Коллизия конституционных прав: проблема обеспечения справедливого баланса
(Пресняков М. В.) ("Конституционное и муниципальное право", 2008, N 20) Текст документаКОЛЛИЗИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ: ПРОБЛЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ СПРАВЕДЛИВОГО БАЛАНСА
М. В. ПРЕСНЯКОВ
Пресняков М. В., доцент Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина, кандидат философских наук (г. Саратов).
В своих решениях по конкретным делам Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращался к понятию баланса конституционных прав и свобод. Для того чтобы определить дальнейший ход рассуждений, позволим себе привести одну из наиболее распространенных (в этом отношении) правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации <1>. -------------------------------- <1> См.: Определение от 4 декабря 2003 г. N 456-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 3.
Так, Октябрьский районный суд города Ижевска обратился в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности абзацев первого и второго п. 1 ст. 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым взыскание по исполнительным документам не может быть обращено на принадлежащее гражданину-должнику на праве собственности жилое помещение (его части), если для него и членов его семьи, совместно проживающих в принадлежащем ему помещении, оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением. Рассмотрев это дело, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что Конституция Российской Федерации гарантирует каждому свободу экономической деятельности, право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, признание и защиту собственности, ее охрану законом (ст. 8 и 35, ч. 1 и 2), а также государственную, в том числе судебную, защиту прав и свобод. Вместе с тем к конституционно защищаемым ценностям относятся и достойная жизнь, и свободное развитие человека, обеспечение которых составляет обязанность государства (ст. 7 Конституции Российской Федерации), и право каждого на жилище (ст. 40 Конституции Российской Федерации). Иными словами, возникает своего рода коллизия прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации кредитору в гражданско-правовом отношении как субъекту экономической деятельности и должнику в целях социальной защиты его и членов его семьи. В частности, имеет место столкновение права на судебную защиту кредитора и права на жилище должника и лиц, состоящих на его иждивении. Используемое нами понятие коллизии прав практически не употребляется на страницах специальной юридической литературы, где более распространен термин "коллизия норм права". И все же вводимое понятие, по нашему мнению, имеет право на существование, поскольку обладает собственным содержанием, не сводимым к понятию коллизии норм. Последнее предполагает противоречия между правовыми нормами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения. Коллизия прав в том смысле, который мы в нее вкладываем, предполагает не противоречие правовых норм, т. е. объективного права, а "столкновение" приобретаемых на их основе субъективных прав участников соответствующих отношений при непротиворечивости самих норм. Так, в рассмотренной ситуации нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие право на социальное обеспечение, с одной стороны, и свободу экономической деятельности - с другой, сами по себе не конфликтуют. Коллизия возникает между субъективными правами, которые участники трудового отношения приобретают на основе этих норм. Нужно заметить, что понятие юридической коллизии шире, чем только коллизия правовых норм. Под юридическими коллизиями в правовой науке понимают расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий <2>. При этом некоторые авторы выделяют четыре группы юридических коллизий. К первой группе относятся коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами. Во вторую группу входят коллизии в правотворчестве, в третью группу - коллизии в правоприменении, в четвертую - коллизии полномочий и статусов госорганов, должностных лиц и др. <3>. -------------------------------- <2> См.: Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 203. <3> См.: Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2003. С. 29 - 30.
Другие авторы выделяют до шести родовых групп юридических коллизий: 1) коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами; 2) коллизии в правотворчестве (бессистемность, дублирование, издание взаимоисключающих актов); 3) коллизии в правоприменении (разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, несогласованность управленческих действий); 4) коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других властных структур и образований; 5) коллизии целей (когда в нормативных актах разных уровней или разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда и взаимоисключающие целевые установки); 6) коллизии между национальным и международным правом <4>. -------------------------------- <4> См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2004.
Заметим, что во всех перечисленных случаях речь идет о дефектах законодательства, правоприменительной практики либо же правосознания. Эти дефекты могут отличаться степенью обусловленности объективными факторами, но в основе своей носят субъективный характер, т. е. вызываются к жизни по воле либо вследствие некомпетентности законодателя или правоприменителя. Те же коллизии, о которых мы ведем речь, - суть объективные противоречия, связанные с наличием и юридическим признанием разнонаправленных прав и законных интересов сторон общественных отношений. Они ни в коей мере не являются дефектами ни нормотворчества, ни правоприменения. Отсюда - и способ их разрешения не может заключаться в совершенствовании законодательного (нормотворческого) процесса или применительной практики, а предполагает поиск разумного и справедливого баланса прав и законных интересов участников. Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации по указанному выше делу, исходя из общеправового принципа справедливости в сфере регулирования имущественных отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, защита права собственности и иных имущественных прав (в том числе прав требования) должна осуществляться на основе соразмерности и пропорциональности, с тем чтобы обеспечивался баланс прав и законных интересов участников гражданского оборота - собственников, кредиторов, должников. Ограничения прав владения, пользования и распоряжения имуществом, свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров должны быть обусловлены необходимостью защиты конституционно значимых ценностей, а именно основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Применительно к данному делу Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что указанные ограничения направлены на защиту конституционного права на жилище не только самого должника, но и членов его семьи, в том числе находящихся на его иждивении несовершеннолетних, престарелых, инвалидов, условий нормального существования и гарантий социально-экономических прав в соответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека. Следовательно, законодатель, определив пределы обращения взыскания по исполнительным документам на принадлежащее гражданину-должнику на праве собственности жилое помещение и ограничив тем самым право кредитора на надлежащее исполнение вынесенного в его пользу судебного решения, не вышел за рамки допустимых ограничений конституционного права на судебную защиту, установленных ст. 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации. Вместе с тем для законодателя не исключается возможность конкретизировать данное регулирование в части, касающейся размеров такого жилого помещения (особо отметим данное положение). Однако одного лишь соответствия ограничений конституционно значимым целям мало для обеспечения баланса прав участников соответствующих правоотношений. Сами ограничения должны быть справедливыми. В противном случае мы придем к печально известному принципу "Цель оправдывает средства". Это и является наиболее важным, но и наиболее сложным моментом как в законотворческом процессе, так и в правоприменении. В этом смысле интересен опыт Европейского суда по правам человека, который при рассмотрении конкретных дел часто вынужден обращаться к "справедливому", "необходимому", "надлежащему" балансу прав и интересов сторон <5>. В этом смысле показательно дело Фогт против Германии <6>. Данное дело тем более интересно, что г-жа Фогт имела статус государственного служащего, а Европейский суд неоднократно отмечал, что государства вправе вводить специальные ограничения на осуществление определенных прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции и государственного управления <7>. -------------------------------- <5> См.: Постановление Европейского суда по правам человека по делу Киган против Ирландии от 26 мая 1994 г. // Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 2. М., 2000. С. 1 - 9; Постановление Европейского суда по правам человека по делу Серинг против Соединенного Королевства от 7 июля 1989 г. // Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 2. М., 2000. С. 391 - 402; Постановление Европейского суда по правам человека по делу Беррехаб против Нидерландов от 21 июня 1998 г. // Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 2. М., 2000. С. 591 - 597; Постановление Европейского суда по правам человека по делу "Санди Таймс" против Соединенного Королевства от 26 апреля 1979 г. // Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 2. М., 2000. С. 198 - 230. <6> См.: Постановление Европейского суда по делу Фогт против Германии (Vogt v. Germany) от 26 сентября 1995 г. // Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 2. М.: Норма, 2000. С. 104 - 122. <7> См.: решения по делу Глазенап и по делу Козик против Федеративной Республики Германии от 28 августа 1986 г. Серия А. Т. 104. С. 26. П. 49 и т. 105. С. 20. П. 35.
Г-жа Доротея Фогт, гражданка ФРГ, 1949 года рождения, жительница города Евер (земля Нижняя Саксония), приобретя необходимый стаж преподавательской деятельности и сдав государственные экзамены, необходимые для занятия должности учителя в гимназии, 6 февраля 1979 г. была назначена на такую должность, что дало ей статус пожизненно назначаемого чиновника на государственной службе. Г-жа Фогт была членом Германской коммунистической партии с 1972 г., что она не скрывала. В июле 1982 г. власти округа Везер-эмс начали дисциплинарное преследование против г-жи Фогт, обвинив ее в политической деятельности, несовместимой с нормами федерального и земельного законодательства о государственной службе, возлагающими на лиц, находящихся на этой службе, обязанность политической лояльности и верности Конституции. Ей вменялась в вину политическая активность, выразившаяся в распространении листовок ГКП. А самое главное - в том, что на земельных парламентских выборах 1982 г. она была выдвинута кандидатом в ландтаг от ГКП. 12 августа 1982 г. окружные власти временно отстранили г-жу Фогт от должности, начиная с октября этого года она получала только 60% своей зарплаты. 15 октября 1987 г. Дисциплинарная палата Административного суда Ольденбурга признала, что заявительница нарушила обязанность политической лояльности, что выразилось в ее активном участии в работе партии, преследующей антиконституционные цели. Было вынесено решение о ее увольнении в качестве меры дисциплинарного взыскания. Решение Европейского суда по данному делу показательно в смысле детальности анализа ситуации и четкости формулировок, и в дальнейшем Суд неоднократно ссылался на выработанные в нем позиции. Статья 10 Европейской конвенции, закрепляя право каждого на свободу выражать свое мнение (придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов), закрепляет и возможность ограничений данного права. Осуществление этих свобод может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые установлены законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. В свете этого положения Европейский суд, оценивая допустимость ограничения (вмешательства) права свободы слова в соответствии с п. 2 ст. 10 Конвенции, исходил из трех позиций, трех критериев допустимости такого вмешательства: - ограничение должно быть предусмотрено законом; - ограничение должно преследовать правомерные цели; - и наконец, оно должно быть необходимо в демократическом обществе. Оставляя в стороне формально-юридический критерий ("предусмотрено законом"), рассмотрим два последних условия правомерности вмешательства. Правомерная цель согласно ч. 2 ст. 10 Конвенции может выражаться в защите интересов государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия. В данном случае обязательство, наложенное на государственных служащих Германии, открыто и активно стоять на стороне свободной демократической системы в смысле Основного Закона страны и защищать ее исходит из понимания государственной службы как гаранта Конституции и демократии. Как было отмечено Европейским судом, это понятие имеет для Германии особое значение в силу опыта, приобретенного страной при Веймарской республике. Когда была основана Федеративная Республика Германия, в основу ее Конституции был положен принцип "демократии, способной себя защитить" (Wehrhafte Demokratie). С учетом этого Суд пришел к выводу, что увольнение заявителя преследовало правомерную цель в смысле п. 2 ст. 10. Однако еще более интересна интерпретация Европейским судом по правам человека принципа необходимости ограничения в демократическом обществе. Прилагательное "необходимый" в смысле п. 2 ст. 10 рассматривается как существование неотложной социальной потребности. Договаривающиеся государства обладают определенной свободой усмотрения в оценке существования такой потребности, но при этом предусматривается контроль со стороны европейских органов. Суд, осуществляя контроль, видит свою задачу не в том, чтобы подменять компетентные национальные органы, а в том, чтобы в свете ст. 10 проверить их решения, основанные на таком усмотрении. Суд обязан рассмотреть обжалуемое вмешательство в свете всего дела и определить, было ли вмешательство соразмерным преследуемой правомерной цели и были ли выдвигаемые национальными властями доводы в его оправдание соответствующими и достаточными. Эти принципы применяются и к государственным служащим, хотя государство вправе, в силу их особого статуса, обязывать их к сдержанности. На государственных служащих, как и на других граждан, распространяется защита, предоставляемая ст. 10 Конвенции. Поэтому на Суд, с учетом обстоятельств каждого дела, возлагается задача установить, был ли найден должный баланс между основополагающим правом каждого индивида на свободу слова и законным интересом демократического государства сделать так, чтобы его государственная служба действовала с учетом требований п. 2 ст. 10. Исходя из этого, Европейский суд пришел к выводу, что, хотя причины, выдвинутые Правительством в оправдание своего вмешательства в осуществление г-жой Фогт ее права на свободу слова, безусловно, заслуживают внимания, в демократическом обществе они недостаточны, чтобы убедительно установить необходимость ее увольнения. Даже допуская определенную степень усмотрения в решении этого вопроса, вывод может быть только один: увольнение г-жи Фогт с должности учителя средней школы в порядке дисциплинарного взыскания несоразмерно с преследуемой правомерной целью. Соответственно, имело место нарушение ст. 10. В более поздних делах Европейский суд по правам человека развивал и совершенствовал данную позицию, в том числе и применительно к иным правам, гарантированным Конвенцией. В частности, им было отмечено, что государства - участники Конвенции, решая вопрос необходимости вмешательства, имеют право усмотрения, а задача Суда ограничивается рассмотрением жалоб на оспариваемое вмешательство в свете дела в целом; он призван определить его соразмерность преследуемой правомерной цели, а также проверить соответствие и достаточность причин, выдвигаемых национальными властями в оправдание вмешательства <8>. -------------------------------- <8> См.: Постановление Европейского суда по делу Боуман против Соединенного Королевства (Bowman v. U. K.) от 19 февраля 1998 // Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 2. М.: Норма, 2000. С. 461 - 474; решение по делу Гудвин против Соединенного Королевства от 27 марта 1996 г. // Европейский суд по правам человека. Избранные решения. Т. 2. М.: Норма, 2000. С. 182 - 195.
Интересные (и во многом сходные) критерии допустимости законодательного ограничения конституционных прав были выработаны Конституционным Судом Российской Федерации. Необходимо сразу оговориться, что указанное сходство достаточно условно и касается лишь существа принципов, лежащих в основе принятия соответствующих решений. Дело в том, что Конституционный Суд Российской Федерации является органом конституционного контроля и в его задачу входит оценка деятельности законодателя на предмет соответствия Конституции Российской Федерации. Европейский же суд по своей природе скорее правоприменительный орган, который в этом смысле, напротив, дистанцируется от какой-либо оценки национального законодательства. Судом отвергаются жалобы ad abstracto о соответствии какого-либо национального закона или подзаконного акта положениям ЕКПЧ. Претендовать на то, что является жертвой нарушения, может только лицо, которое лично потерпело ущерб, т. е. по терминологии Суда является жертвой. Однако известны случаи, когда лицо признавалось жертвой нарушения ЕКПЧ, если какой-либо национальный закон сам по себе нарушал его права даже при отсутствии особых исполнительных мер. В этом смысле весьма показательным является дело Класс (Klass) и другие против Федеративной Республики Германия <9>. И все же это скорее исключение, которое лишь подтверждает общее правило. -------------------------------- <9> См.: Постановление Европейского суда по делу Класс и другие против Германии (Klass and Others v. Germany) от 6 сентября 1978 г. // Европейский суд по правам человека: Избр. решения. М., 2000. Т. 1. С. 168 - 186.
Что же касается Конституционного Суда Российской Федерации, то в специальной литературе вопрос о юридической природе его правовых позиций продолжает оставаться остро дискуссионным. Так, ряд авторов полагают, что правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации можно в полной мере считать источником права <10>. -------------------------------- <10> См.: Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003; Гаджиев Г. А., Кряжков В. А. Конституционная юстиция в Российской Федерации: становление и проблемы // Государство и право. 1993. N 7; Волкова Н. С. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам парламентского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
Другие исследователи, исходя из формально-юридического непризнания в России судебного прецедента в качестве источника права, ограничивают роль данных правовых позиций исключительно толкованием правовых норм <11>. Сторонники этой точки зрения отмечают, что иное понимание юридической природы актов Конституционного Суда Российской Федерации противоречило бы принципу разделения властей, наделяя орган конституционного контроля несвойственными ему законотворческими функциями. -------------------------------- <11> См.: Нерсесянц В. С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право // Судебная практика как источник права. М., 1997; Ершова Е. А. Юридическая природа правовых позиций Конституционного Суда РФ // Российский судья. 2005. N 2.
Сам Конституционный Суд Российской Федерации последовательно дистанцируется от выполнения нормотворческих функций, отмечая, что установление порядка, критериев и условий реализации конкретных прав, закрепленных Основным Законом, является прерогативой законодателя. Вместе с тем, как нам представляется, в целом ряде своих правовых позиций Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из смысла Конституции Российской Федерации, очерчивает границы этой компетенции законодателя. Полагаем, что здесь нет никакого противоречия: подобная функция Конституционного Суда Российской Федерации является необходимым элементом так называемой системы сдержек и противовесов различных ветвей власти. В отношении рассматриваемого вопроса по целому ряду обращений Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал достаточно четкую правовую позицию, согласно которой возможные ограничения федеральным законом прав одного лица в пользу другого с целью обеспечения их справедливого баланса должны соответствовать следующим требованиям. Во-первых, такие ограничения должны соответствовать требованиям справедливости, т. е. быть адекватными, пропорциональными, соразмерными. Во-вторых, ограничения конституционных прав не могут иметь обратной силы. В-третьих, они не должны затрагивать существо данных конституционных прав, т. е. не ограничивать пределы и применение соответствующих конституционных норм. Как мы видим, указанные требования к законодательному ограничению прав в интерпретации Конституционного Суда Российской Федерации отчасти близки к сформулированному Европейским судом критерию необходимости вмешательства. Наиболее интересным нам представляется запрет на искажение или умаление самого существа конституционного права. В частности, достаточно устойчивой является правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой даже в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания. Даже имея цель воспрепятствовать злоупотреблению правом, он должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные конституционно признаваемыми целями таких ограничений меры. В приведенном выше деле Конституционный Суд Российской Федерации хотя и высказал мнение о необходимости конкретизации законодательного запрета на обращение взыскания на жилое помещение (в частности, в отношении размеров такого помещения), однако в целом признал норму абзацев первого и второго п. 1 ст. 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не противоречащей Конституции Российской Федерации. В этом смысле показательно, что по аналогичному же делу, касающемуся конституционности абзаца третьего ч. 1 ст. 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, устанавливающего запрет на обращение взыскания по исполнительным документам на принадлежащие гражданину-должнику на праве собственности земельные участки, использование которых не связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности, Конституционный Суд Российской Федерации принял противоположное решение. Основываясь на рассмотренной выше правовой позиции, Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что законодательная регламентация обращения взыскания по исполнительным документам должна осуществляться на стабильной правовой основе сбалансированного регулирования прав и законных интересов всех участников исполнительного производства с законодательным установлением пределов возможного взыскания, не затрагивающих основного содержания прав должника и одновременно отвечающих интересам защиты прав кредитора (охватывающих его право требования), с целью предотвращения либо уменьшения размера негативных последствий неисполнения обязательства должником. Законодательное закрепление в качестве основания, не позволяющего обратить взыскание по исполнительным документам на принадлежащие гражданину-должнику земельные участки, условия, согласно которому использование этих участков не должно быть связано с осуществлением гражданином-должником предпринимательской деятельности, требует не только выявления того, имеется ли у гражданина-должника статус индивидуального предпринимателя. Необходимо также установление в законе и определенных критериев соответствия спорных земельных участков данному условию, с тем чтобы в каждом случае можно было определить, подпадает или нет осуществляемая гражданином-должником деятельность под признаки предпринимательской, в том числе при предоставлении гражданину или приобретении гражданином земельного участка для личных, семейных и иных подобных целей и фактическом его использовании для систематического извлечения дохода. В противном случае не исключается злоупотребление правом со стороны недобросовестных граждан-должников, которые, не имея статуса индивидуального предпринимателя, могут свободно вкладывать денежные средства (включая неосновательно сбереженные вследствие неисполнения своих гражданско-правовых обязательств перед кредиторами) в дорогостоящие земельные участки, приобретать их в неограниченном количестве, с любым целевым назначением (индивидуальное жилищное строительство, личное подсобное хозяйство, садоводство, огородничество), в том числе для последующей их перепродажи. На этом основании Конституционный Суд Российской Федерации признал соответствующую норму Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации противоречащей Конституции Российской Федерации и поручил законодателю установить критерии (общие количественные и качественные характеристики, целевое назначение и фактическое использование земельных участков), которые могли бы являться основанием для освобождения от взыскания. Если в первом рассмотренном нами примере (запрет обращения взыскания на жилое помещение) неполнота законодательного регулирования соответствующих отношений способна вызвать несоразмерные ограничения прав кредитора, то в данном случае затрагивается само существо этого права. Взыскание на жилое помещение не обращается, только если для гражданина-должника и членов его семьи оно является единственным пригодным для постоянного проживания помещением. Вложение же денежных средств в приобретение земельных участков при отсутствии у лица статуса индивидуального предпринимателя полностью блокирует обращение взыскания на это имущество и тем самым лишает кредитора права на удовлетворение своих законных требований. Как нам представляется, принятие Конституционным Судом Российской Федерации такого решения обусловлено именно принципом недопустимости таких ограничений, которые затрагивают само существо конституционного права, приводя тем самым к реальной утрате его содержания.
Название документа