Конфедеративные истоки федерализма
(Бойко Ю. П.) ("История государства и права", 2008, N 22) Текст документаКОНФЕДЕРАТИВНЫЕ ИСТОКИ ФЕДЕРАЛИЗМА
Ю. П. БОЙКО
Бойко Ю. П., доктор политических наук, кандидат юридических наук.
По мнению автора статьи, современная роль федеративного устройства может быть связана как с решением национального вопроса, так и с задачами консолидации нации или с поисками децентрализации управления, с путями более приемлемого размежевания полномочий центра и мест. Ход дальнейшего развития федерализма как государственности на основе предшествовавшей ей конфедерации показывает, что устойчивыми государствами с данной формой устройства оказались те из них, что проявляли разумную гибкость и последовательность в отношениях со своими составными частями. На политической карте мира федерации составляют лишь одну восьмую часть из почти 200 государств. В то же время интерес, проявляемый к истории и развитию федеративной формы внутригосударственного устройства, несоизмерим с числом стран, ее избравших. К одному из наиболее часто упоминаемых преимуществ федеративного устройства государства относится его способность к изменениям, требуемым временем, и наличие целого ряда вариантов построения федерации. В этой связи нахождение единой модели федеративного устройства, которую можно было бы применить во всех федеративных государствах, представляется нереальным <1>. Современный федерализм в том виде, в каком он представлен в ряде стран Европы, Америки, Азии и других континентов, является плодом длительного развития, результатом осуществления метода проб и ошибок. И первоначально федерации формировались на основе ранее образовавшихся конфедеративных союзов, а важнейшим фактором подталкивания к такому выбору становилась внешняя угроза. -------------------------------- <1> Федерация в Канаде и России: теория и практика / Под ред. С. А. Бастанджиевой, С. В. Кабышева, И. В. Лексина. М., 2006. С. 8.
Конфедерации являются классическим видом межгосударственных союзных образований, создававшихся чаще всего временно, для достижения результатов военного или политического характера. В литературе подчеркивается, что подобные союзы оказывались непрочными и фактически становились промежуточным звеном в процессе распада на несколько отдельных государств (в случае многонационального состава населения) либо превращения в федерацию (если население было мононациональным) <2>. Среди самых ранних конфедеративных государств прошлого можно выделить Священную Римскую империю немецкой нации (962 - 1806 гг.) и Швейцарскую Конфедерацию (1291 - 1848 гг.). В то же время исторически первым толчком в государственном строительстве нового типа можно рассматривать сообщество, созданное северными территориями Нидерландов на основе военно-политического союза по Утрехтской унии 1579 г. Это, по сути, начально-межгосударственное образование, направленное против испанского владычества и внутренней католической реакции южных провинций Валлонии (так называемых Испанских Нидерландов), предусматривало создание общей финансовой системы, единой армии и проведение согласованной внешней политики <3>. И спустя несколько лет оно преобразовывается в Республику Соединенных провинций (1581 - 1795 гг.), федеративный статус которой в силу ряда обстоятельств оказался недолговечным. Швейцарская Конфедерация также создавалась как соединение самостоятельных образований с целью поддержания мира между ними и совместной защиты от внешней угрозы, прежде всего со стороны Священной Римской империи Габсбургов, и не заключалась с перспективой образования государства <4>. Тем не менее именно Швейцария становится классическим примером многонационального федеративного государства. -------------------------------- <2> Оксамытный В. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2004. С. 268 - 269. <3> Республика Соединенных провинций // http:ru/wikipedia. org/wiki. <4> Авраменко С. Л. Швейцарский федерализм на рубеже тысячелетий. М., 2003. С. 5; 15 - 16.
Будучи суверенными территориями задолго до объединения, составляющие федерацию кантоны продолжают оставаться своеобразными государственными образованиями с присущими государству институтами власти: каждый имеет свою конституцию, свои законы, парламент, правительство, полицию, суды и т. п. Кантоны стремятся по возможности максимально сохранять свои суверенитет и самобытность, что подтверждается новым, третьим по счету, Основным Законом Швейцарии, вступившим в силу с 1 января 2000 г. В принципиальном плане кантоны могут реализовывать все права, которые Конституция не предписывает государству в целом. В ст. 3 подчеркивается: "Кантоны суверенны настолько, насколько их суверенитет не ограничен Федеральной Конституцией; они осуществляют все права, которые не делегированы Конфедерации" <5>. Удачная модель децентрализованной федерации, сформировавшаяся в Швейцарии, способствует раскрытию регионального и национального потенциала, направляя его на достижение общих целей. По словам директора Института федерализма в Фрибурге Томаса Фляйнера, "федерализм и демократия в Швейцарии - близнецы-братья в соответствии с определением швейцарцами автономии" <6>. В то же время вряд ли стоит идеализировать данную модель многонационального объединения, что нередко происходит в рамках поиска общеевропейской альтернативы новой государственности. Федерация в альпийской республике сформировалась как результат компактного проживания, по сути, единой общности и явилась последствием долгих поисков компромиссов между ее устоявшимися структурами. -------------------------------- <5> Конституция Швейцарской Конфедерации. М., 2001. С. 23. <6> Федерализм: российское и швейцарское измерения: Материалы конференции / Под ред. Томаса Фляйнера и Рафаэля Хакимова (Казань, 22 - 23 июня 2001 г.). М., 2001. С. 8 - 9.
Практически те же внешние задачи, связанные с борьбой за независимость от Британской империи, ставились перед конфедеративным союзом бывших английских колоний в Северной Америке. Так, в Декларации независимости 1776 г. провозглашалось первоначальное создание "свободных и независимых штатов", и что в таком качестве "они приобретают полное право объявлять войну, заключать мир, вступать в союзы, вести торговлю и совершать все то, на что имеет право всякое независимое государство" <7>. И определенный период своего становления (с 1777 по 1789 г.) Соединенные Штаты были конфедерацией со всеми вытекающими из подобного межгосударственного объединения полномочиями отдельных составных частей - независимых государств. -------------------------------- <7> Декларация независимости Соединенных Штатов Америки (4 июля 1776 г.) // Конституции зарубежных стран: Сборник. М., 2000. С. 183.
Анализ причин последующей федерализации дает основания выделить сходные со Швейцарией процессы: внешнеполитический фактор вновь становится важной побудительной силой при консолидации составных частей в сильном едином государстве. В условиях попыток экспансии со стороны новообразованных держав (в частности, Германии и Италии) в отношении Швейцарии и продолжающейся войны между Великобританией и ее бывшими североамериканскими колониями возрастает потребность в более высокой степени коллективной безопасности кантонов и штатов, образовании и содержании единой армии, проведении общей финансовой и налоговой политики. Что и законодательно закрепляется в конституционных актах. Конституция США 1787 г., вступившая в силу в 1791 г., четко расставила все на свои места, официально закрепив федеративный статус нового государства, его федеральную правотворческую и правоприменительную систему, включая принцип верховенства федерального права: "Эта Конституция и законы Соединенных Штатов, которые будут издаваться во исполнение ее, равно как и все трактаты, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, должны считаться верховным законом страны, а судьи в каждом Штате должны подчиняться этому закону, хотя бы некоторые постановления в конституции или в законах какого-либо штата и находились в противоречии с ним" <8>. Американские штаты также выразили согласие не только с тем, чтобы федеральное правительство издавало для них законы, но и с тем, чтобы оно само приводило эти законы в исполнение. Обстоятельства, связанные с внешнеполитическими факторами, свойственны и недолгой истории созданных пятью республиками Соединенных провинций Центральной Америки (Центральноамериканской Федерации), существовавшей примерно в те же сроки (1823 - 1839 гг.). Искусственность соединения и амбиции региональных руководителей не дали возможности развития многонациональных государственных образований на этом континенте. В последующем федеративная форма была установлена в ряде новых государств Южной Америки (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика) по подобию государственного устройства североамериканского соседа, то есть на основе территориального принципа построения. -------------------------------- <8> Статья VI Конституции США // Конституции зарубежных стран. С. 196.
Первой попыткой формирования нового государства изначально на федеративных началах следует рассматривать Великую Колумбию (1819 - 1831 гг.), созданную руководителем освободительной войны испанских колоний в Новом Свете Симоном Боливаром в целях воплощения его идеи Соединенных Штатов Южной Америки <9>. Федеративная Республика Великая Колумбия должна была стать этапом становления единого латиноамериканского государства в период, когда еще не все бывшие испанские вице-королевства были освобождены от колониальной зависимости. В федеральной конституции предусматривался высокий уровень централизации управления страной, что обусловливалось сложностью военно-политической обстановки того времени. Однако, получив возможность возглавить "собственные" суверенные государства, большинство латиноамериканских политиков не поддержало идею монодержавы, и федерация развалилась после отставки Боливара с поста ее президента. -------------------------------- <9> Великая Колумбия //http://states-world. ru./state. php./689.
Примером более успешного функционирования смешанной федерации, трансформировавшейся из более раннего конфедеративного союза, является другая бывшая колония - Канадская Конфедерация. Сформировавшаяся в 1867 г. в результате слияния четырех североамериканских колоний (трех англоязычных и одной франкоязычной), канадская модель федерализма показала внутреннюю гибкость и многовариантность структуры государства, что позволило ему развиваться и приспосабливаться к изменяющимся обстоятельствам. Следует учесть также и то, что Канада лишь с 1949 г. перестала подчиняться британскому парламенту в вопросах Конституции, каковой считался Акт о Британской Северной Америке 1867 г. Считается, по мнению канадского исследователя Рональда Ваттса, что Канада обладает одной из наименее формализованных федеративных систем и представляет собой пример рождения и развития такой системы на базе теории двойного суверенитета <10>. В рамках этой модели федеральный и региональный уровни управления, каждый из которых обладает и законодательной, и исполнительной ветвями, имеют собственную абсолютно отдельную область ведения (юрисдикцию). Действующая в стране Конституция 1982 г. оставляет федеральную юрисдикцию в отношении таких вопросов, как внешняя политика, уголовное право и торговля, тогда как провинции отвечают за сферы, включающие образование и обеспечение социальных услуг. Лишь небольшое число вопросов, таких как сельское хозяйство и иммиграция, относятся к совместным сферам ведения. -------------------------------- <10> Ronald L. Watts. Intergovernmental Councils In federations // Constructive and Cooperative federalism? A series of Commentaries on the Council of the federation. Monreal, 2003. P. 2 // Федерация в Канаде и России: теория и практика. С. 8.
Германская федерация также создавалась на основе предыдущих конфедеративных объединений немецкоязычных земель и прошла долгий путь от Священной Римской империи немецкой нации, Германского Союза (1815 - 1866 гг.) и Северо-Германского Союза (1867 - 1871 гг.) к Германской империи, Веймарской республике и Федеративной Республике Германии. Она, по сути, положила начало новой реальности в Европе - созданию на федеративных началах национального государства, в котором доминируют титульная нация, общая культура и язык. Государственное устройство Германии никаких национальных оснований под собой не имеет, поскольку за некоторыми исключениями население 16 земель не составляет однородной общности, объединенной историческими узами землячества <11>. Границы распространения немецких диалектов очень редко совпадают с границами земель. Уже поэтому федерализм в Германии не может быть объяснен с этнической точки зрения. Этнических различий, которыми определяются или определялись федеративные структуры в многонациональных федерациях, практически не существует. Тем не менее немцы во всех землях ФРГ (в меньшей степени - в пяти восточных территориях) осознают или ощущают себя не только гражданами федеративного союза, но и жителями данной земли. И, как отмечают исследователи, сегодня в сознании населения землям придается куда большее значение, чем во времена образования ФРГ <12>. Земли в сфере своей компетенции могут быть субъектами международно-правовых отношений с соответствующими правотворческими полномочиями. Они вправе "с согласия федерального правительства заключать международные договоры с иностранными государствами". Субъекты германской федерации сами устанавливают свое земельное устройство, но при этом актуальные проблемы теории и истории государства и права "конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в смысле настоящего Основного закона" <13>. -------------------------------- <11> См.: Германия. Федеративная Республика Германия // Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. А. Я. Сухарев. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 199; Вальтер Рудольф. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии // Современный немецкий конституционализм. М., 1994. С. 6 - 10; Данн О. Нации и национализм в Германии, 1790 - 1990. СПб., 2003. <12> Вальтер Рудольф. Проблемы федерализма в Федеративной Республике Германии. С. 7; Бурнасов А. С. Реформа немецкого федерализма в начале XXI века // Федерализм. 2008. N 1 (49). <13> Статьи 28.1 и 32 Основного Закона ФРГ // Конституции зарубежных стран. С. 115 - 116.
Федерации на основе предваряющих их межгосударственных союзов не строились по какому-то определенно заданному образцу. Их появление и распад обусловливались сложным взаимосвязанным комплексом внешних и внутренних причин. Ныне роль федерализма осмысливается значительно шире как складывающаяся практика внутригосударственных отношений, рассматривается прежде всего не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный смягчить конфликты в сложно устроенном государстве, устанавливать взаимодействие страны в целом и ее регионов, обеспечивать более целесообразные в данных условиях методы управления <14>. Опыт развития подобных государственных объединений, состоящих из особых административно-территориальных единиц, либо национальных образований, либо соединяющих и то и другое, свидетельствует о жизненности таких структур, если избрана адекватная модель федерализма. -------------------------------- <14> Фарукшин М. Х. Федерализм. Теоретические и прикладные аспекты. М., 2004.
Название документа