>. -------------------------------- <8> Петерс П. Указ. соч. С. 134.
Нормы о компетенции сообществ и регионов содержатся в Конституции и специальном Законе "Об институциональных реформах" от 8 августа 1980 г. При передаче компетенции субъектам использована техника "блоков компетенции", которые, в свою очередь, подразделяются на разделы (сектора) компетенции. Например, блок вопросов культуры включает четыре раздела компетенции: непосредственно вопросы культуры, образование, научные исследования и сотрудничество. Сообщества осуществляют культурно-лингвистическую автономию. В их компетенцию входят: вопросы культуры; образование (за исключением определения начала и окончания обязательного школьного образования; минимальных требований для выдачи дипломов; пенсионного режима для работников образования, относящихся к федерации); сотрудничество между сообществами; вопросы, связанные с личностью (за исключением вопросов, закрепленных за федерацией), в том числе: политика в области социальной помощи, превентивная медицина, политика в отношении инвалидов, помощь детям и молодежи и др.; использование языков (за исключением вопросов, закрепленных за федерацией): по административным вопросам; в образовании в учреждениях, созданных, дотируемых или признаваемых государственными властями; социальные отношения на предприятиях; международные отношения и научные исследования в пределах компетенции сообществ. Регионы - субъекты федерации, осуществляющие территориально-административную и хозяйственную автономию. К их ведению относятся следующие вопросы: обустройство территорий, защита окружающей среды, сельское хозяйство, обеспечение жильем, публичные работы, транспорт, региональные аспекты экономической политики, внешняя торговля, региональные аспекты политики в области энергетики, региональные аспекты политики в области занятости, организация и курирование местных властей, региональные аспекты светских вопросов отправления культов, научные исследования и международные отношения в пределах компетенции регионов. Конкретные полномочия каждого сообщества и региона варьируются с учетом делегирования полномочий, фактически осуществленных между субъектами федерации. В результате во Фландрии полномочия Фламандского региона полностью осуществляют органы Фламандского сообщества, а во франкоговорящей области страны часть полномочий сообществ осуществляют регионы. Все субъекты федерации при этом сохраняют свою правосубъектность. Однако эти "внутрифедеральные" передачи полномочий привели к институциональной асимметрии субъектов бельгийской федерации. Федерация осуществляет полномочия, не отнесенные Конституцией и специальными законами к компетенции сообществ и регионов, а именно две категории полномочий. Во-первых, это полномочия, не переданные сообществам и регионам, то есть вопросы в рамках остаточной компетенции, такие, как правосудие, социальная безопасность, оборона, поддержание правопорядка, внешняя политика, связь, правила о гражданском состоянии и гражданстве, и др. Основная масса полномочий федерации - это именно вопросы в рамках остаточной компетенции, которые не перечислены. Во-вторых, федеральный законодатель осуществляет так называемые зарезервированные полномочия - сравнительно узкий круг вопросов, который прямо закреплен за федеральной властью в Конституции и специальном Законе "Об институциональных реформах" 1980 г. внутри сфер фиксированной компетенции сообществ и регионов. Это - полномочия регулировать употребление языков в двуязычной области Брюссель-столица и коммунах со специальным статусом, систему гарантий доходов пенсионеров, органическое законодательство в отношении больниц и других вопросов, здравоохранения, национальные и международные центры исследований и федеральные научные учреждения, федеральные культурные учреждения, продовольственную безопасность, атомную энергетику, автономные государственные федеральные учреждения. Зарезервированные полномочия являются неотъемлемой частью остаточной компетенции федерации, на которую не могут посягать власти сообществ и регионов в ходе осуществления своей нормотворческой компетенции. В отношении компетенции федерации можно сказать, что все, что не входит (не передано) в компетенцию сообществ и регионов, принадлежит федерации по праву <9>. -------------------------------- <9> Andersen R., Nihoul P. Le Conceil d'Etat - Chronique de jurisprudence 1994. R. B.D. C., 1995. P. 181.
Вместе с тем принцип фиксированных полномочий сообществ и регионов и остаточной компетенции федерации оказывается очевидным лишь при первоначальном распределении компетенции. Из-за неоднородности блоков компетенции, передаваемых субъектам, для большинства таких блоков законодатель вынужден сделать еще одно или несколько разделений компетенции внутри них. Речь идет преимущественно о блоках совместной (разделенной) компетенции, в рамках которых наряду с сообществами и регионами федеральные власти осуществляют свои "зарезервированные" полномочия. Отсюда появляются остаточные полномочия второго уровня, то есть полномочия, которые хоть и не перечислены как фиксированные полномочия субъектов, но тем не менее входят в блок или сектор компетенции сообщества или региона. Такова актуальная ситуация. Вместе с тем после конституционного пересмотра 17 февраля 1993 г. в тексте Конституции Бельгии появилась ст. 35, которая в случае вступления ее в силу <10> приведет к коренному пересмотру действующей системы распределения компетенции, а именно введет принцип остаточной компетенции субъектов бельгийской федерации. -------------------------------- <10> Согласно переходному положению введение в действие ст. 35 Конституции обусловлено следующими моментами: 1) внесение в главу III Конституции перечня исключительных полномочий федерации; 2) наличие в специальном Законе порядка осуществления сообществами и регионами остаточной компетенции; 3) определение в специальном Законе даты вступления в силу ст. 35.
В основном бельгийские специалисты сильно критикуют наличие в Конституции ст. 35, отмечая, что данный принцип является неработоспособным и полностью противоречащим всей действующей нормативной базе. Более того, ст. 35 не отвечает на важнейшие вопросы: каковы будут характер, содержание и способ осуществления фиксированной компетенции федеральной власти, какова будет судьба подразумеваемых полномочий, ныне признаваемых за субъектами? За кем будет закреплена остаточная компетенция: за сообществами либо за регионами, либо это будет "плавающая" остаточная компетенция? Ф. Конретс и Э. Марон называют ст. 35 положением, "лишенным смысла", которое может привести к любым последствиям: уравновешенное распределение компетенции между федеральной властью, сообществами и регионами, перераспределение центра концентрации компетенции или снижение роли федеральной власти до размеров "голодного пайка" <11>. -------------------------------- <11> Coenraets Ph., Maron E. Les transferts de competences de l`autorite centrale vers les Communautes et les Regions // Les reformes institutionneles de 1993 - vers un federalisme aceve? Bruyant, 1994. P. 186.
Можно предположить, что, если в результате применения новой концепции разграничения компетенции список исключительной компетенции федеральной власти окажется достаточно узким, то будет очевидна тенденция к значительному расширению автономии субъектов бельгийской федерации. В зависимости от того, как решен вопрос о судьбе остаточных полномочий, можно судить о степени централизованности федерации. То, что сейчас хозяином остаточных полномочий является федерация, связано с историческими предпосылками, а именно центробежным характером образования бельгийского федерализма. Принцип исключительности компетенции федерации, сообществ и регионов. Как законодатель, так и Государственный совет и Конституционный суд сходятся во мнении и неоднократно подчеркивали, что компетенция, разграничиваемая между федеральным законодателем, законодателями сообществ и регионов, является исключительной в принципе <12>. Это означает, что исключается возможность для федеральной власти вмешиваться в сферу компетенции субъектов федерации и наоборот. -------------------------------- <12> Постановление Конституционного суда (C. A. 69/92, 12 nov. 1992); Постановление Государственного совета (C. E., L. 19.681/VR, 27 fev. 1990).
Подобная теоретически продуманная схема приводит к системе взаимосвязанных исключительных полномочий, которые в процессе своего функционирования служат основой внутреннего разграничения компетенции <13>. -------------------------------- <13> Петерс П. Указ. соч. С. 136.
Конституционный суд также не раз подчеркивал, что принцип исключительности касается как материальной компетенции, переданной сообществам и регионам (что предполагает, что материальная компетенция федерации тоже исключительная), так и соответствующей территориальной компетенции <14>. -------------------------------- <14> Постановления Конституционного суда: C. A., n'7 du 20 dec. 1985; C. A., n'65 du 15 juin 1988; C. A., n'10 du 30 jan. 1986.
Конституционный суд, исходя из принципа автономии сообществ и регионов, дает широкое толкование исключительной компетенции субъектов федерации <15>. И наоборот, он склонен ограничительно толковать любые исключения из фиксированной компетенции сообществ и регионов <16>. -------------------------------- <15> Постановления Конституционного суда: C. A., n'25, 26 juin 1986; n'27, 22 oct. 1986; n'31, 20 jan. 1987; n'40, 15 oct. 1987. <16> Постановление Конституционного суда от 20 декабря 1985 г.
Вместе с тем на деле принцип исключительности компетенции сообществ и регионов реализуется не в полной мере. В связи с тем что в блоках и секторах компетенции, переданной сообществам и регионам, в ряде случаев предусмотрены существенные исключения в пользу федеральной власти (зарезервированные полномочия), можно сказать, что на данном, более низком уровне разграничения компетенции сообщества и регионы не могут полностью реализовать принцип исключительности своей компетенции. Принцип силы закона (или принцип равенства законов, декретов и ордонансов <17> по юридической силе) тесно связан с принципом исключительного характера полномочий как органов федеральной власти, так и органов субъектов федерации. -------------------------------- <17> Законодательные акты сообществ и регионов именуются декретами, за исключением законодательных актов Брюссельского столичного региона, которые называются ордонансами.
В тексте Конституции <18> прямо сказано, что декреты имеют "силу закона", а в специальном Законе "Об институциональных реформах" от 8 августа 1980 г., принятом на основании ст. 134 Конституции, уточняется, что декреты могут "отменять, дополнять, изменять и заменять действующие нормы закона". В данном случае говорят об абсолютном равенстве закона и декрета. -------------------------------- <18> Пар. 2 ст. 127, пар. 2 ст. 128, пар. 2 ст. 129, пар. 2 ст. 130 Конституции Бельгии (консолидированный текст от 17 февраля 1994 г.) (M. B., 17 fevrier 1994, deuxieme edition).
В отношении же ордонанса Брюссельского столичного региона в специальном Законе от 12 января 1989 г. "О брюссельских институтах" <19> прямо не закреплен принцип силы закона, но упоминается, что эта норма тоже может "отменять, дополнять, изменять и заменять действующие нормы закона". Кроме того, ордонансы подлежат проверке на соответствие Конституции и указанному специальному закону по процедуре, аналогичной той, как суды осуществляют контроль за соответствием подзаконных актов законам. В отношении брюссельских ордонансов федеральные власти <20> также могут осуществлять политический контроль в целях сохранения международной роли Брюсселя и его функций столицы, а также в сферах градостроительства, благоустройства территорий, общественных работ и транспорта <21>. Иначе говоря, ордонанс обладает некоторыми признаками актов исполнительной власти. Некоторые бельгийские специалисты говорят об относительном равенстве ордонанса и закона <22>. -------------------------------- <19> Специальный Закон "О брюссельских институтах" от 12 января 1989 г. (M. B., 14 janvier 1989). <20> Речь идет о Комитете по сотрудничеству, состоящем из федеральных министров и членов регионального правительства, учрежденном ст. 43 и 44 специального Закона "О брюссельских институтах" от 12 января 1989 г. <21> Статья 9 специального Закона "О брюссельских институтах" от 12 января 1989 г. (M. B., 14 janvier 1989). <22> Uyttendaele M. Precis de droit constitutionnel belge. Bruxelles, Bruylant, 2001. P. 842.
Независимо от этого законы, декреты и ордонансы сообществ и регионов одинаково подчинены нормам о разграничении компетенции, а также находятся на одной ступени в иерархии нормативно-правовых актов. Все они не подлежат проверке судами первой инстанции на их соответствие Конституции и специальным законам. Они могут быть подвергнуты проверке на соответствие конституционным нормам о разграничении компетенции и нормам, гарантирующим права и свободы бельгийцев, только в Конституционном суде. Таким образом, равенство по юридической силе между законами, декретами и ордонансами - основополагающий принцип, гарантирующий автономию сообществ и регионов. Принцип параллельного осуществления исключительных полномочий. Категория параллельных полномочий представляет исключение из принципа, в соответствии с которым любой вопрос регулируется в исключительном порядке либо федеральной властью, либо властью сообщества, либо региона. Конституционный суд признает принцип параллельного осуществления исключительных полномочий. Параллельные полномочия - ситуация, когда федерация и субъект(ы) федерации действуют в одной и той же области, каждый со своей стороны, и без серьезного вмешательства в сферу деятельности другого <23>. К параллельным полномочиям относятся: компетенция в области научных исследований, специальной опеки, инфраструктуры, создания и организации предприятий, компетенция в области уголовного законодательства. -------------------------------- <23> Постановление Конституционного суда (C. A., n'11/86 du 25 fev. 1986).
Например, по отношению ко всему кругу полномочий определенного субъекта федерации компетенция в области научных исследований будет дополнительной, поскольку она предполагает существование основной компетенции. А если ее рассматривать как таковую, то ее можно охарактеризовать как параллельную, поскольку она регулируется параллельно федерацией, с одной стороны, и регионами или сообществами - с другой. При этом нормы, издаваемые каждым из законодателей в пределах своей компетенции в области научных исследований, равны по юридической силе. Подразумеваемые полномочия сообществ и регионов. Подразумеваемые полномочия признаются только за сообществами и регионами, они предусмотрены ст. 10 специального Закона "Об институциональных реформах" от 8 августа 1980 г. Концепция подразумеваемых полномочий означает, что власти сообщества или региона в случае, если это необходимо для осуществления ими своих полномочий, могут регулировать вопросы, которые не были переданы в их компетенцию. Законодатель также обозначил рамки использования подразумеваемых полномочий: прибегать к ним можно только в отношении полномочий, в исключительном порядке переданных сообществам и регионам, а также при условии, что не будет нанесен ущерб общим полномочиям федерального законодателя в области административного, гражданского или уголовного права, а также общей компетенции федерального законодателя. В отношении подразумеваемых полномочий Конституционный суд в своей практике, с одной стороны, оправдывает возможность сообществ и регионов с помощью подразумеваемых полномочий вторгаться в сферу компетенции федерации, признав, что это требуется для пользы компетенции, специально переданной сообществам и регионам. А с другой стороны, Конституционный суд, равно как и Государственный совет, дает ограничительное толкование ст. 10 и считает возможным использование подразумеваемых полномочий при соблюдении нескольких ограничительных условий <24>. -------------------------------- <24> Постановление Конституционного суда (C. A., n'6/94, 18 jan. 1996); Постановление Конституционного суда от 20 декабря 1985 г., Постановление Государственного совета (C. E., L. 21.216/9, 14 oct. 1991).
Встает вопрос о совместимости принципа подразумеваемых полномочий с принципом исключительности компетенции и теорией "зарезервированных полномочий". С 1993 г. сфера действия подразумеваемых полномочий сообществ и регионов была расширена. Она была распространена на вопросы, сохраненные Конституцией за федеральным законодателем, а не только на компетенцию, специально закрепленную за федеральным законодателем законами об институциональных реформах, и на остаточную компетенцию федерации. Складывается противоречивая ситуация, когда, хотя основная компетенция и исходит от федеральной власти, в силу теории подразумеваемых полномочий сообщества и регионы имеют возможность вторгаться в сферу федеральной компетенции, пусть даже при условии соблюдения определенных условий. И наоборот, федеральная власть не может вмешаться в сферу исключительных полномочий субъектов, поскольку ни Конституция, ни специальные законы прямо не признают за ней право использования подразумеваемых полномочий. С учетом практики Конституционного суда основополагающий принцип исключительности компетенции как субъектов, так и федерации реализуется с существенными оговорками. В сфере материальной компетенции бельгийская система разграничения компетенции в действительности характеризуется относительной исключительностью <25>. -------------------------------- <25> Uyttendaele M. Precis de droit constitutionnel belge. Bruxelles, Bruylant, 2001. P. 834.
Представляется, что институт подразумеваемых полномочий - фактор, ослабляющий бельгийскую систему разграничения компетенции. В соответствии с указанными основополагающими принципами разграничения компетенции, а также с учетом конкретизации этих принципов Конституционным судом и Государственным советом на практике реализуется разграничение материальной и территориальной компетенции между федерацией и субъектами федерации в Бельгии.
Название документа